邱曉華

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政過程中存在三大主要問題：超越權(quán)力邊界，插手村民自治事務(wù);暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法屢禁不止;為官不為，行政不作為現(xiàn)象突出等。對此，應(yīng)以法治教育為切入口，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力和素質(zhì);厘清縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)關(guān)系，破除縣鄉(xiāng)行政體制障礙;建立健全干部考評和激勵機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;依法行政;體制障礙;考評和激勵機制

[中圖分類號]D922[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

依法行政的提出由來已久。1993年政府工作報告首次提出：“各級政府要依法行政，嚴(yán)格依法辦事”。1997年，江澤民同志提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。為貫徹落實該方略，黨和政府認(rèn)識到，必須要全面推進依法行政，1999年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》。2004年，國務(wù)院又頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，對十年內(nèi)依法行政應(yīng)該采取的舉措、完成的任務(wù)以及達(dá)到的目標(biāo)進行了設(shè)定和安排。期間，針對基層政府依法行政的能力和水平較低的現(xiàn)狀，2008年，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，重點解決基層依法行政的問題。在法治新時代，習(xí)近平同志進一步指出，“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政要共同推進?！边@背后的邏輯是，依法治國是一個宏觀理念，它的實現(xiàn)最后都落腳于依法執(zhí)政和依法行政，尤其要靠依法行政來落實。因為我國百分之八十以上的法律，百分之九十以上的法規(guī)和規(guī)章都是由行政機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政系統(tǒng)的“神經(jīng)末梢”，與廣大農(nóng)村地區(qū)群眾聯(lián)系最為緊密，堪稱依法行政的第一線，其依法行政的能力和水平，更是依法治國的重中之重。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政面臨的問題

1.1 超越權(quán)力邊界，插手村民自治事務(wù)

從法律制度上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)限與村民自治的范圍二者之間的界限較為清晰，但是在實踐中，受傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民組織的關(guān)系往往被扭曲為具有鮮明上下級的行政隸屬關(guān)系。村內(nèi)部的自治事務(wù)常常受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非法干涉。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府通過批文的形式任命、罷免村委會組成人員，有違我國《村委會組織法》的相關(guān)規(guī)定。再如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政績和利益的驅(qū)動下，違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，違反農(nóng)民真實意愿，強行在所轄鄉(xiāng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強迫農(nóng)民種植某類農(nóng)作物，造成資源的巨大浪費。

1.2 暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法頻繁發(fā)生

嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及執(zhí)法人員依法行政提出的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。但是，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政意識淡薄，執(zhí)法能力和水平不高，在執(zhí)法過程中，習(xí)慣運用暴力方式、野蠻辦法應(yīng)對問題。這種方式處理簡單的事務(wù)可能見效快，但是在復(fù)雜的行政事務(wù)中，該方式不僅不能解決問題，還會不斷制造新矛盾或者為社會發(fā)展埋下隱患。當(dāng)前較為典型的例子便是征地拆遷。我國農(nóng)村地區(qū)征地拆遷所引發(fā)的官民對立甚至一些惡性事件的發(fā)生，背后的一個重要原因在于粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。

1.3 懶政怠政，消極不作為現(xiàn)象突出

十八大以來，反腐、全面從嚴(yán)治黨已成為我國政治領(lǐng)域的“主旋律”，一些干部因擔(dān)心被追責(zé)，對于本應(yīng)履行的行政職責(zé)，持消極不作為態(tài)度，畏首畏尾，以致于“把為官不易當(dāng)作‘反常，把為官不為當(dāng)作‘老到，把‘只要不出事，寧愿不做事當(dāng)作生存之道?！边@些現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部體現(xiàn)的更為突出，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件艱苦，工作任務(wù)繁重，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更加消極散漫，缺乏工作動力。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政難題的原因分析

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部力量薄弱，法律素養(yǎng)達(dá)不到履職要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍之所以薄弱，原因有二：一是人才的自然流失。不可否認(rèn)，相比于城市而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作條件較差、職業(yè)空間有限，一些業(yè)務(wù)能力強的年輕干部選擇了“高就”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年齡老化趨勢明顯。二是人才的抽調(diào)流失。當(dāng)前各級政府普遍面臨著“人才荒”，能做事、會做事、愿做事的干部數(shù)量緊缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級政府習(xí)慣于抽調(diào)人才來完成日常的行政工作，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才的缺失。除了數(shù)量上的薄弱之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律素養(yǎng)低也是不爭的事實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中法律專業(yè)的畢業(yè)生極少，許多干部法律知識欠缺。加之目前實行的普法教育，大多數(shù)是以短期培訓(xùn)和自我學(xué)習(xí)為主。一些地方的普法教育似乎就是每年發(fā)一本普法讀本，即使是每年的國家公務(wù)人員普法考試也往往是‘為考試而考試，流于形式，成效不明顯。當(dāng)前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有幾十名干部，有的達(dá)到上百人，但有行政執(zhí)法資格的人員一般不超過 10 人，執(zhí)法隊伍十分薄弱?！?/p>

2.2 縣鄉(xiāng)政府關(guān)系的扭曲和失衡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的體制性障礙

在實踐中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定性為“半級”政府，言外之意是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府算不上單獨的一級政府。原因在于，面對縣級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有“獨立服從法律、 服從管理事務(wù)的權(quán)力?！笨h級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有絕對領(lǐng)導(dǎo)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法享有的獨立性受到壓制、剝奪。在日常的行政工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時刻都面臨著縣級政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，導(dǎo)致二者關(guān)系失衡、扭曲，形成“壓力型”的層級運行機制，這嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政原初動力。

首先，它不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政觀念和意識的培育?？h級政府下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)指標(biāo)多種多樣，涉及經(jīng)濟、黨建、公共管理、環(huán)境保護、民生工程等等。受“壓力型”層級運行機制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要做的事情就是努力完成縣級政府安排的任務(wù)。因為縣級政府的考核結(jié)果直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治前途。而能否做到依法行政對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來講，只是執(zhí)法形式存在差異而已，其重要程度遠(yuǎn)不如前者。而且，當(dāng)完成上級交辦的工作與依法行政發(fā)生沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇傾向于前者。若沒有完成上級任務(wù)指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績無法得以體現(xiàn)，甚至還有可能葬送自身的前程，反之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在完成任務(wù)指標(biāo)時候若出現(xiàn)違法行政，他很有可能得到上級的從寬處分，甚至開脫。

其次，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法行政的誘因?！皦毫π汀毙姓C制在運行的過程中，一方面會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注入強大的壓力;另一方面，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督制約會被削弱，上級對下級的“制動力”被弱化。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成上級政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)多有期限限制，為了快速高效地完成工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對程序復(fù)雜的法律法規(guī)往往棄之不顧，而采用過激的手段強力推進，以求實效。在這個過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為難免違法。縣級政府若需要對此糾錯，勢必要在違法行政與工作業(yè)績之間進行權(quán)衡。如果糾錯的緊迫度還未達(dá)到非做不可的程度，上級政府更愿意選擇默許和容忍。這種行動方式和選擇策略一旦形成固定模式和潛在慣例，兩級政府也心照不宣，那么依法行政的目標(biāo)必然落空。

2.3 激勵機制的缺失是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政動力不足的重要原因

行政管理和執(zhí)法工作的完成依據(jù)其方式以及達(dá)到的效果而言，可以分為一般性完成和依法依規(guī)完成?？梢哉f，后者比前者的要求更高，是一種高標(biāo)準(zhǔn)、高層次、高質(zhì)量的完成，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自身素質(zhì)和工作作風(fēng)也提出了更高的要求。如果要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成難度更大的工作目標(biāo)，依法行政的激勵機制不可或缺。但是實踐中，我國基層政府的外在激勵有限。一方面，我國當(dāng)前欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟發(fā)展水平，難以在物質(zhì)上給予廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多的激勵。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身處行政系統(tǒng)的底層，工作地點偏遠(yuǎn)，在晉升、培訓(xùn)等方面缺乏應(yīng)有的重視。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的內(nèi)在激勵失衡。內(nèi)在激勵失衡首先是心理上的失衡。眾所周知，隨著我國現(xiàn)代市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民的生活物質(zhì)水平得到了極大的提升，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部持續(xù)低工資收入水平的現(xiàn)狀，讓其產(chǎn)生了巨大的心理落差。他們在“拿著白菜的錢”的同時，還得“干著要命的事”，其工作干勁和積極性可想而知。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部內(nèi)在激勵的失衡還在于本人對依法行政工作目標(biāo)主觀認(rèn)同存在不足。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員沒有認(rèn)清自己的身份和使命，沒有擺正自己的位置，缺乏正確定位。一些人的思想意識甚至還停留在“公務(wù)員就是父母官”的階段?！拔?quán)力是從、以權(quán)力說話”。這種嚴(yán)重的“官本位”思想致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對法治政府、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法等價值理念無法產(chǎn)生認(rèn)同感。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的路徑探討

3.1 以法治教育為切入口，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力和素質(zhì)

習(xí)總書記強調(diào)“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，干部隊伍建設(shè)是關(guān)鍵，因此，首要的任務(wù)就是通過開展法治教育，重點提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治運用水平和實操技能。

3.2? ? 厘清縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)關(guān)系，破除縣鄉(xiāng)行政體制障礙

“壓力型”層級運行機制的產(chǎn)生，根本原因在于縣鄉(xiāng)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒有厘清。因此，解決當(dāng)前縣鄉(xiāng)兩級政府之間的體制性障礙，只有依靠法律才能根治。首先，在立法上進一步明確縣鄉(xiāng)兩級政府的職責(zé)權(quán)限。一旦兩級政府的權(quán)責(zé)不清，縣級政府就會利用其上級的強勢地位，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)號施令，強迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行不屬于本級政府的職責(zé)，兩級正常關(guān)系就必定被扭曲。其次，建立健全越級追責(zé)制度。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以違法行政，追根溯源是因為上級政府超越職責(zé)權(quán)限，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為自己的代理機構(gòu)或者執(zhí)行機構(gòu)。因此，當(dāng)縣級政府實施了違反職責(zé)權(quán)限行為時，應(yīng)啟動追責(zé)機制，追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。

3.3 建立健全考評和激勵機制，促進依法行政

（1）重點推進以依法行政為主要指標(biāo)的考評制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核重點應(yīng)當(dāng)更加突出依法行政和法治政府建設(shè)狀況，改變過去唯GDP論英雄的做法。（2）外在激勵與內(nèi)在激勵雙管齊下，共同推進。無論是依法行政還是一般行政，最基本的前提是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹立愛崗敬業(yè)的精神，提升做事的干勁和激情。為此，首先要采取完善工資增長機制、落實休息休假制度、改善食宿條件等舉措，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感受到職業(yè)的體面與尊榮。與此同時，物質(zhì)激勵與工作質(zhì)量應(yīng)呈正相關(guān)，我們需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力和素質(zhì)提出更高要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政管理活動和行政執(zhí)法行為必須在實體內(nèi)容和程序形式上都符合我國法律的規(guī)定，真正做到嚴(yán)格規(guī)范，讓老百姓感受到公平正義。

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