王海暉，王振師，李小川

（1.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)火災(zāi)科學(xué)國家重點實驗室，安徽 合肥 230027；2.廣東省林業(yè)科學(xué)研究院，廣東省森林培育與保護利用重點實驗室，廣東 廣州 510520）

我國長期以來森林防火工作由各級林業(yè)管理機構(gòu)主導(dǎo)。為強化森林防火的組織管理和多機構(gòu)協(xié)作機制，自1987年大興安嶺“5·6”大火后成立了國家森林防火指揮部并設(shè)有專門辦公室處理日常業(yè)務(wù)。自2018年底起國家機構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整，原國家林業(yè)局更名為國家林業(yè)和草原局被整合進自然資源部。森林防火相關(guān)管理工作的機構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)走向目前仍處于籌劃和調(diào)整之中。

2019年3月底至4月初在四川木里縣發(fā)生特別重大森林火災(zāi)，造成近30名森林消防戰(zhàn)士死亡，引起全社會的極大關(guān)注[1]。行業(yè)和社會上的有識之士對于我國森林防火管理工作現(xiàn)狀和發(fā)展方向紛紛提出質(zhì)疑，有的甚至提出全面發(fā)展航空消防事業(yè)的工作思路。電視新聞中經(jīng)常看到西方國家出現(xiàn)山林火災(zāi)時固定翼飛機閃亮登場、噴灑滅火藥劑的場景，我國目前缺少這樣的專用消防飛機。那么，我國森林防火領(lǐng)域的管理工作在國際上的水平到底如何？管理工作的成效又怎么樣？這些都成了熱點問題。

本文對我國以往森林防火管理工作的進展和取得業(yè)績做了回顧。以歷年森林防火工作的主要評估指標為依據(jù)，梳理管理工作成就，并分析取得成就的核心工作要點和積累的寶貴經(jīng)驗。最后，結(jié)合近些年國際和國內(nèi)森林火災(zāi)發(fā)展動向，提出了今后一個時期管理工作的改進策略和具體措施。

1 具有國際顯示度的森林防火工作業(yè)績

自1987年我國大興安嶺地區(qū)發(fā)生特別重大森林火災(zāi)起，政府對森林防火事業(yè)一直予以高度關(guān)注。經(jīng)過幾個時期的規(guī)劃和建設(shè)，我國森林防火事業(yè)蓬勃發(fā)展。在隊伍建設(shè)、技術(shù)裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有質(zhì)的飛躍。近30年來，在隊伍建設(shè)方面已建成由各級森林防火指揮部負責(zé)協(xié)調(diào)的一線隊伍，包括與森林防火機構(gòu)合署辦公的基層森林公安派出所、基層林業(yè)管理機構(gòu)、森林防火專業(yè)消防隊和半專業(yè)隊伍，還有近一些年在若干省份組建的武警森林消防部隊。

個別火災(zāi)事件具有偶然性，而歷年火災(zāi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和變化情況則是衡量管理工作業(yè)績的客觀指標。圖1展示了2003年至2018年間我國年度火災(zāi)次數(shù)的變化情況[2]?？梢钥吹剑覈哪甓然馂?zāi)發(fā)生次數(shù)由先前的上萬次自2009年后迅速下降，近些年基本穩(wěn)定在每年3000次上下。將年度林地受害面積除以當年我國林地總面積[2，3]，可以獲得森林受害率數(shù)據(jù)。圖1中的結(jié)果清晰顯示，近些年森林受害率維持在極低的水平，遠低于0.9‰的管理預(yù)期。與30年前每年火災(zāi)數(shù)萬次、過火面積很大的情形相比，成就尤為突出[4]。這意味著資源和生態(tài)環(huán)境已得到有效保護，每年為國家和地方財政節(jié)省出大量與火災(zāi)直接撲救和控制以及善后相關(guān)的費用。

圖1 2003-2018年我國林火發(fā)生次數(shù)和森林受害率年度變化情況

為了解我國森林防火管理工作在國際上的地位，這里將每年林火發(fā)生次數(shù)和受害面積與美國野外火災(zāi)的同期數(shù)據(jù)進行比較[5]。美國目前擁有林地面積約3.1億hm2[3]，有著裝備先進和基礎(chǔ)實力雄厚的林火管理機構(gòu)。為刨去林地擁有量差異，將每年火災(zāi)發(fā)生次數(shù)各自除以當年林地面積。圖2將2008年至2018年間每年千公頃林地面積火災(zāi)發(fā)生次數(shù)和平均單次火災(zāi)受害面積與美國歷年數(shù)據(jù)進行對比。近些年我國每年千公頃林地面積火災(zāi)發(fā)生次數(shù)和平均單次火災(zāi)受害面積基本趨于穩(wěn)定，分別為0.02次/（khm2）和0.006 khm2上下；與美國近些年同期數(shù)據(jù)相比，均低了至少一個數(shù)量級。

圖2 2008-2018年我國森林火災(zāi)與美國野外火災(zāi)年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)對比：(a)每千公頃林地面積火災(zāi)發(fā)生次數(shù);(b)平均單次火災(zāi)導(dǎo)致過火受損面積

火災(zāi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)是對火災(zāi)預(yù)防、監(jiān)測、應(yīng)急響應(yīng)隊伍和裝備建設(shè)以及現(xiàn)場組織和實施火災(zāi)撲救與控制能力等方面實際效果的檢驗。數(shù)據(jù)清晰表明，這些年我國森林防火管理工作取得的進步與裝備先進的美國林業(yè)管理部門業(yè)績相比明顯占優(yōu)。

與森林火災(zāi)防治工作相平行的是國內(nèi)城市消防。建筑火災(zāi)的防控是全社會高度重視的。除了建筑內(nèi)大量使用阻燃材料以及實施防火分隔的前期投入，目前我國城市消防工作中監(jiān)測以及快速響應(yīng)裝備等方面所擁有的技術(shù)優(yōu)勢可以與世界上發(fā)達國家相媲美。但是，我國目前每年城市中發(fā)生的火災(zāi)超過20萬起，不但造成財產(chǎn)損失以數(shù)十億元計，而且產(chǎn)生出難以計數(shù)的撲救和善后費用[6]。當然，其間的不可比性主要是城市為人類活動的主要場所，管理工作內(nèi)容也有差別。表1將森林防火工作與城市消防工作中管理重點和執(zhí)行方式予以對比。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國森林火災(zāi)的發(fā)生絕大多數(shù)由人為因素造成，在以往發(fā)生火災(zāi)中占98%上下[4]。其發(fā)生的火源來源主要有農(nóng)事用火、野外生活用火和祭祀用火等等[4]。如果說年度平均單次火災(zāi)森林受害面積是對林火管理綜合實力的考核，每年千公頃林地面積發(fā)生火災(zāi)次數(shù)則主要展示森林防火工作的水平和產(chǎn)生的實際效果?？v觀各項管理工作的效能，火災(zāi)次數(shù)的有效控制集中反映了森林火災(zāi)預(yù)防工作的成效。

表1 森林防火與城市消防工作中預(yù)防措施和執(zhí)行力量對比

森林火災(zāi)防治工作的重點必須擺在預(yù)防上，這是林火特點所致。因森林地處偏遠地域，火災(zāi)發(fā)生的時間和地點很難把握?；馂?zāi)通常發(fā)生在大風(fēng)干燥天氣，一旦短時間內(nèi)無法組織有效撲救力量將其扼制，會迅速發(fā)展成大面積（規(guī)模）災(zāi)害?；馂?zāi)呈規(guī)?；?，蔓延勢頭迅猛；火源作為高溫氣團，對環(huán)境產(chǎn)生很強的熱輻射，并通過熱對流使得環(huán)境氣溫上升，周邊植被等可燃物很容易被迅速點燃[7]。因火災(zāi)波及面廣加上伴隨而來的特殊林火行為，如極易出現(xiàn)的飛火，使得火災(zāi)的控制變得非常艱難[8]。這不但會導(dǎo)致難以估量的資源和生態(tài)損失，可觀的撲救開銷和善后費用也在所難免[7，9]。

縱觀近10年內(nèi)發(fā)生過的震驚世界的特別重大森林火災(zāi)，在經(jīng)受火災(zāi)洗禮的過程中，擁有地空消防力量的人類在森林大火面前始終束手無策，任其肆虐山林和林間設(shè)施乃至周邊的村鎮(zhèn)，造成難以估量的資源、生態(tài)以及生命和財產(chǎn)損失。以2018年美國加州北部地區(qū)發(fā)生的坎普山火為例：自11月8日起，這場加州百年來最嚴重的山林大火過火面積達62 052.9 hm2，造成至少85人死亡，近1.9萬幢建筑被毀。雖然派出超過10 000名專業(yè)消防員并動用包括消防飛機在內(nèi)的大量先進裝備，但將近兩個禮拜火勢仍得不到控制。在25日是靠一場祈求已久的暴雨澆滅肆虐的大火[10，11]。盡管如此，因這場大火產(chǎn)生的撲救費用同樣是不容忽視的。

與位于廣闊開放空間中的森林防火工作相比，現(xiàn)代城市的防火工作已細致到相當高的程度。如表1所示，城市建筑中不但布置各種類型的火災(zāi)探測器，在大型建筑中均預(yù)先安裝自動滅火裝置。在道路條件許可的前提下，通常消防隊可以在短時間內(nèi)趕赴火場并迅速展開滅火作業(yè)。即使如此，在許多次與火神的對決中，依然會面臨難以估量的經(jīng)濟損失以及大量的撲救和善后費用[6]。當然，由于現(xiàn)代城市火災(zāi)通常發(fā)生在鋼筋混凝土構(gòu)成的受限空間中，其對周圍環(huán)境的影響是有限的。分布在我國不同省份的廣大林區(qū)，在不同時段均有構(gòu)成火災(zāi)和形成大面積森林火災(zāi)的危險性。貫徹和落實“預(yù)防為主、積極消滅”的工作方針，其重要性、難度和工作量可想而知。我國各級森林防火機構(gòu)以強有力的行政管理為抓手，以森林火災(zāi)的火源管理為主線，以地方基層森林消防隊伍為基本保障，取得了舉世矚目的成就。我國森林防火行業(yè)在預(yù)防管理、責(zé)任分工與落實和應(yīng)急救援保障建設(shè)方面已形成完整并高度實用的工作體系。由于完全有別于美國等西方國家的管理模式和工作理念，在相應(yīng)的裝備建設(shè)上，包括航空消防等重裝備的引進，均有待結(jié)合我國國情和實際需求統(tǒng)籌規(guī)劃，避免盲目跟從。

2 以火源管理為主線的垂直管理機制

之所以稱之為垂直管理機制，是因為來自國家至?。ㄊ校?、地區(qū)乃至縣一級森林防火指揮部的管理意識可以落實到進山人員防火檢查站和執(zhí)法人員身上，落實到林區(qū)居民身上，落實到旅游景區(qū)游客身上。管理工作的有效性得益于森林公安局派出所和當?shù)亓謽I(yè)管理部門執(zhí)法隊伍與基層社區(qū)及單位（林場、村鎮(zhèn)和居民點）的通力合作，在一線防火宣傳和教育、火源管理和監(jiān)察上發(fā)揮了無法替代的作用。面對廣闊的森林和村鎮(zhèn)結(jié)合部地域，在每年的防火期、防火戒嚴期，全國各地管理干部和一線森林防火工作者投入大量精力和時間在這類工作上。具體工作內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個方面和層次上。

2.1 地方政府主導(dǎo)的防火宣傳教育工作

特定林區(qū)的主管部門主要包括當?shù)卣?、林業(yè)主管部門、自然保護區(qū)管理部門等。借助于電視臺、電臺、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛宣傳森林防火的法律、法規(guī)和火災(zāi)預(yù)防及緊急避險的知識。通過設(shè)置固定宣傳牌、張貼懸掛宣傳標語、發(fā)放宣傳手冊和曝光典型案例等多種方式，普及森林防火常識，并通過行政命令、公約、責(zé)任狀等強化林火宣傳教育。這方面經(jīng)驗可歸結(jié)為三大類：

1）多角度、全方位向社會進行宣傳輻射。“檢查站包過往行人、游客、車輛，護林員包村、戶和轄區(qū)內(nèi)流動人員，施工員包社會勞力，教師包學(xué)生，確保轄區(qū)內(nèi)所有人員多次受到全方位的宣傳教育”[12]。

2）采用各種行之有效的方法開展宣傳教育工作。例如，利用宣傳車走村串戶，在人口聚集地、集貿(mào)市場通過廣播和發(fā)放宣傳冊介紹有關(guān)森林防火的法律、法規(guī)；在公路沿線、交叉路口和旅游景點等地設(shè)立電子顯示屏、宣傳牌、標語和橫幅，增強宣傳的效果；在防火關(guān)鍵地區(qū)設(shè)立語音播報系統(tǒng)，定時或不定時進行播報[12]。

3）在多內(nèi)容和多方式上下功夫[12]。通過電視、無線廣播和網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳森林防火的法律、法規(guī)；防火口號和要點等通過手機短信及微信公眾號推送；防火常識和撲救知識通過裝備展示、消防演練等進行宣傳。

河北省通過建立全省信息員隊伍和打造新媒體宣傳陣地，開發(fā)“多方協(xié)同合作、資源優(yōu)化配置、新舊舉措聯(lián)動”的宣傳途徑?！巴ㄟ^搞活常規(guī)宣傳、做強新媒體宣傳，不斷挖掘?qū)ｎ}宣傳的效力，營造無死角、全覆蓋的宣傳氛圍，構(gòu)建全社會共同關(guān)心、支持和參與的森林防火工作格局”[13]。吉林省白山市通過不斷創(chuàng)新宣傳形式，全面提升宣傳效能?！叭猩址阑鹦麄鹘逃ぷ饔善矫婊我换?，提升到立體化、多樣化”，不斷拓寬宣傳教育領(lǐng)域并不斷擴大覆蓋面，使得群眾森林防火意識顯著增強，構(gòu)筑起真正意義上的“森林防火墻”[14]。截至2017年的5年時間里，“全市發(fā)生森林火災(zāi)38起，與前5年相比火災(zāi)總數(shù)下降66.4%；年均森林火災(zāi)次數(shù)7.6起，同比下降68.1%；年均受害森林面積4.17 hm2，同比下降53.7%”，有效保護森林資源，維護了當?shù)厣鷳B(tài)安全[14]。

2.2 監(jiān)管與防火責(zé)任落實并舉

嚴守森林防火法律法規(guī)和當?shù)卣鹆?，一線單位為主要執(zhí)行者。廣東省韶關(guān)市在森林防火指揮部統(tǒng)一部署下，實現(xiàn)網(wǎng)格化責(zé)任分工，建立、健全森林防火包干包片制度，將責(zé)任細化落實到每個崗位、每個人員，“確保每一個區(qū)域、每個重要路口、每個卡口、每一個山頭都有專人巡查、專人負責(zé)、專人監(jiān)管”[15]。在火災(zāi)高發(fā)時段稍有疏漏就會引發(fā)火災(zāi)，造成難以彌補的經(jīng)濟和生態(tài)損失，甚至?xí)?dǎo)致人員傷亡。2018年清明期間及前后，僅粵北韶關(guān)市就設(shè)立臨時檢查站（點）1662個，出動51 800人次，嚴防火種、火源入山[15]。為增加人手，動員各部門干部放棄休息。在整個清明假期，每天都有萬余名黨員干部、護林員及志愿者參與檢查工作。

甘肅省慶陽市子午嶺林區(qū)，從調(diào)動廣大干部、職工參與森林防火的積極性入手，加強林農(nóng)協(xié)作，建立森林防火長效管理機制[16]。子午嶺林區(qū)內(nèi)附近各?。ㄊ?、縣）、林場與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、林場與村組、林場與林場之間建立聯(lián)防機制。“根據(jù)管護實際情況，合理配置和劃分管護責(zé)任區(qū)，擇優(yōu)選用年輕、有文化、責(zé)任心強的人員上崗，采取集中學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、指導(dǎo)等方式，切實提高護林員的工作能力”。利用政策引導(dǎo)并完善制度建設(shè)，實行“定時間、定地段、定面積、定職責(zé)、定獎罰”的管理機制，明晰護林人員的責(zé)權(quán)利，最大限度發(fā)揮護林員巡山護林的作用[16]。

目前各大林區(qū)多采用簽訂森林防火安全責(zé)任狀的形式加強火源管理的責(zé)任明細。例如，對林中或林緣周邊的業(yè)主（含果園和企業(yè)），由村（居）委會與業(yè)主簽訂森林防火安全責(zé)任狀：“如發(fā)生森林火災(zāi)由業(yè)主承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，如找不到森林火災(zāi)責(zé)任人，將實現(xiàn)連坐制”；對山邊和林中的墳?zāi)惯M行全面摸底并登記造冊，并由村（居）委會與墳主簽訂森林防火安全責(zé)任狀：“如在掃墓時發(fā)生森林火災(zāi)由墳?zāi)怪魅顺袚?dān)相應(yīng)責(zé)任。在墳地集中地區(qū)如發(fā)生森林火災(zāi)實行連坐制”[15]。與此同時，將這些防火區(qū)的盯守工作落實到鎮(zhèn)、村干部身上，實現(xiàn)火源管理疏堵結(jié)合，不留死角。

2.3 自上而下逐級防火督察和問責(zé)機制

為進一步壓實基層森林防火責(zé)任，多數(shù)省份還在防火期和防火戒嚴期推行逐級森林防火督導(dǎo)工作。森林防火督導(dǎo)檢查工作包括常規(guī)檢查、明查暗訪、專題檢查、督導(dǎo)整改等。以2017年黑龍江省春季防火期督導(dǎo)檢查為例：由省森林防火指揮部辦公室協(xié)調(diào)和安排，重點檢查了69個縣級單位，包括一級火險縣級單位60個、8個火險二級縣、1個火險三級縣。涉及“縣級以下196個基層單位，其中林場96個、專業(yè)隊30個、檢查站35個、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）24個、村屯10個、林業(yè)工作站1個”[17]。采取多種方式全面加強督導(dǎo)工作力度，做到層層檢查、反復(fù)檢查。

2018年春防期間，廣東省森林防火第一督導(dǎo)組對韶關(guān)市森林防火工作進行督查。與此同時，韶關(guān)市森林防火指揮部成員單位派出10個工作小組，對各縣（市、區(qū)）清明節(jié)期間森林防火部署、禁火令及宣傳資料發(fā)放、臨時檢查站開設(shè)、重點地段隱患治理及人員盯守等工作情況進行督導(dǎo)；市林業(yè)局從3月26日至4月7日停止休假，成立10個暗訪小組，對鎮(zhèn)、村全時段實施明察暗訪；市森林防火指揮部派出技術(shù)骨干對鎮(zhèn)、村森林防火工作進行全面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)[15]。

目前，森林防火工作基本推行地方行政主管問責(zé)制，基層單位為主要責(zé)任部門。對護林防火工作宣傳不到位、監(jiān)督不力，對護林防火工作執(zhí)行不堅決、不全面的，存在敷衍塞責(zé)，對火災(zāi)隱患點排查不到位和監(jiān)督不力的，具體單位負責(zé)人均會被約談和通報批評。對于當?shù)匕l(fā)生火災(zāi)并產(chǎn)生影響以及火災(zāi)中暴露出的管理問題，除對當事人嚴肅懲處和追責(zé)外，還逐級追究主管部門負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并根據(jù)情節(jié)輕重開出一系列處罰條款。

與森林防火工作相比，城市消防工作中的預(yù)防管理，就沒有如此大動干戈。盡管火源來源同樣豐富，因較完備的監(jiān)測、報警和自動滅火系統(tǒng)的預(yù)先安裝到位，再加上建筑中大量使用防火阻燃材料，相應(yīng)的火源管理工作無須采用森林防火工作中的管理辦法予以實施。相對而言，針對火源管理的相關(guān)工作無須較多人力資源的長期投入和高度的戒備。這只是在某種程度上反映森林防火與城市消防工作側(cè)重點的本質(zhì)區(qū)別，當然并不意味著在城市中發(fā)生火災(zāi)無須擔(dān)憂或產(chǎn)生的損失和影響可以接受。

3 防火管理工作不足之處和改進策略

為確保火災(zāi)易發(fā)地域火源管理的標準化和高效性，有待各級森林防火機構(gòu)以法制化管理為龍頭，規(guī)范各項管理措施，落實不同植被生長、氣候條件迥異地區(qū)的火源管理細則，避免管理過度以及勞民和擾民行為。森林防火是保護一方百姓的平安，不應(yīng)將當?shù)匕傩罩糜谏址阑鸸ぷ鞯膶α⒚?。在偏遠山區(qū)更應(yīng)注重倡導(dǎo)包括“自由、平等”在內(nèi)的社會主義核心價值觀。

本屬于高度專業(yè)性的工作，一直被高度行政化管理所覆蓋。這與我國現(xiàn)行管理體制有關(guān)。由于是行政化管理，年復(fù)一年的相關(guān)工作只圖結(jié)果和行政可操作性，不太注重其中的技術(shù)積累。加強特定林區(qū)火災(zāi)易發(fā)地域火源種類及其引發(fā)火災(zāi)規(guī)律性的認識，對于細化火源的分類和管理辦法并提升處置措施的效果有指導(dǎo)意義，相應(yīng)會增加火源管理工作中的科學(xué)內(nèi)涵，減少不必要的監(jiān)管工作量[18]。以發(fā)生的火災(zāi)案例為線索，縝密提取特定潛在火災(zāi)場景的詳細資料，包括保護等級、地形地貌、天氣條件、森林可燃物分布、潛在火行為和撲救難易程度、交通狀況、人為活動內(nèi)容和火源種類等信息，據(jù)此確定其火災(zāi)危險等級[19，20]。通過對潛在隱患科學(xué)跟蹤和評估，尋找有效的防范措施，有針對性地開展森林防火工作，從技術(shù)角度實現(xiàn)進一步降低人為因素引起火災(zāi)發(fā)生次數(shù)的目標。

我國幅員遼闊，森林資源豐富，森林防火工作任重道遠。隨著“退耕還林”和“封山育林”等政策的廣泛和持久實施，林區(qū)可燃物的累積現(xiàn)象日益嚴重，加上目前經(jīng)常性的急劇氣候變化，發(fā)生森林大火的概率顯著增加。通過建設(shè)工程阻隔網(wǎng)絡(luò)以及生物防火林帶體系，盡可能降低森林火災(zāi)發(fā)生的次數(shù)，同時還可以從根本上有效避免森林大火的發(fā)生。以生物防火林帶和遮陰型防火隔離帶為主要內(nèi)容的生物防火技術(shù)，盡管由傳統(tǒng)工程阻隔帶衍生出，但為防火分隔措施的革命性發(fā)展帶來先機。生物防火技術(shù)的獨特之處在于，可以和營林同步，可以開展林下多種經(jīng)營，實現(xiàn)防火、綠化和生態(tài)、景觀及經(jīng)濟效益的有機疊加。由于其生物特性，營建出的森林防火設(shè)施與其他森林防火設(shè)施相比，具有難以匹敵的長效性——一旦建成，可持續(xù)使用數(shù)十年之久[7]。

目前，政府決策層有意向?qū)⑸址阑鹆α开毩⒊隽謽I(yè)管理部門。森林防火工作與其他災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)，包括城市火災(zāi)的應(yīng)急響應(yīng)，存在較大的差別，主要是其發(fā)生地點、波及地域以及形成火災(zāi)的主要控制因素，都在林業(yè)部門的管轄范疇。這一職能分立使得林業(yè)管理部門無所適從：開展森林防火具體業(yè)務(wù)意味著越權(quán)，而應(yīng)急管理部森林消防局卻又做不了，因為其設(shè)定職能主要就火災(zāi)事件本身做應(yīng)急響應(yīng)，沒有能力在面積巨大的林區(qū)開展相關(guān)防火業(yè)務(wù)。機構(gòu)調(diào)整造成了矛盾，管理工作中原本行之有效的強項可能因管理隊伍的分離而難以有效運作。正如同建筑行業(yè)主管部門無法參與到具體建筑的防火、報警和自動滅火裝置的規(guī)劃設(shè)計和安裝以及長期的維護等管理工作那樣，會導(dǎo)致相關(guān)管理力量的削弱。

我國現(xiàn)有林地面積超過2億公頃，分散在人煙稀少的偏遠地區(qū)。在如此廣闊而又遠離城市的偏僻林區(qū)，目前的執(zhí)法力量主要有森林公安系統(tǒng)的派駐機構(gòu)以及當?shù)氐牧终?zhí)法機構(gòu)。一旦這兩支力量無法參與森林防火管理工作，在偏遠林區(qū)設(shè)卡檢查火種、進入人員身份盤查和登記工作的合法性就會受到質(zhì)疑；與此同時，森林和村鎮(zhèn)結(jié)合部火源監(jiān)管、后續(xù)的火情偵查、火因調(diào)查和認定以及災(zāi)害損失的確認與賠付等業(yè)務(wù)都會失去合法牽頭單位。以往森林公安系統(tǒng)和林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)在森林防火工作中扮演的角色是值得高度肯定和倚重的。

森林火災(zāi)因發(fā)生在偏遠地域，靠有限和駐扎相距較遠的專業(yè)消防隊去迅速響應(yīng)并實現(xiàn)早期發(fā)現(xiàn)和早期撲救是不現(xiàn)實的。一旦沒有及時控制，森林火災(zāi)會呈規(guī)模化發(fā)展，導(dǎo)致大面積森林過火，并波及附近的村鎮(zhèn)和林間設(shè)施，在造成資源、生態(tài)以及生命和財產(chǎn)損失的同時，還會產(chǎn)生大量的撲救和善后費用。我國1987年5月大興安嶺特別重大森林火災(zāi)、2007年8月希臘南部地區(qū)森林大火、2009年2月澳大利亞維多利亞州叢林大火、2010年6月俄羅斯中部和南部地區(qū)森林大火、2014年4月在我國云南西部和5月在中部地區(qū)兩起森林火災(zāi)、2016年5月加拿大艾伯塔省麥克默里堡森林火災(zāi)以及2018年11月發(fā)生在美國加州北部地區(qū)的“坎普”山火，都展示出森林火災(zāi)的空前破壞力以及隨之而來的驚人撲救消耗與善后相關(guān)開銷[4，7，21-23]。前邊提到的對廣闊林地以及火災(zāi)易發(fā)的森林和村鎮(zhèn)結(jié)合部開展防火分隔工作意義重大，但這類工作需很強的林業(yè)背景支撐以及長期強有力的管理與運行機制保障。將國家林業(yè)和草原局相關(guān)管理權(quán)限壓縮，很可能導(dǎo)致這方面工作被削弱。

4 結(jié)論和展望

森林火災(zāi)管理工作的特殊性在于，火災(zāi)發(fā)生在偏遠林區(qū)和山區(qū)，并且絕大多數(shù)火災(zāi)來源于森林和村鎮(zhèn)結(jié)合部的生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性用火?；鹪垂芾沓蔀榉阑鹌诠芾砉ぷ鞯闹仡^戲和制勝法寶。將國家、省市、地區(qū)乃至縣一級森林防火指揮部的管理意識落實到進山人員防火檢查站和執(zhí)法人員身上，落實到林區(qū)居民身上，落實到旅游景區(qū)游客身上，充分展示我國森林防火管理工作的特色和水平。將森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)降低至每年3000次上下，森林受害率控制在極低水平，向國際社會提交了一份驕人的成績單。

由各級森林防火辦公室牽頭開展的森林火源管理和有效監(jiān)督工作是值得高度肯定和倚重的。其管理工作的有效性得益于森林公安局派出所和當?shù)亓謽I(yè)管理部門執(zhí)法隊伍與基層社區(qū)及單位的通力合作，確保在合法性和人員保障以及執(zhí)法力度上的長期穩(wěn)定。偏遠地區(qū)的森林公安干警和林業(yè)執(zhí)法人員在一線防火宣傳、火源管理和監(jiān)察、火因調(diào)查和火災(zāi)責(zé)任事故認定以及相關(guān)執(zhí)法工作中發(fā)揮了難以替代的作用。

基于火災(zāi)易發(fā)地域火源管理的常態(tài)化，有待各級森林防火機構(gòu)以法制化管理為龍頭，規(guī)范各項管理措施，落實不同植被生長、氣候條件迥異地區(qū)的火源管理細則，避免管理過度以及勞民和擾民行為。與此同時，加強結(jié)合部火源種類及其引發(fā)火災(zāi)規(guī)律性的認識，通過開發(fā)與特定地域特點相符合、經(jīng)濟高效的火災(zāi)防控技術(shù)及措施，從技術(shù)角度實現(xiàn)進一步降低人為因素引發(fā)火災(zāi)發(fā)生次數(shù)的目標，消減后端林火管理成本。

面對當前火災(zāi)形勢和常態(tài)化的極端天氣條件，在火災(zāi)易發(fā)地域建設(shè)工程阻隔網(wǎng)絡(luò)和生物防火林帶體系，是實現(xiàn)防火分隔、有效避免森林大火和節(jié)省潛在林火直接撲救及善后開銷的關(guān)鍵舉措。生物防火技術(shù)可以和營林同步，實現(xiàn)防火、綠化和生態(tài)、景觀及經(jīng)濟效益的有機結(jié)合，確保行業(yè)上一貫追求的投入長效機制，值得大力推廣。