蔣 理，劉 賓，王相龍，楊大鴻

(1.華電西藏能源有限公司大古水電分公司，西藏 山南 856000；2.中國水利水電第七工程局有限公司，四川 成都 611130)

DG水電站位于西藏山南地區(qū)，總裝機66萬kW，多年平均發(fā)電量32.045億kW時，是西藏自治區(qū)“十二五”期間規(guī)模最大的“內需”電源項目。電站施工準備工程于2014年3月開工建設，2015年12月通過國家發(fā)改委審批，計劃于2016年實現(xiàn)大江截流，2021年首臺機組投產(chǎn)，2022年全部機組投產(chǎn)發(fā)電。

1 水電項目移民工作

水電作為清潔環(huán)保的非化石綠色能源，在節(jié)能減排和拉動經(jīng)濟等方面作用巨大，具有不可替代的環(huán)境效益和社會效益。但受水電項目占地面積大、搬遷人口多、利益關系復雜等因素影響，移民問題已日漸成為制約水電項目開發(fā)建設能否順利推進的關鍵，稍有不慎即可能引發(fā)重大群體性事件，對工程進度和投資造成嚴重的負面影響。在此形勢下，各級政府和水電項目法人對移民工作的重視程度不斷加強，制度體系不斷健全，移民工作也實踐中不斷得到發(fā)展和推進。

1.1 項目法人在水電移民中的責任

國務院在《大中型水利水電工程建設征地補償及移民安置條例》(471號令)中，對水電移民管理體制明確為“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”。其中，項目法人的參與責任是在工程設計階段委托設計單位開展移民安置報告編制，并配合地方政府開展相關調查與意見征集工作；在移民實施階段，按移民安置報告撥付移民資金，配合地方政府開展相關建設工作；在工程建成后，配合地方政府開展對移民的后期扶持工作。

國家發(fā)展改革委在《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發(fā)改能源〔2012〕293號)中，進一步要求項目法人應加強移民前期工作的組織和實施階段的參與，優(yōu)先安排移民工作、加強移民前期工作投入；合理安排移民規(guī)劃設計周期，保證移民規(guī)劃設計必要時間；組織移民安置規(guī)劃設計并及時報審報批相應設計文件；根據(jù)企業(yè)情況和項目特點，積極履行社會責任，認真研究促進移民脫貧致富的措施；及時足額兌現(xiàn)移民安置費用，密切關注移民安置進展情況，積極參與代建移民工程，主動與地方政府協(xié)調解決工作中存在的問題。

1.2 水電項目移民工作中存在的主要問題

近年來，在水電項目建設過程中，由于移民工作推進不力引發(fā)的問題主要包括以下幾個方面。

1)工期延誤。水電項目移民工作有兩大難點，一是移民設計階段，受實物指標調查確認難、移民安置方案分歧大等因素影響，移民安置規(guī)劃報告往往經(jīng)多次修改還很難獲得各方的認可和審定，如某水電站從2008年即啟動移民設計工作，直到2014年移民安置規(guī)劃報告才通過審批，導致項目遲遲未能通過核準，主體工程的開工時間一再推后。二是移民實施階段，受各方訴求多變和移民點建設滯后等內外部原因影響，移民安置規(guī)劃報告原定的搬遷計劃難以得到落實，致使移民搬遷進度落后于工程建設進度，甚至出現(xiàn)工程項目已具備蓄水條件，但卻由于移民未搬遷而無法投產(chǎn)發(fā)電的情況。

2)投資增加。大型水電項目移民安置工作周期長，實施過程中的不可控因素多，受國家財稅政策、地方政府和移民群眾訴求多變、物價上漲、建設工期延長等影響，移民安置規(guī)劃報告在實施過程中的各種調整變化極多，征地移民投資較原設計概算大幅度增加已成為水電項目建設的常態(tài)。

3)影響企業(yè)形象。受移民群眾維權意識提高、政府和項目法人處置不利以及部分不良勢力指使利用等因素影響，由水電移民引發(fā)的群體性事件凸顯，不但影響工程進度和投資，還給本企業(yè)乃至上級企業(yè)的形象造成極大的負面影響，損壞到企業(yè)的聲譽。

4)影響地企關系。征地移民問題直接涉及各級政府、移民群眾和項目法人的利益分配，相關各方站在各自的立場，對同樣的政策、同樣的問題有不同的理解。因此，水電移民是一項不斷解決舊矛盾，卻又持續(xù)產(chǎn)生新矛盾的工作，一旦處理不好，就可能激化項目法人、地方政府和移民群眾之間的關系，給工程建設外部環(huán)境營造帶來負面影響。

5)影響生態(tài)環(huán)境。水電移民對生態(tài)環(huán)境的影響主要體現(xiàn)在移民生產(chǎn)安置中的開荒造地、移民點三廢排放等方面。盡管移民安置規(guī)劃報告對生態(tài)保護問題制定了針對性的措施，但是受主客觀環(huán)境變化、移民安置規(guī)劃報告未能充分落實等因素影響，由移民安置引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題仍不時發(fā)生，甚至成為部分團體反對水電開發(fā)的一項重要托詞。

2 DG水電站移民工作開展情況

為穩(wěn)定迅速的推進DG水電站征地移民工作，保證工程建設目標的實現(xiàn)，DG公司對移民工作面臨的形勢與任務進行了系統(tǒng)分析。

2.1 DG水電站移民工作概況

根據(jù)經(jīng)審定的移民安置規(guī)劃報告，DG水電站調查基準年(2014年)建設征地影響涉及搬遷人口30戶75人，各類房屋4 644.44 m2，各類土地5 717.73畝(其中永久占地4 159.14畝，臨時占地1 558.59畝，專項設施涉及三級公路1.10 km，架空電信光纜線路1.10 km，宗教設施涉及拉康(即簡易寺廟，含佛堂、煨桑臺、經(jīng)幡臺等設施)一座，審定的電站征地移民概算投資17 582.61萬元。移民點復建工程主要包括新建集中移民安置點一個，宗教設施拉康一座等。

2.2 DG水電站移民工作的難點

盡管DG水電站的用地規(guī)模和移民規(guī)模不大，但受獨特社會環(huán)境與自然環(huán)境的影響，除了內地水電移民面臨的普遍性問題，在DG水電站移民工作推進中還存在一些特殊的困難。

1)建設用地稀缺，生態(tài)環(huán)境脆弱。DG水電站地處高原峽谷，山高坡陡，可利用的建設場地極為有限。要選擇一個既地質穩(wěn)定，又場地開闊，能為移民后續(xù)發(fā)展留有余地的復建場址非常困難。

2)社會經(jīng)濟落后，移民適應能力差。DG水電站地處偏遠，社會經(jīng)濟落后，村民經(jīng)濟收入主要依靠農(nóng)牧業(yè)。同時，村民的受教育程度低，除部分村干部外，大多數(shù)村民為文盲和半文盲，與村民的溝通交流較為困難。移民群眾對林下資源的依賴性強、就業(yè)技能匱乏、對新環(huán)境的適應調節(jié)能力差，搬遷過程中的風險因素較多。

3)政策法規(guī)不健全，政府的領導責任難以發(fā)揮。西藏自治區(qū)各級政府未成立專門的移民管理機構，也未制訂移民管理相關制度。尤其是承擔基礎責任的縣級政府，領導干部和工作人員對移民政策和移民法規(guī)的認識匱乏，難以發(fā)揮政府在移民工作中的領導責任。

4)民風民俗獨特，宗教信仰濃郁。移民群眾不但全民信仰藏傳佛教，建設征地范圍內還有多處神山和一處拉康等宗教設施，經(jīng)幡、經(jīng)堂更是遍布山間和村民家中，給工程建設和移民搬遷帶來較大困難。

5)移民穩(wěn)定任務重，移民點建設標準高。西藏地處國家反分裂一線，宗教信仰濃郁、社情民意復雜，地方政府對穩(wěn)定工作高度重視。因此，盡管DG水電站只涉及30戶75人，但如何實現(xiàn)移民群眾搬得走、穩(wěn)得住，是決定DG水電站移民工作成敗的關鍵。同時，縣級政府從提高移民生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)移民長治久安的角度，對移民點建設提出了諸多超過“三原”原則的要求，給移民建設投資控制造成了極大壓力。

2.3 DG水電站移民工作開展的主要措施

面對復雜嚴峻的移民形勢，DG公司根據(jù)結合DG水電站移民工作特點，確立了堅持以價值思維為中心，圍繞穩(wěn)定、快速搬遷兩個重點，實現(xiàn)移民群眾滿意、地方政府認可、業(yè)主投資受控三大目標的工作思路(簡稱“堅持一個中心，圍繞兩個重點，實現(xiàn)三個目標”)，并有針對性的采取了以下措施。

1)堅持價值引領，樹立大局意識。水電項目法人開展水電資源開發(fā)的根本目的是通過項目建設為企業(yè)和社會創(chuàng)造價值，水電移民作為項目開發(fā)的有機組成部分，必須站在講政治、顧大局的高度結合脫貧攻堅推進移民工作。西藏自治區(qū)的社會環(huán)境較為特殊，移民問題又是影響區(qū)域穩(wěn)定的重大因素，移民工作的開展情況直接關系到項目建設能否正常推進，以及項目投產(chǎn)后的經(jīng)濟效益。從這個角度出發(fā)，DG公司對水電工程建設的理念作了“三個調整”，即：從移民工作是政府工作調整為是自身工作；從重工程輕移民調整為先移民后建設；從移民工作是項目法人部門工作調整為公司的中心工作。按照這一思路，DG公司不但配備了業(yè)務強、能吃苦的移民專業(yè)人員，還明確班子成員直接分管移民工作，從不同層面就移民問題與各級政府進行深入交流與溝通，為工作開展創(chuàng)造了良好的氛圍。

2)轉變角色定位，積極主動作為。水電移民工作是一項以人為中心的社會性工作，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、工程和環(huán)境等龐大的系統(tǒng)工程，移民工作進展順利與否，很大程度上取決于地方政府、項目法人、設計、監(jiān)理等單位的有效配合。國務院471號令明確“移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的水電工程征地移民安置工作管理體制。但受西藏自治區(qū)大型水電項目建設較少的影響，西藏自治區(qū)各級政府均未設立專門的移民管理機構，移民政策也多是參照相鄰省份文件執(zhí)行，移民工作中時常出現(xiàn)無章可循、隨意性大、責權不清、相互推諉等情況，政府在移民安置工作中領導責任的發(fā)揮就受到很大制約。為此，DG公司調整觀念思路，轉換角色定位，充分發(fā)揮公司的專業(yè)優(yōu)勢，從不同層面對政府領導和工作人員進行宣傳和引導，幫助其提高工作認識，履行工作職責。在宗教設施復建中，受移民群眾復建要求多變、宗教儀式復雜等因素的影響，拉康(包括新建兩座佛堂、5個煨桑臺和一處經(jīng)幡臺)復建工作的一度嚴重滯后。得知情況后，公司參考藏區(qū)其他項目宗教設施復建經(jīng)驗，主動協(xié)助桑日縣政府多次組織移民群眾、復建工程施工單位和宗教人士召開宗教設施復建與搬遷專題會，就建設地點、建設規(guī)模、建設模式、宗教儀式等問題進行充分協(xié)商，在投資受控的前提下，穩(wěn)妥高效的解決了宗教設施搬遷這一困擾藏區(qū)征地移民工作的普遍性難題。在移民安置點宅基地分配上，因白溝移民安置點靠近306省道，并處在旅游環(huán)線上，交通便利適宜發(fā)展餐飲、住宿等第三產(chǎn)業(yè)，移民安置點內不同地塊的發(fā)展?jié)摿ο嗖钶^大，靠近306省道宅基地的經(jīng)濟價值更高。為公平合理的分配白溝移民點宅基地，規(guī)避鄰里矛盾防范穩(wěn)定風險，公司配合桑日縣政府在廣泛征求移民意愿的基礎上，多次組織移民群眾召開宅基地分配專題會議，最終確定了通過公開抽簽確定宅基地分配的方案，為穩(wěn)定快速推進移民點建設創(chuàng)造了條件。

3)重視宣傳引導，構建和諧氛圍。與內地漢族相比，藏族群眾“故土難離”的思想更為突出，對移民政策及搬遷后生產(chǎn)、生活狀況預期不甚了解，部分群眾在搬遷問題上存在抵觸情緒。針對DG水電站移民特點，公司一方面高度重視宣傳工作的力度和頻度，積極配合地方政府開展對移民群眾和基層干部的移民政策講解工作，另一方創(chuàng)新宣傳方式，除印發(fā)藏漢雙語宣傳資料、雙語干部現(xiàn)場講解等傳統(tǒng)方式外，還通過組織群眾到其他項目移民安置點參觀、繪制簡易宣傳畫、一對一幫扶講解等形式，主動回應移民訴求，及時疏導移民的疑問與困惑，為移民安置工作創(chuàng)造良好的社會氛圍。通過上述工作，基層干部和移民群眾了解了移民政策、知曉了安置規(guī)劃、認識了搬遷優(yōu)勢，在思想觀念上產(chǎn)生了“四個轉變”，從不理解到支持理解水電工程建設；從質疑到信任地方政府；從抗拒到親近水電項目工作者；從不愿意當移民到爭當移民。

4)強化設計管控，源頭控制投資。方案的節(jié)約是最大的節(jié)約。DG公司高度重視移民設計工作，在電站移民安置規(guī)劃大綱和報告的編制階段，即超前謀劃節(jié)約移民投資，提高移民安置效果的措施和方案。在移民點遷址上，地方政府和移民群眾原要求將移民安置點布置在306省道靠山側，但該項布置需在處理山體地災隱患上花費約2 600萬元。為節(jié)約投資，公司在與設計單位對復建場址及施工方案進行深入研究與比選后，提出了將復建場址調整到306省道靠江側的方案，該方案雖然增加了開挖與回填工作量，但減少了邊坡處理的風險和難度，并且增加建設用地面積，為承包商營地建設創(chuàng)造了條件。據(jù)測算，僅此一項設計優(yōu)化即可節(jié)約工程投資4 400萬元(承包商營地設計的場平及道路建設的概算近3 000萬元，移民點場平與承包商營地場平實際費用為1 200萬元)。建成后的承包商營地將一樓30個鋪面無償提供給移民群眾經(jīng)營，為移民群眾增收創(chuàng)造了條件。DG水電站創(chuàng)業(yè)就業(yè)樓已成為西藏自治區(qū)政府引導、企業(yè)支持、群眾參與，創(chuàng)業(yè)扶貧的示范性項目。

5)充分整合資源，全力爭取政策。國家在藏區(qū)實施了新農(nóng)村建設、牧民定居計劃、新型城鎮(zhèn)化等諸多針對區(qū)域發(fā)展的專項規(guī)劃，并為其配套了相應的建設資金。因此，把移民安置規(guī)劃與專項規(guī)劃有機結合，充分利用國家的優(yōu)惠政策，對項目法人控制移民投資，提高移民安置效果意義重大。DG公司在此方面作了大量工作，取得了較好效果。為充分利用白溝移民點良好的交通條件與旅游資源，為群眾后期發(fā)展創(chuàng)造條件，移民點復建時對建設標準和規(guī)模作了一定提高，一方面房屋建筑面積由4 644.44 m2增加到5 468.72 m2，另一方面建筑形式由藏式石木結構提升為帶地圈梁和現(xiàn)澆板的藏式磚混結構，將增加建設投資約450萬元。根據(jù)移民建設法規(guī)，超標準建設增加的費用應由移民自行解決。而DG水電站的移民群眾經(jīng)濟基礎極差，無力承擔增加的建設投資。為此，公司與地方政府通力配合，將移民點的建設規(guī)劃與政府新農(nóng)村規(guī)劃有機結合，為移民點建設爭取到新農(nóng)村建設專項補貼300萬元，極大地解決了移民點建設資金不足的難題。

6)心系移民冷暖，謀劃長遠發(fā)展。DG公司堅持“依法移民、政策移民和情感移民”的指導思想，心系移民群眾，在切實維護移民群眾合法權益的同時，還注重在力所能及的范圍內幫助移民群眾解決實際困難。在移民點的建設過程中，利用西藏公司在達古村和藏嘎村開展“強基惠民”工作的有利條件，通過多種形式幫助群眾解決生產(chǎn)、生活中的困難，通過集團公司“強基惠民”專項資金向白溝移民安置點建設援助150萬元，為移民點建設解決了部分資金缺口，用實際行動贏得了廣大移民群眾的理解和支持。更為重要的是，公司還積極幫助移民群眾謀劃搬遷后的發(fā)展致富問題，一方面配合地方政府開展針對移民的技能培訓，增強移民的就業(yè)技能，另一方面還引導鼓勵參建單位租用移民的閑置房屋，吸納移民參與工程建設的設備租用與勞務用工，為移民群眾增加了收入來源。

7)勇于開拓，全力推進先移民后建設。國家發(fā)改委《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發(fā)改能源〔2012〕293號)要求，水電項目應開展“先移民后建設”工作，使移民工作始終超前于工程建設。但受前期投入大，工程任務緊，移民訴求多等因素的影響，自“先移民后建設”全面推廣以來，在國內還沒有一個大型水電項目真正實現(xiàn)“先移民后建設”。通過對DG水電站移民形勢的分析，DG公司認為在DG水電站實現(xiàn)“先移民后建設”具備條件，這一工作的開展不但有利于移民工作的推進，還有利于進一步樹立華電集團的企業(yè)形象。為此，DG公司在電站移民安置規(guī)劃報告編制階段，即超前考慮“先移民后建設”工作，將先移民后工程的思路貫穿到移民安置規(guī)劃報告編制的全過程。2014年12月，《DG水電站先遷移人口安置后建設實施方案》通過自治區(qū)水利廳組織的審查和審批，成為西藏自治區(qū)首個通過審批，實施“先移民后建設”的水電項目。之后，DG公司再接再勵，2015年3月全面啟動移民安置點的建設，8月房屋主體工程基本完工，10月完成房屋內外裝修工作，僅用8個月的時間就完成了全部移民房屋與主要公共設施的建設工作。11月4日，在DG公司和地方政府的周密組織下，DG水電站的移民搬遷工作正式開始，按照預先制定的搬遷方案于11月10日即完了全部人員和財產(chǎn)的搬遷工作，11月12日移民原有房屋全部拆除，如期實現(xiàn)了DG水電站“先移民后建設”工作目標。

3 DG水電站移民工作成效

2013年10月，DG水電站可研階段的征地移民工作正式啟動，電站實物指標調查細則和登記工作方案通過自治區(qū)主管部門審查；2014年1月，取得自治區(qū)人民政府頒發(fā)的“封庫令”；2月，完成電站實物指標調查、復核和公示工作；5月，電站移民安置規(guī)劃大綱取得自治區(qū)政府批復；9月，電站移民安置規(guī)劃報告取得自治區(qū)政府批復。DG水電站在不到一年的時間內就完成了從取得“封庫令”到移民安置規(guī)劃報告審定的全部工作，創(chuàng)造了藏區(qū)大型水電項目可研階段移民工作進度的新紀錄。根據(jù)“先移民后建設”實施方案，DG水電站于11月10日完了全部人員和財產(chǎn)的搬遷工作，DG水電站的征地移民工作基本告一段落，圓滿實現(xiàn)了既定的移民工作目標。

1)實現(xiàn)了移民的穩(wěn)定快速搬遷。DG公司僅用兩年時間就完成了從電站移民工作啟動到移民搬遷的全部工作，且過程中未發(fā)生任何影響穩(wěn)定的事件，創(chuàng)造了藏區(qū)大型水電項目移民工作難得的佳績。

2)提升了華電集團的整體形象。通過DG水電站移民搬遷安置工作的實施，華電集團公司倡導的“建設一座電站，帶動一方經(jīng)濟，富裕一方百姓，美化一片環(huán)境”的水電建設理念變成了現(xiàn)實。DG水電站移民安置點建設項目已成為桑日縣乃至山南地區(qū)的示范性工程，成為自治區(qū)領導調研視察的必到項目，得到各級領導的高度評價，為公司下一步資源爭取工作創(chuàng)造了有利條件。

3)為電站發(fā)揮良好經(jīng)濟效益創(chuàng)造了條件。目前，DG水電站的移民已全部完成搬遷，并整體脫貧，走上小康和富裕道路。DG水電站的移民工作已成為西藏自治區(qū)，及至藏區(qū)工程建設移民的示范性工程，多次接待各級政府和兄弟單位的調研取經(jīng)。

DG水電站穩(wěn)定快速的完成了各項征地移民工作，并成為國內第一個真正實現(xiàn)“先移民后建設”的大型水電項目和西藏自治區(qū)移民工作進度最快的項目，為西藏自治區(qū)后續(xù)水電開發(fā)積累了寶貴經(jīng)驗。