陳宏剛

（應(yīng)急管理部南方航空護林總站，云南 昆明 650021）

2018年11月美國加州在同一時間段發(fā)生了多起森林大火，總過火面積超過數(shù)千平方公里，死亡共89人，造成了嚴重損失，國際社會廣泛關(guān)注。以加州為代表的美國災(zāi)害應(yīng)急管理體系在這場火災(zāi)中遭受了嚴峻考驗。亡羊補牢不如未雨綢繆，認真反思加州大火的慘痛教訓(xùn)，對于防控重大火災(zāi)風(fēng)險意義重大。

1 美國加州火災(zāi)特點

加州森林大火蔓延廣、危害大，特征如下：多起火災(zāi)同時爆發(fā)，持續(xù)時間長，燃燒強度大，森林火災(zāi)與城鎮(zhèn)居民火災(zāi)交替演變，火燒連營，衍生災(zāi)害嚴重；火災(zāi)遇難者多為城鎮(zhèn)居民和在逃離途中的群眾；國際社會高度關(guān)注，對美國的國際形象、社會制度、社會治理體系等方面產(chǎn)生負面影響；救災(zāi)組織缺乏整體性，撲救力量的組織分散化、效率低，民眾疏散轉(zhuǎn)移不及時；美聯(lián)邦政府未提供支持和幫助，軍方?jīng)]有對救災(zāi)進行支援?；馂?zāi)最終因降雨自然熄滅。

2 美國加州火災(zāi)的因素分析和反思

森林火災(zāi)的自然屬性、美國林火管理機制、民眾生活方式、社會管理形式和職能機構(gòu)效率等都是導(dǎo)致這次火災(zāi)后果嚴重的因素。

1）自然因素導(dǎo)致火災(zāi)多發(fā)。加州地理位置、氣候類型、地形特點、森林植被分布情況，具備發(fā)生嚴重火災(zāi)的條件。

2）民眾生活習(xí)慣存在火災(zāi)隱患。居民生活過度滲入林區(qū)，木結(jié)構(gòu)建筑居多，林火極易轉(zhuǎn)為居民區(qū)火災(zāi)。

3）林火管理和處置存在問題。林地私有化，森林防火基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和組織實施，人為火源管理不嚴格。加州林業(yè)與消防局負責林業(yè)管理和森林火災(zāi)撲救，同時該部門也承擔城市消防和其他緊急事件處理，工作負荷過重。

4）社會管理形式是重要因素。聯(lián)邦政府不參與和干預(yù)各州政府轄區(qū)內(nèi)的工作，導(dǎo)致火災(zāi)撲救沒有外部支援。政府運行體系官僚化、僵化，火災(zāi)撲救資金不足。

5）應(yīng)急管理體系受到嚴峻挑戰(zhàn)。美國加州制定并發(fā)展了ICS指揮系統(tǒng)，這是目前世界上最先進、應(yīng)用最成功的緊急事件指揮系統(tǒng)。加州職業(yè)和半職業(yè)的消防隊伍3.2萬余人，均訓(xùn)練有素，且裝備精良，加州還有簽約消防飛機100多架。

加州火災(zāi)頻發(fā)，人們普遍思想麻痹，始終將其作為林火撲救，沒有將其轉(zhuǎn)為綜合性社會災(zāi)難的應(yīng)急處置。當超出加州處置能力后，得不到外界的支援。火災(zāi)撲救中缺乏集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在撲救過程中重技術(shù)、輕戰(zhàn)術(shù)，導(dǎo)致效率低下。

應(yīng)急管理中沒有建立經(jīng)濟高效、富有彈性的資源配置方案。沒有建立撲救“超級大火”的應(yīng)急財政體制，以至出現(xiàn)動用囚犯滅火的情況。軍隊沒有滅火裝備和救災(zāi)訓(xùn)練，也沒有可動員使用的社會后備力量。

3 我國森林防火及廣域性災(zāi)害風(fēng)險分析

森林火災(zāi)不僅是一個嚴重的生態(tài)問題、經(jīng)濟問題、社會問題，也是一個嚴肅的政治問題和國際問題。森林火災(zāi)是發(fā)生頻率最高的自然災(zāi)害，森林火災(zāi)始終伴隨著人類生產(chǎn)生活長期存在。我國地域廣闊，社情、林情、火情比美國更加復(fù)雜。

3.1 我國林區(qū)森林防火形勢

目前，我國森林覆蓋率快速上升，大型國有林區(qū)集中在東北和西南，與美國加州林區(qū)相比，面積更大，且連綿成片。華東、華中、華南地區(qū)集體林、經(jīng)濟林發(fā)展迅速，森林資源快速增多，城鎮(zhèn)化進程加快和森林城市建設(shè)使我們與森林更加接近，使林火發(fā)生概率大幅增加。我國在未來將進入新的森林火災(zāi)多發(fā)期。

3.2 我國的氣候條件

我國北方主要林區(qū)屬于溫帶大陸性季風(fēng)氣候，南方主要林區(qū)屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，其共同特點是春、秋兩季干旱少雨，持續(xù)大風(fēng)天氣。我國森林防火工作重點時間也正是在春秋兩季。

3.3 我國森林防火體系及隊伍狀況

我國森林防火體系建設(shè)在黨中央、國務(wù)院的關(guān)心下迅速發(fā)展，現(xiàn)全國各省、市、縣均設(shè)置了森林草原防滅火指揮機構(gòu)，為森林防火的順利開展奠定了組織保障。目前，我國有正規(guī)的森林消防應(yīng)急隊伍、地方政府及林業(yè)部門森林消防專業(yè)隊和干群組成的半專業(yè)隊三類。全國建有航空護林站40個，擁有大中型滅火直升機約40架。

中國森林防火經(jīng)過多年的實踐經(jīng)驗總結(jié)，已經(jīng)形成了機構(gòu)健全、組織有序、指揮統(tǒng)一的森林防滅火體系。但是，與美國加州相比，總體上還處于一個較低水平，存在裝備落后，撲救手段原始，在滅火技術(shù)上存在較大差距。

3.4 我國森林火災(zāi)應(yīng)急管理風(fēng)險分析

在我國東北、西南兩個大型國有林區(qū)，以及國家公園、自然保護區(qū)等區(qū)域存在較高火災(zāi)風(fēng)險。如果遇到持續(xù)干旱大風(fēng)天氣，在火災(zāi)初期如未得到有效控制，極易形成嚴重的森林火災(zāi)。

北方林區(qū)面域廣大，存在火燒連營風(fēng)險，但大型林區(qū)中林場、工區(qū)已撤銷，火災(zāi)威脅村屯的風(fēng)險降低，撲火人員安全可能面臨威脅。

我國東部地區(qū)人口密度大，集體林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展迅速，城緣林區(qū)火災(zāi)風(fēng)險加大，家火、山火易相連，可能造成人員傷亡事故和嚴重財產(chǎn)損失。

我國西南地區(qū)林農(nóng)交錯，雖然民居附近有耕地阻隔，但木結(jié)構(gòu)房屋較多，有村寨被燒風(fēng)險。西南林區(qū)植被茂密，地形極端復(fù)雜，火情多變，撲火人員安全可能受到威脅。如在多民族聚居區(qū)發(fā)生嚴重的森林火災(zāi)，極易引起民族糾紛，甚至導(dǎo)致社會矛盾。

4 防范和應(yīng)對我國森林火災(zāi)重大風(fēng)險的思考

通過分析美國加州大火案例，針對我國森林防滅火實際情況，對防范由森林火災(zāi)引發(fā)的重大災(zāi)害，作如下思考。

4.1 未雨綢繆，防患于未然

防患于未然是火災(zāi)應(yīng)急管理永遠的主題，在火源管理上，我國有獨特的管理模式和強有力的措施。

要繼續(xù)堅持宣傳教育與依法治火相結(jié)合，強化全民防火意識，普及逃生知識，將預(yù)防災(zāi)害應(yīng)急文化變成每個公民的自覺行動。使用消防飛機加強巡護，發(fā)揮飛機的警示和震懾作用，在林區(qū)空投傳單或廣播，宣傳森林防火，防患于未然。要強化災(zāi)害管理責任制，把林區(qū)經(jīng)營主體責任和林草部門行業(yè)管理責任在基層壓實。

目前，西南林火衛(wèi)星監(jiān)測分中心使用衛(wèi)星資源，日均過境16條軌道，在南方大部省區(qū)已實現(xiàn)高密度衛(wèi)星林火監(jiān)測覆蓋。對于疑似林火進行預(yù)判，各航空護林站可及時派出飛機核查處置衛(wèi)星熱點。衛(wèi)星監(jiān)測和飛機巡護緊密結(jié)合打造空天地一體的森林防火墻。對初發(fā)火要盡量做到快速處置，先行撲救措施一定要迅速、有力、徹底，防止發(fā)展成為災(zāi)難性大火。

4.2 建立符合中國國情的航空應(yīng)急響應(yīng)、處置機制

要制定撲救、應(yīng)對森林火災(zāi)更加科學(xué)的航空應(yīng)急預(yù)案。森林防火工作是一項融日常管理和應(yīng)急處置為一體的社會性工作，應(yīng)急處置時要充分發(fā)揮國家森林草原防滅火指揮部的作用，遵循預(yù)案、明晰部門職責，調(diào)動各方力量形成合力，防止災(zāi)情擴大。

要堅持生命至上原則，先行設(shè)計群眾避險和轉(zhuǎn)移方案，注重發(fā)揮消防直升機在搜救人員方面的獨特優(yōu)勢。建立重大災(zāi)情處置中航空力量集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機制，要做好飛行綜合協(xié)調(diào)和指揮，建立跨區(qū)域快速調(diào)動支援行動規(guī)則。航空應(yīng)急預(yù)案要明確指揮、協(xié)調(diào)多兵種聯(lián)戰(zhàn)機制，要加強日常訓(xùn)練和實戰(zhàn)演練。在高火險區(qū)域或時段發(fā)生重大風(fēng)險火情時，要超前、超等級啟動應(yīng)急預(yù)案，航空應(yīng)急力量要提早介入，重兵投入。

4.3 共享防滅火基礎(chǔ)設(shè)施信息資源，建立高效有力的保障體系

與森林防火有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施包括火情監(jiān)測、通信、林火阻隔、林區(qū)路網(wǎng)、機場等，多年來已隨著國家建設(shè)已形成了良好基礎(chǔ)，相關(guān)資源應(yīng)及時向應(yīng)急部門開放，尤其是直升機起降點、滅火水源等信息，對于制定航空撲救方案和開展滅火作業(yè)有著重要意義。

火災(zāi)撲救需要隊伍的人力數(shù)量，更需要適用的撲火裝備。西南森林防火物資儲備中心是面向西南重點林區(qū)輻射南方省區(qū)的防撲火物資庫，儲備應(yīng)對較大森林火災(zāi)的物資和裝備，如南方發(fā)生嚴重的森林火災(zāi)，可快速調(diào)撥到災(zāi)情發(fā)生地，隨時可將后備力量快速地武裝成為戰(zhàn)斗力量，實現(xiàn)對火場有效增援。

建立適用于災(zāi)害處置的應(yīng)急財政機制，設(shè)置重大火災(zāi)撲救準備金，簡化流程，確保效率優(yōu)先。對于調(diào)動使用社會資源和其他力量實行有償服務(wù)，建立激勵機制，進一步激發(fā)各隊伍的潛能。

4.4 打造服從指揮、作風(fēng)頑強、裝備精良的現(xiàn)代化應(yīng)急隊伍

美國加州在長期林火管理工作中，打造了世界一流的森林滅火隊伍，作業(yè)方式主要是依靠消防飛機直接撲救，地面隊伍清理或建立阻隔。這不僅是加州森林消防的經(jīng)驗做法，也是發(fā)達國家通行做法，更是現(xiàn)代森林防滅火工作的發(fā)展方向。

目前，我國森林消防地面隊伍包括國家森林消防應(yīng)急隊伍和地方專業(yè)、半專業(yè)隊伍。我國在職業(yè)化和裝備水平上與美國加州相比還有較大差距，同時存在地面隊伍行動慢、跨轄區(qū)調(diào)動程序復(fù)雜等問題。

我國目前已經(jīng)成建制和形成戰(zhàn)斗力的航空護林站達到40個，分布于全國20個?。▍^(qū)），在重點林區(qū)已完成基礎(chǔ)布局。消防飛機在撲救火災(zāi)中的作用愈加突出，但也存在大型機源缺乏、高原機型少、力量分散薄弱等問題。尤其是西南林區(qū)地形復(fù)雜，道路條件差，大型滅火機械裝備無法進入林區(qū)，且大規(guī)模隊伍進入山區(qū)撲火也存在巨大的安全隱患，更加依賴航空滅火力量。

航空消防隊伍保持中央垂直管理，在跨區(qū)調(diào)動時有絕對優(yōu)勢，便于快速集結(jié)力量，統(tǒng)一調(diào)度指揮，完全可以作為國家常備的、處置重大火災(zāi)的突擊力量和主導(dǎo)力量。

4.5 加強航空應(yīng)急隊伍建設(shè)，發(fā)揮消防飛機在防范重大災(zāi)害中的重要作用

森林航空消防隊伍是森林滅火體系中的重要組成部分，使用消防飛機撲救林火具有安全、高效等突出優(yōu)勢，是災(zāi)害救援工作現(xiàn)代化的重要標志和發(fā)展方向?，F(xiàn)代森林消防不能靠人海戰(zhàn)術(shù)，必須大力發(fā)展現(xiàn)代化技術(shù)手段，加強航空應(yīng)急體系建設(shè)可實現(xiàn)防滅火能力快速提升。

近年來發(fā)展成熟的直升機吊桶滅火技術(shù)，已經(jīng)成為我國森林防滅火工作新標志。其中，大中型直升機（如：米26、卡32、米171、卡曼等）都已具有較強吊桶滅火實戰(zhàn)能力，尤其是組成機群開展吊桶作業(yè)，已經(jīng)成為主導(dǎo)重大火災(zāi)撲救的核心力量。

要進一步豐富航空應(yīng)急隊伍的工作內(nèi)涵和外延。航空消防要防滅結(jié)合，既滅也防，見火就打，主動消除風(fēng)險因子；還要做到見煙就查，增強其在風(fēng)險管控中的作用，發(fā)揮飛機在空中監(jiān)督優(yōu)勢。同時，還可以利于航空手段勘查火場，開展災(zāi)害損失評估，進行肅因和問責，通過強化結(jié)果運用，加強災(zāi)害源頭管理。

南方航空護林總站將進一步做好火災(zāi)風(fēng)險評估，做好大中型飛機科學(xué)布局，加強重型滅火機型統(tǒng)籌調(diào)度，制定緊急跨區(qū)增援預(yù)案。

如果，目前發(fā)生重大森林火災(zāi)，可依托南、北方森林防火協(xié)調(diào)中心，快速派出工作組趕赴災(zāi)害現(xiàn)場開展工作，建立前指與國家應(yīng)急指揮中心通信聯(lián)系，協(xié)助前指建立科學(xué)高效指揮系統(tǒng)，使用飛機掌握火情綜合態(tài)勢，向國家森防指上報全面、詳細和準確的第一手災(zāi)情信息，國家森防指可通過工作組實現(xiàn)對災(zāi)情處置的遠程、實時、可視化指揮。

南方航空護林總站多年來通過處置重大、特別重大森林火災(zāi)，形成了機群吊桶滅火作業(yè)模式，能夠快速集結(jié)5-10架直升機形成集群戰(zhàn)斗力，對快速撲滅南方發(fā)生的較大森林火災(zāi)有極佳效果，尤其對重大火場關(guān)鍵部位進行突擊，更有著扭轉(zhuǎn)戰(zhàn)局的關(guān)鍵作用。如果，在我國發(fā)生類似加州的森林大火，可在全國范圍內(nèi)快速組織大、中型飛機組成機群投入撲火戰(zhàn)斗，在統(tǒng)一指揮下與地面撲救力量協(xié)同作戰(zhàn)，采用“小火當成大火打，大火分成小火打”的戰(zhàn)術(shù)原則，對中小規(guī)?；馂?zāi)重兵出擊，重大火災(zāi)采用分割包圍，使用若干個小機群輪番突擊重點火線火頭，實現(xiàn)逐個撲滅。