張彬 熊萬(wàn)勝

摘?要：中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)奇跡與地方政府（包括基層政權(quán)組織）的作用密不可分，但如何解釋這種作用的發(fā)揮機(jī)制卻是眾說(shuō)紛紜，當(dāng)前存在兩種主流的解釋視角：“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的視角認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是財(cái)政分權(quán)體制下地方政府間橫向競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果;“為自主而發(fā)展”的視角則認(rèn)為是各層級(jí)地方政府圍繞地方自主性進(jìn)行縱向博弈的結(jié)果。在這兩種視角下，發(fā)展動(dòng)力與治理需求之間的關(guān)系并不緊密。“內(nèi)向性發(fā)展”的視角強(qiáng)調(diào)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的核心動(dòng)力是為了解決本轄區(qū)行政或社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)題，特別是實(shí)現(xiàn)地方治理中保穩(wěn)定、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生等基本目標(biāo)。在這種視角之下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以理解成是實(shí)現(xiàn)地方治理整體目標(biāo)的一個(gè)手段，內(nèi)斂與發(fā)展并不矛盾。

關(guān)鍵詞：內(nèi)向性發(fā)展;為治理而增長(zhǎng);為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng);地方自主性

中圖分類號(hào)：F127;C916?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：0257-5833（2019）01-0088-14

中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)奇跡與地方政府（廣義上包括了基層政權(quán)組織）的作用是分不開(kāi)的，這是各界的共識(shí)。但如何解釋這種作用的發(fā)揮機(jī)制卻是眾說(shuō)紛紜，這些觀點(diǎn)中的核心部分可以歸納為兩種視角：第一，“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的視角，強(qiáng)調(diào)在財(cái)政分權(quán)的體制環(huán)境中，眾多政府之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)極大地激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。①第二種視角可以名之為“為自主而發(fā)展”，它基于這樣一個(gè)事實(shí)：在一個(gè)權(quán)力高度集中的體制中，下級(jí)政府也處于和上級(jí)乃至中央政府的縱向關(guān)系中，這種縱向關(guān)系本身主要是權(quán)力性而非權(quán)利性的，即政府間縱向關(guān)系中存在著很大的可供討價(jià)還價(jià)的博弈空間林尚立：《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第21頁(yè);謝慶奎：《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2001年第1期。，這就為地方政府預(yù)留了自主性空間。這種地方自主性的核心內(nèi)涵是地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)在干部系統(tǒng)中的地位和當(dāng)?shù)卣谡w系中的地位。地方自主性的概念可參見(jiàn)沈德理《非均衡格局中的地方自主性：對(duì)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)（1998-2002年）發(fā)展的實(shí)證研究》， 華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2002年;何顯明《市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007年第6期。在一種“有為才能有位”的邏輯下，地方政府為了建構(gòu)自身的自主性空間，將做強(qiáng)做大地方經(jīng)濟(jì)作為鞏固自身地位的手段。熊萬(wàn)勝：《基層自主性何以可能——關(guān)于鄉(xiāng)村集體企業(yè)興衰現(xiàn)象的制度分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第3期;潘同人：《“自貿(mào)區(qū)”改革中的地方自主性擴(kuò)張研究》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2015年第6期。這兩種理解視角突出了地方政府積極展開(kāi)對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)的形象，但事實(shí)卻未必盡然。既有的解釋突出了地方政府間的關(guān)系，忽視了“地方”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，尤其是忽視了地方政府和轄區(qū)社會(huì)系統(tǒng)之間的互動(dòng)關(guān)系，這是一個(gè)不足。如果我們從地方政府和轄區(qū)社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系來(lái)理解發(fā)展，就會(huì)觸及到另一個(gè)對(duì)于地方來(lái)說(shuō)具有根本性意義的問(wèn)題：治理和發(fā)展的關(guān)系是什么？地方政府對(duì)于轄區(qū)社會(huì)系統(tǒng)的承諾不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也包括了治理一方。治理目標(biāo)對(duì)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，其意義不應(yīng)該是次于發(fā)展目標(biāo)的，發(fā)展是硬道理，但穩(wěn)定是壓倒一切的。那么，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力與地方治理的目標(biāo)之間是什么關(guān)系，是地方治理服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)于地方治理？

對(duì)此，本文基于政府內(nèi)部治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系提出了內(nèi)向性發(fā)展的視角。該視角認(rèn)為在政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系之外，一定還存在著更為基本的原初性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，也就是地方政府“治理一方”的責(zé)任。這種動(dòng)力從傳統(tǒng)社會(huì)延續(xù)到現(xiàn)在，并將走向未來(lái)。本文希望通過(guò)一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的縣——山東省L縣的縣域經(jīng)濟(jì)尤其是財(cái)政的發(fā)展史來(lái)揭示這種最原初的動(dòng)力。一般認(rèn)為，財(cái)政收入的豐富程度是衡量一個(gè)區(qū)域的治理能力的主要指標(biāo)，因此本文主要從縣級(jí)財(cái)政保障能力的變化來(lái)衡量該縣黨委政府所承受的治理壓力。

一、內(nèi)向性發(fā)展：從地方社會(huì)內(nèi)部確立發(fā)展的動(dòng)力之源

地方政府具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職責(zé)和能力，這并非中國(guó)所特有，但中國(guó)的各級(jí)政府均采取了一種政經(jīng)合一體制來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是具有中國(guó)特色的。無(wú)論是企業(yè)所有制改革之前政府直接創(chuàng)辦和經(jīng)營(yíng)企業(yè)，還是企業(yè)所有制改革后政府開(kāi)始經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)和城市，中國(guó)政府的政經(jīng)合一體制無(wú)疑都在其中發(fā)揮著主導(dǎo)性的功能。我們?cè)撊绾卫斫膺@種特殊的發(fā)展體制呢？“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的解釋框架有這樣一種傾向：把這種政經(jīng)合一體制看成了一種“實(shí)體”，以至于將地方政府看成了“公司”或者“廠商”O(jiān)i Jean，“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”， ?World Politics ?45（1），1992，pp.99-126;Peng Yusheng，“Chinese Villages and Townships as Industrial Coporations：Ownership，Governance，Competition”，?American Journal of Sociology??106（5），2001，pp.1338-1370;Walder Andrew G.，“Local Governments as Industrial Firms：An Organizational Analysis of Chinas Transitional Economy”，?American Journal of Sociology??101（2），1995，pp.263-301.。這無(wú)疑是過(guò)于極端了。“為自主而發(fā)展”的解釋框架批判了這種極端的立場(chǎng)，回歸地方政府的政府屬性，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)理解成是地方政府創(chuàng)造地方自主性的一種手段，而不是本性。然而，通過(guò)縱向的討價(jià)還價(jià)創(chuàng)造出地方自主性真的就是“目的”本身嗎？實(shí)際上，這很可能也只是外來(lái)觀察者的另一種執(zhí)念。那么，一種可以平衡理論美感與經(jīng)驗(yàn)復(fù)雜性的地方政府行為的理想化“目的”到底是什么？

（一）舊框架與新經(jīng)驗(yàn)之間的矛盾

地方政經(jīng)合一體制的收縮和瓦解早就開(kāi)始了。社隊(duì)企業(yè)時(shí)期的隊(duì)辦企業(yè)在農(nóng)村改革以后就萎縮，大隊(duì)或者村范圍內(nèi)的企業(yè)主要是村辦企業(yè)或者私營(yíng)企業(yè);繼而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中，集體企業(yè)紛紛改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級(jí)政府通過(guò)創(chuàng)辦工業(yè)區(qū)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì);然后縣級(jí)政府又將縣域內(nèi)的工業(yè)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，房地產(chǎn)業(yè)又在城關(guān)鎮(zhèn)率先發(fā)展，樹(shù)立了工業(yè)區(qū)經(jīng)濟(jì)在縣域經(jīng)濟(jì)體系中的壟斷地位;現(xiàn)在的趨勢(shì)是縣域經(jīng)濟(jì)也在萎縮，地級(jí)市乃至更高層次的地方政府逐漸成為地方經(jīng)濟(jì)主要推手;通過(guò)高度集中的財(cái)權(quán)，中央政府也增強(qiáng)了影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。地方政府，尤其是縣級(jí)及以下層級(jí)的地方政府被要求轉(zhuǎn)變政府職能，投入更多的精力到社會(huì)治理中。這就形成了一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)向上收縮，社會(huì)治理權(quán)責(zé)下沉的全國(guó)性態(tài)勢(shì)，發(fā)展和治理的權(quán)責(zé)出現(xiàn)了分離。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起曾經(jīng)是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)最大的亮點(diǎn)，現(xiàn)在，在國(guó)家的政策導(dǎo)向中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府職能被要求轉(zhuǎn)向“三公”——公共管理、公共安全和公共服務(wù)，治理導(dǎo)向正在取代發(fā)展導(dǎo)向。2017年2月， 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)一步進(jìn)行了明確界定， 并強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能。由中共中央、國(guó)務(wù)院于2017年6月12日印發(fā)并實(shí)施的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》則強(qiáng)化了基層政府的治理職能。即使是更高層次的地方政府也在被要求淡化GDP中心主義。中組部出臺(tái)的“四不”規(guī)定極大地降低了GDP的考核權(quán)重。2013年12月6日，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》明確提出了弱化GDP考核指標(biāo)的“四不”規(guī)定：不能僅僅把 GDP作為考核政績(jī)的主要指標(biāo);不能搞地區(qū)GDP排名;中央有關(guān)部門不能單純以GDP衡量各省份發(fā)展成效;地方各級(jí)黨委政府不能簡(jiǎn)單以 GDP評(píng)定下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)和考核等次。比如，山東省對(duì)所屬地方政府的千分制考核中，GDP指標(biāo)的權(quán)重由60分降為25分，城鎮(zhèn)化質(zhì)量、糧食產(chǎn)量、教育、醫(yī)療等關(guān)乎民生的考核指標(biāo)權(quán)重顯著增加。舊的解釋框架依賴于地方政經(jīng)合一體制的完整性，依賴于地方政府直接經(jīng)營(yíng)地方資源和直接推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的能力，它對(duì)于上世紀(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)有著比較好的解釋能力，隨著地方政經(jīng)合一體制的收縮和瓦解，既有框架的解釋效力下降，很有必要形成新的解釋框架。

如果說(shuō)發(fā)展經(jīng)濟(jì)不是中國(guó)地方政府的本性，那么，創(chuàng)造相對(duì)于上級(jí)控制的地方自主性是否就是一種本性呢？從常理出發(fā)，地方社會(huì)共同體具有追求自主的傾向，在西方政治體制中，它體現(xiàn)為自治權(quán)，并被納入憲政體制中。在中國(guó)的中央集權(quán)體制中，并不存在這種作為憲政體制的地方治權(quán)。因此，在學(xué)者中有一種尋找地方自治權(quán)的功能替代品的努力，這是“地方自主性”這個(gè)概念的一個(gè)使命。然而，在一個(gè)存在了兩千年的大一統(tǒng)的中央集權(quán)體制中，中央國(guó)家已經(jīng)發(fā)展出了極為成熟的對(duì)付這種獨(dú)立自主傾向的體制機(jī)制。更何況，即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的主官都必須異地任職，且平均任期只有兩年左右我國(guó)地方官員任期制的執(zhí)行率不到1%，部分地區(qū)縣級(jí)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的實(shí)際平均任期僅為2年。具體參見(jiàn)《我國(guó)干部任期制執(zhí)行率低 調(diào)動(dòng)頻繁導(dǎo)致失靈》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/3175176.html，2005-02-07。，追求地方自主性真的會(huì)成為地方主官的重要考量嗎？進(jìn)而言之，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成效與這種追求之間又有什么關(guān)系？從常理出發(fā)，地方自主性、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成效與官員升遷三者之間如果是正相關(guān)的關(guān)系，那么，“地方主官為了提升地方自主性努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)”，這種假設(shè)才可能成立，這種行為也才是可以持續(xù)的，但實(shí)際未必如此。

官員“晉升錦標(biāo)賽理論”就討論了這個(gè)問(wèn)題周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期;喬坤元：《我國(guó)官員晉升錦標(biāo)賽機(jī)制：理論與證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2013年第1期。，有研究表明職位升遷與地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效顯著關(guān)聯(lián)。確實(shí)，官員晉升錦標(biāo)賽作為隱藏在政治體制之下的一種潛在機(jī)制，會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)主導(dǎo)整個(gè)政治系統(tǒng)的運(yùn)作。但如果將錦標(biāo)賽理論直接用于官員晉升問(wèn)題不僅將該問(wèn)題簡(jiǎn)單化了，也忽視了政治系統(tǒng)本身的復(fù)雜性;因?yàn)楣賳T晉升不僅僅是一個(gè)晉升的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，更關(guān)系到整個(gè)政治體制的理念、特點(diǎn)和時(shí)勢(shì)。周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期。另外，影響官員晉升的因素除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以外，還與關(guān)系、政策照顧（如學(xué)歷、民族等）等因素有關(guān)，因此“晉升錦標(biāo)賽”也可以是“晉升資格賽”。楊其靜、鄭楠：《地方領(lǐng)導(dǎo)晉升競(jìng)爭(zhēng)是標(biāo)尺賽、錦標(biāo)賽還是資格賽》，《世界經(jīng)濟(jì)》2013年第12期。最為關(guān)鍵的是，支撐“晉升錦標(biāo)賽”的官員晉升與經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)性本身也備受質(zhì)疑。有研究表明官員升遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間并沒(méi)有顯著的關(guān)聯(lián)性，比如陶然、蘇福兵等：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠帶來(lái)晉升嗎？ ——對(duì)晉升錦標(biāo)競(jìng)賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級(jí)實(shí)證重估》，《管理世界》2010年第12期;陳潭、劉興云：《錦標(biāo)賽體制、晉升博弈與地方劇場(chǎng)政治》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第2期;姚洋、張牧揚(yáng)：《官員績(jī)效與晉升錦標(biāo)賽》，《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第1期。如果發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成效不一定能夠帶來(lái)晉升，擴(kuò)張本地的地方自主性的努力與升遷的關(guān)系就更加難以成立了。因此，即使這種追求自主性的傾向確實(shí)存在，也不應(yīng)該被看成主要因素。

近年來(lái)一度出現(xiàn)的官員“怠政”或者“懶政”的現(xiàn)象也對(duì)舊的解釋框架形成了檢驗(yàn)。在新一代領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)力反腐的過(guò)程中，黨內(nèi)政治生活強(qiáng)化，政府過(guò)程加速制度化，官員通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)升官發(fā)財(cái)?shù)拈T徑變窄，在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)了“怠政”或“懶政”的現(xiàn)象邵景均：《堅(jiān)決整治為官不為、懶政怠政》，《中國(guó)行政管理》2015年第4期。這與“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的解釋框架是吻合的，這個(gè)框架內(nèi)在地承認(rèn)官員都是經(jīng)濟(jì)人，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的是為了自利，既然難以自利，所以就懈怠了。但是人們很快就發(fā)現(xiàn)，也許普通干部是懈怠了，但沒(méi)有證據(jù)表明主要領(lǐng)導(dǎo)干部也懈怠了。事實(shí)上，在空前繁復(fù)的紀(jì)律控制下，地方政府依然在努力地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，依然在努力地完善社會(huì)治理。這種現(xiàn)象對(duì)于“為自主而發(fā)展”的解釋框架也是一個(gè)挑戰(zhàn)，因?yàn)?，正在?qiáng)化的紀(jì)律控制顯然是嚴(yán)重地削弱了地方政府、各個(gè)部門以及大小干部的自主性空間。

總之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效既不一定帶來(lái)升官發(fā)財(cái)，也不一定帶來(lái)地方自主性，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)就好像是地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的一種“剛性需求”或者“天然使命”，是無(wú)條件地必須要做的事情。在很大程度上，我們其實(shí)無(wú)需為它另找動(dòng)機(jī)。真正有意義的問(wèn)題是，這種“剛性需求”到底是什么？

（二）地方發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)向性

事實(shí)上，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的“剛性需求”只能是維持地方行政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)以及地方社會(huì)系統(tǒng)的基本秩序，或者說(shuō)是“治理一方”。治理一方的主要內(nèi)涵與我國(guó)縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制的保障目標(biāo)是基本一致的，這個(gè)目標(biāo)曾經(jīng)是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”具體參見(jiàn)財(cái)預(yù)〔2015〕5號(hào)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見(jiàn)>的通知》。，2013年后轉(zhuǎn)變成“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”具體參見(jiàn)國(guó)辦發(fā)〔2013〕112號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制意見(jiàn)的通知》。此外，在問(wèn)責(zé)制度越來(lái)越強(qiáng)化的今天，“保穩(wěn)定”和“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”這“四保”一起構(gòu)成了地方政府和地方領(lǐng)導(dǎo)的四項(xiàng)“剛性需求”。這些必須要“保”的目標(biāo)才是地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部真正意義上的“剛性需求”。為了滿足這些剛性需求，地方政府廣泛地創(chuàng)造財(cái)源——包括推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展——成為必要的手段。由于這些剛性需求所要解決的問(wèn)題都出自地方行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的內(nèi)部，因此，這樣一種發(fā)展觀也可以稱為“內(nèi)向性發(fā)展”。

之所以把這種必保的“剛性需求”建構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的首要?jiǎng)恿?，一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)依據(jù)是，中國(guó)的縣鄉(xiāng)級(jí)的地方政府普遍面臨著巨大的財(cái)政壓力，以至于中央政府不得不建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制來(lái)緩解這一壓力。從依靠縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的縣級(jí)區(qū)劃數(shù)量上來(lái)看，以2017年中國(guó)經(jīng)濟(jì)排名第一的廣東省為例，全省縣級(jí)區(qū)劃（包括地級(jí)市轄區(qū)、縣、縣級(jí)市和自治縣）121個(gè)，依靠縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的縣級(jí)區(qū)劃數(shù)量竟多達(dá)87個(gè)。數(shù)據(jù)來(lái)源于《2017年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和廣東省《2017年縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金情況表》。這就意味著廣東71.9%的縣級(jí)區(qū)劃的基本財(cái)政支出都無(wú)法自給。從財(cái)政自給程度上來(lái)看，2009年縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制實(shí)施時(shí)，全國(guó)共有819個(gè)基本財(cái)力缺口縣，2009年這些縣的平均財(cái)政自給率僅為24.7%，其中四川省巴中市巴州區(qū)的財(cái)政自給率不足10%。數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年8月29日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所做的《國(guó)務(wù)院關(guān)于縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制運(yùn)行情況的報(bào)告》。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)乏力，依靠縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的縣級(jí)區(qū)劃數(shù)量可能還會(huì)增加;與此同時(shí)，國(guó)家各項(xiàng)民生政策的出臺(tái)，民生支出壓力加大，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)的財(cái)政自給率可能還會(huì)持續(xù)下降。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力保障能力在稅費(fèi)改革以后衰減得更加嚴(yán)重，隨著鎮(zhèn)財(cái)縣管和發(fā)展權(quán)的上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政經(jīng)合一體制的瓦解更為普遍?！伴_(kāi)門七件事”看似很基本，但對(duì)于所有的中國(guó)縣鄉(xiāng)政府來(lái)說(shuō)，這都是頭等大事，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此，堪稱是地方發(fā)展的“初心”。其實(shí)，在社隊(duì)企業(yè)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的初期，創(chuàng)辦者的主要?jiǎng)訖C(jī)也就是解決剩余勞動(dòng)力的就業(yè)以及人民基本生活來(lái)源問(wèn)題。費(fèi)孝通：《費(fèi)孝通論小城鎮(zhèn)建設(shè)》，群言出版社2000年版，第101頁(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，地方間競(jìng)爭(zhēng)的激烈，地方精英的動(dòng)力機(jī)制有所改變，不過(guò)這些剛性需求并沒(méi)有消失。在稅費(fèi)改革以后，滿足剛性需求的困難顯得更加突出，以至于需要上級(jí)政府提供幫助。

這種“剛性需求”還有另外一個(gè)特點(diǎn)，它是地方群眾、地方領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)政府三方都能接受的目標(biāo)，因此具有一種適應(yīng)未來(lái)社會(huì)變遷的穩(wěn)定性。在中央集權(quán)體制下，一種可以持續(xù)存在的目標(biāo)必須是上上下下都能接受的，最好也是周邊地區(qū)能接受的，它指向和諧而不是競(jìng)爭(zhēng)。相比較而言，“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的框架假定基層和地方干部都是自利的經(jīng)濟(jì)人，發(fā)展經(jīng)濟(jì)有助于他們升官發(fā)財(cái)，只不過(guò)剛好也有助于宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是這種動(dòng)機(jī)必然地和人民群眾的利益發(fā)生沖突。“為自主而發(fā)展”的框架相信追求地方的自主性是地方政府負(fù)責(zé)人的目標(biāo)，由于這種追求需要通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)是上級(jí)政府所樂(lè)于看到的，因此上下目標(biāo)達(dá)成了一致。但實(shí)際上，地方自主性是地方社會(huì)中當(dāng)?shù)鼐⒑痛蟊娝Ｍ?，卻不一定是外調(diào)來(lái)的“流官”們所在意的。

我們從決策層對(duì)于社會(huì)主要矛盾的表述中也可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)的整體發(fā)展動(dòng)力的內(nèi)向性，在中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大以前和此后，對(duì)于社會(huì)主義主要矛盾的表述都是對(duì)于社會(huì)內(nèi)部矛盾的表述。為了解決這樣的主要矛盾，必須推動(dòng)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的社會(huì)發(fā)展。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以被看成是國(guó)家治理或者地方治理的一種方式。

這種強(qiáng)調(diào)發(fā)展目標(biāo)內(nèi)向性的視角本質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)治理導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向之間具有相容性。所謂保穩(wěn)定、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生，其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)地方治理的基本目標(biāo)。思考治理導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向的關(guān)系，需要在宏觀的“治國(guó)理政”或者“治理一方”的意義來(lái)理解治理，而不能在狹義的僅僅屬于上層建筑構(gòu)造的“社會(huì)治理”或者西方的“善治”的意義上來(lái)理解治理王紹光：《治理研究：正本清源》，《開(kāi)放時(shí)代》2018年第2期。宏觀的治理本質(zhì)上是政府的國(guó)家自主性的體現(xiàn)，是國(guó)家或者地方國(guó)家超越利益集團(tuán)的利益實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的能力和實(shí)踐。如果在這個(gè)意義上來(lái)理解治理，那么就更容易看到治理和發(fā)展之間的相容性。實(shí)際上，“發(fā)展型政府”理論的提出也是為了理解這種東方式的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)象。李超：《發(fā)展型國(guó)家理論研究的回溯與反思——基于發(fā)展型國(guó)家理論變遷的解釋性反思》，《公共管理評(píng)論》2012年第1期。西方學(xué)者面對(duì)東亞國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)象時(shí)，看到了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的有效介入，這種介入并不是掠奪之手，而是扶助之手。[美]羅伯特·韋德：《駕馭市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)理論和東亞工業(yè)化中政府的作用》，呂行建等譯，企業(yè)管理出版社1994 年版，第6頁(yè)。在特定的儒家責(zé)任倫理中，幫助人民安居樂(lè)業(yè)是國(guó)家的天然責(zé)任。

為了說(shuō)明這種新的地方發(fā)展觀，本文選擇了一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力處于中等水平的縣——L縣為個(gè)案，研究了該縣的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展史。我們希望展示這樣一個(gè)邏輯鏈條：本地行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的基本需求不斷上升，同時(shí)財(cái)政體制也發(fā)生了不利于地方政府的轉(zhuǎn)變，對(duì)于地方財(cái)政保障能力形成了持續(xù)的壓力，窮則思變，為了提升財(cái)政保障能力，地方政府不斷地創(chuàng)新手段推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與此同時(shí)，該縣主要官員的升遷去向卻和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)并無(wú)關(guān)聯(lián)。

L縣位于山東省南部，面積1010平方公里，人口64萬(wàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，L縣從一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣發(fā)展成為一個(gè)工業(yè)強(qiáng)縣;從全市GDP排名倒數(shù)第一的省級(jí)貧困縣，發(fā)展到如今全市綜合實(shí)力排名第二的實(shí)力強(qiáng)縣。其經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程可以說(shuō)是整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程的一個(gè)縮影。然而，隨著自身行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)基本需求的不斷提升，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增速排名的逐漸提升并不意味著這些基本需求就能得到持續(xù)的保障。事實(shí)上，這些基本需求得到保障的根本在于自身的財(cái)政保障能力，而這種能力是可以通過(guò)本級(jí)財(cái)政收入占財(cái)政總支出的比重來(lái)得以量化的。如圖1所示，從L縣自身的財(cái)政保障能力變化情況來(lái)看，L縣的財(cái)政保障能力在1978年、1984年、1993年、2001年和2013年以后分別出現(xiàn)不同程度的下滑。財(cái)政保障能力的下滑必然難以保障自身行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)基本需求，從而形成縣域治理困境。這不僅是縣級(jí)財(cái)力基本保障機(jī)制產(chǎn)生的重要原因，更是L縣努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)恿Α＿@種動(dòng)力表現(xiàn)為1980年、1986年、1994年和2010年以后出現(xiàn)的財(cái)政保障能力的不斷上升。因此，為了更清晰地描述治理與發(fā)展的關(guān)系，本文將L縣財(cái)政保障能力的變化劃分為以下五個(gè)階段：1978-1984年、1984-1993年、1993-2001年、2001-2013年和2013-2017年。從財(cái)政體制的角度來(lái)看，前兩個(gè)階段基本發(fā)生在財(cái)政包干時(shí)期，而后三個(gè)階段基本發(fā)生在分稅制時(shí)期。因此，下文將從這兩個(gè)時(shí)期對(duì)上述五個(gè)階段分別展開(kāi)論述。

二、財(cái)政包干時(shí)期L縣的治理壓力與發(fā)展對(duì)策

（一）1978-1984年L縣“討飯財(cái)政”下的工業(yè)農(nóng)業(yè)共同發(fā)展

1.1978-1980年“討飯財(cái)政”的形成

改革開(kāi)放之初，L縣實(shí)行“收支掛鉤，增收分成”的財(cái)政體制：收支掛鉤意味著地方財(cái)政如果完不成收入任務(wù)，就要壓縮地方財(cái)政開(kāi)支;增收分成意味著地方財(cái)政收入較上年度增長(zhǎng)的部分，要按照國(guó)家核定的比例提取地方分成收入。這是一個(gè)壓力與動(dòng)力并存的財(cái)政體制，一旦財(cái)政收不抵支政府便會(huì)陷入治理危機(jī)。

如表1所示，L縣財(cái)政收入的主體是工商稅收入，也就是說(shuō)企業(yè)的發(fā)展對(duì)L縣財(cái)政至關(guān)重要。然而，L縣在改革開(kāi)放之初幾乎無(wú)暇顧及企業(yè)的發(fā)展，其更多的精力是在解決政治問(wèn)題和農(nóng)業(yè)問(wèn)題。直到十一屆三中全會(huì)精神傳達(dá)到L縣以后，L縣才陸續(xù)建立了麻紡廠、家用電器廠和縣食品廠等企業(yè)。另外，從企業(yè)的管理體制來(lái)看，此時(shí)L縣的企業(yè)實(shí)行計(jì)劃管理體制，企業(yè)負(fù)責(zé)人由黨委、政府任命，企業(yè)所需原材料以及生產(chǎn)的產(chǎn)品均由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配，產(chǎn)銷全部按計(jì)劃施行。在企業(yè)計(jì)劃管理體制下，企業(yè)越多、規(guī)模越大其虧損的可能性和虧損額度也就越大。在政企合一體制下，企業(yè)的虧損會(huì)直接影響到財(cái)政收支。這是1979年和1982年企業(yè)收入出現(xiàn)負(fù)值以及1980年L縣工商稅收入銳減的重要原因。當(dāng)然，這也導(dǎo)致了1978年至1980年L縣財(cái)政保障能力的持續(xù)下降。

財(cái)政保障能力的下降給L縣帶來(lái)嚴(yán)重的治理壓力。從L縣這三年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，科教文衛(wèi)事業(yè)、政府人員工資和政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等經(jīng)常性支出占本級(jí)財(cái)政收入比重分別為86%、111.8%和261%。這就意味著，L縣在1978年還能勉強(qiáng)維持的“吃飯財(cái)政”，在1979年和1980年則干脆淪為“討飯財(cái)政”。由于預(yù)算軟約束的存在，L縣政府人員工資和政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)及科教文衛(wèi)事業(yè)等支出均只能依靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助。然而，在定收定支的約束下，即便得到了上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，其財(cái)政支出也在一定程度上被壓縮了，行政系統(tǒng)自身依然面臨著巨大的財(cái)政支出壓力。比如，1980年盡管L縣財(cái)政支出中教育支出較上年有大幅增加，但是教育經(jīng)費(fèi)依然需要社會(huì)集資57.8萬(wàn)元。而這三年里社會(huì)系統(tǒng)中最主要的社會(huì)保障支出則更是捉襟見(jiàn)肘，其支出比重從1978年的12.7%分別下降到1979年的7.4%和1980年的6.6%。顯然，在財(cái)政保障能力下降的過(guò)程中，無(wú)論是行政系統(tǒng)還是社會(huì)系統(tǒng)，其基本需求都被限制了，而這極易引發(fā)治理壓力。比如，1980年L縣的學(xué)校存在大量“黑屋子、土臺(tái)子和危房子”現(xiàn)象，更有甚者個(gè)別班級(jí)都無(wú)教室可用，學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境簡(jiǎn)陋并時(shí)刻處于安全風(fēng)險(xiǎn)中，但是財(cái)政卻拿不出錢來(lái)改造和新建學(xué)校的硬件設(shè)施。

2.倒逼出來(lái)的發(fā)展對(duì)策：工業(yè)和農(nóng)業(yè)共同發(fā)展

1980年，國(guó)家財(cái)政體制由過(guò)去的“一灶吃飯”調(diào)整為“分灶吃飯”。這極大地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性，從而使得地方財(cái)政收入大幅上漲。L縣于1980年開(kāi)始實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政體制，1982年調(diào)整為“總額分成，分級(jí)包干”，1986年又調(diào)整為“收入全留、定額補(bǔ)助”。財(cái)政體制的調(diào)整和政治問(wèn)題的基本解決隨著全縣立案處理的1717起黨員、干部案件得到糾正，自1978年就開(kāi)始解決的政治遺留問(wèn)題到1981年5月就基本解決結(jié)束了。，使得L縣有足夠的財(cái)政增收動(dòng)力和工作精力在此后幾年間將工作的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)，以緩解上述治理壓力。此時(shí)，L縣采取了工業(yè)和農(nóng)業(yè)共同發(fā)展的策略。

在工業(yè)方面，L縣首先將工業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在公有制企業(yè)數(shù)量的增加和企業(yè)產(chǎn)值的增長(zhǎng)上。1980年至1984年間，大量公有制企業(yè)相繼成立，L縣擁有的全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)數(shù)量和年產(chǎn)值分別從1978年的110家和2142萬(wàn)元，增加到1985年的142家和7889萬(wàn)元;其次，L縣從人均利稅收入和全員勞動(dòng)生產(chǎn)率兩個(gè)方面促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)。通過(guò)各項(xiàng)生產(chǎn)消耗的降低和職工生產(chǎn)積極性的提高L縣1985年全員勞動(dòng)生產(chǎn)率為16412元/人，比1982年增長(zhǎng)了1倍，人均利稅達(dá)1094元，是1980年的1.3倍。另外，L縣還積極推進(jìn)工業(yè)技術(shù)研發(fā)和工業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化規(guī)模。比如L縣研制生產(chǎn)了“泰山12方向機(jī)”和4ZJQ車用渦輪增壓器;L縣動(dòng)力機(jī)械總能力從1980年的12140千瓦增加到1985年的25424千瓦。這些措施使得企業(yè)利稅對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)也逐漸增加。1985年，L縣全民所有制企業(yè)、縣營(yíng)集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分別上繳利稅647.47萬(wàn)元、49萬(wàn)元和115萬(wàn)元。這些利稅總額幾乎相當(dāng)于L縣1985年本級(jí)財(cái)政收入的規(guī)模。

在農(nóng)業(yè)方面，L縣首先通過(guò)探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式來(lái)提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和勞動(dòng)效率。從1979年少數(shù)社隊(duì)試行到1982年全縣普遍實(shí)行的以“大包干”為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，改變了以前生產(chǎn)隊(duì)里干活“大呼隆”、“出工一窩蜂”的局面，提高了農(nóng)民勞動(dòng)積極性和勞動(dòng)效率。其次，L縣還采取措施“科學(xué)種田”以提高農(nóng)業(yè)效率。一方面，指導(dǎo)農(nóng)民正確使用地膜、化肥和農(nóng)藥等新農(nóng)資;另一方面積極推廣以“豐產(chǎn)溝”“豐產(chǎn)溝”是L縣當(dāng)?shù)厝说耐ㄋ捉蟹?，?shí)際上是由山西省水土保持研究所科技人員發(fā)明創(chuàng)造的蓄水聚肥改土耕作法。為代表的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)。另外，L縣于1982年提出“糧食為主，多種經(jīng)營(yíng)”的發(fā)展策略，畜牧業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)在此以后均得到了快速發(fā)展。如表1 所示，這些措施使得L縣1981年的農(nóng)業(yè)稅大幅增長(zhǎng)。

除此以外，L縣還對(duì)其這幾年的行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)基本需求的增長(zhǎng)進(jìn)行了控制，財(cái)政支出規(guī)模在1300萬(wàn)左右的徘徊證實(shí)了這一點(diǎn)（如表1所示）。盡管上述措施使得L縣的財(cái)政保障能力從1981年至1984年間顯著提高（如圖1所示），但是L縣財(cái)政始終處于“吃飯財(cái)政”和“討飯財(cái)政”的邊緣（L縣的經(jīng)常性支出占本級(jí)財(cái)政收入的比重始終在100%上下波動(dòng)），并且一旦被控制的需求得到釋放，新的治理壓力就會(huì)顯現(xiàn)。

（二）1984-1993年從省級(jí)貧困縣到重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)

隨著公有制工業(yè)企業(yè)數(shù)量的增長(zhǎng)，指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制嚴(yán)重限制了L縣企業(yè)效率的提升和企業(yè)規(guī)模的增長(zhǎng)。其結(jié)果是L縣財(cái)政收入的增速受限，難以滿足財(cái)政支出的需要。1985年和1986年的本級(jí)財(cái)政收入分別同比增長(zhǎng)25.4%和9.4%，而財(cái)政總支出則分別同比增長(zhǎng)31.3%和60.2%。L縣行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的基本需求在受限多年后開(kāi)始逐漸釋放的結(jié)果是1985年和1986年L縣的財(cái)政保障能力再次受挫，原本徘徊在“吃飯財(cái)政”和“討飯財(cái)政”邊緣的L縣財(cái)政于1986年再次淪為“討飯財(cái)政”（經(jīng)常性支出占本級(jí)財(cái)政收入的比重達(dá)127.3%），并且L縣被山東省列為全省14個(gè)貧困縣之一。隨著自身行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)基本需求的上漲，L縣的治理壓力陡增。以教育為例，隨著學(xué)生規(guī)模的增長(zhǎng)，L縣的教室和學(xué)校嚴(yán)重不足，但是縣財(cái)政卻無(wú)錢修建，而只能依靠社會(huì)集資來(lái)解決。1985年由社會(huì)集資用于修建新教學(xué)樓和新學(xué)校的資金達(dá)446萬(wàn)元，甚至都超過(guò)了財(cái)政撥付的教育經(jīng)費(fèi)430.6萬(wàn)元。

為了脫貧并實(shí)現(xiàn)縣域治理，L縣一方面積極推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體制由指令性計(jì)劃向指導(dǎo)性計(jì)劃和市場(chǎng)調(diào)節(jié)方向轉(zhuǎn)變。1984年以前，L縣社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展均實(shí)行計(jì)劃管理體制。隨著1984年山東省政府《關(guān)于改革計(jì)劃體制的若干暫行規(guī)定》的下發(fā)，計(jì)劃管理體制逐漸向宏觀調(diào)控、微觀放開(kāi)、壓縮指令性計(jì)劃、擴(kuò)大指導(dǎo)性計(jì)劃和市場(chǎng)調(diào)節(jié)方向轉(zhuǎn)變。另一方面，L縣于1986年積極調(diào)整發(fā)展思路，摒棄了此前工業(yè)、農(nóng)業(yè)共同發(fā)展的路徑，提出“工業(yè)農(nóng)業(yè)一齊抓，重點(diǎn)抓工業(yè)，抓好工業(yè)促農(nóng)業(yè)”的發(fā)展思路。

在工業(yè)發(fā)展方面，L縣繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模的增長(zhǎng)。1986-1993年間，羽絨廠、火電廠和拖拉機(jī)廠等一大批企業(yè)相繼建成投產(chǎn)?，F(xiàn)有工業(yè)的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，比如酒廠的年生產(chǎn)能力擴(kuò)大到2萬(wàn)噸。與此同時(shí)，L縣還積極推行企業(yè)管理體制變革，以增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力。1987年，L縣開(kāi)始推行以企業(yè)利潤(rùn)為指標(biāo)的企業(yè)承包責(zé)任制和廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，極大增強(qiáng)了企業(yè)的發(fā)展活力。另外，L縣還積極通過(guò)職工素質(zhì)和企業(yè)管理質(zhì)量的提升尋求工業(yè)發(fā)展效益的提高。1986年，全縣工業(yè)企業(yè)開(kāi)展職工文化、技術(shù)雙補(bǔ)課工作;1990年，L縣推行《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證》ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)實(shí)行全面質(zhì)量管理，提升企業(yè)效益。在商辦工業(yè)領(lǐng)域，L縣在1992年對(duì)國(guó)有和集體商業(yè)企業(yè)實(shí)行“四放開(kāi)”“四放開(kāi)”主要指經(jīng)營(yíng)放開(kāi)、價(jià)格放開(kāi)、分配放開(kāi)、用工放開(kāi)。，以扭轉(zhuǎn)其在與個(gè)體工商企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的虧損局面。上述措施使得1986年至1993年間L縣的工業(yè)總產(chǎn)值從1.63億元增長(zhǎng)到16.72億元，工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重由20.8%穩(wěn)步增長(zhǎng)到35.6%，工商稅收入由981萬(wàn)元增長(zhǎng)到5248萬(wàn)元。

在農(nóng)業(yè)方面，L縣繼續(xù)完善土地使用制度改革。1986年，L縣在大包干責(zé)任制的基礎(chǔ)上實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制。1988年，L縣繼續(xù)簽訂和完善農(nóng)業(yè)承包合同，進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)中的權(quán)、責(zé)、利，并加強(qiáng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次建設(shè)，發(fā)展社會(huì)化服務(wù)，解決一家一戶生產(chǎn)難，溫飽容易致富難的問(wèn)題。1989年，在穩(wěn)定鞏固土地承包關(guān)系基礎(chǔ)上將集體土地劃分為口糧田和責(zé)任田兩部分。其次，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。1986年起，L縣將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理納入制度化和規(guī)范化的管理軌道，建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)“監(jiān)督卡制”、農(nóng)村公費(fèi)訂閱報(bào)刊“限額制”、涉農(nóng)價(jià)格和收費(fèi)“公示制”、涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案件“責(zé)任追究制”、涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)收費(fèi)文件“審核制”等制度。另外，L縣還積極推廣配方施肥等農(nóng)業(yè)技術(shù)增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。L縣自1986至1990年，累計(jì)配方施肥11.3萬(wàn)公頃，共增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值5916萬(wàn)元。

上述措施使得1986-1993年間L縣工業(yè)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值分別從1986年的1.63億元和2.68億元穩(wěn)步增長(zhǎng)到1993年的16.72億元和7.35億元。重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)的發(fā)展思路使得工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)迅速，工業(yè)產(chǎn)值的快速增加成為這一階段L縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α＿@一動(dòng)力使得L縣的地方財(cái)政收入大幅增加，財(cái)政保障能力得到加強(qiáng)，并于1993年達(dá)到了歷史最高水平（如圖1所示）。

三、分稅制時(shí)期L縣的治理壓力與發(fā)展對(duì)策

（一）1993-2001年“集中精力促發(fā)展，全力以赴保吃飯，千方百計(jì)保平安”

1994年的中央政府工作報(bào)告中明確指出：“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一些條件已經(jīng)偏緊，‘瓶頸制約和通貨膨脹的壓力加大”，并提出“發(fā)展要有新思路，真正轉(zhuǎn)到以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心的軌道上來(lái)，不能繼續(xù)走盲目追求產(chǎn)值速度和擴(kuò)大投資規(guī)模的老路”。隨著一系列限制工業(yè)發(fā)展老路的宏觀調(diào)控措施逐步到位和新會(huì)計(jì)制度、分稅制改革的實(shí)施，走工業(yè)發(fā)展老路的L縣工業(yè)出現(xiàn)效益下滑、虧損戶數(shù)劇增的被動(dòng)局面。受此影響，L縣1994年的本級(jí)財(cái)政收入和本級(jí)財(cái)政收入占財(cái)政總支出的比重同比分別下降35.4%和44.7%。同時(shí)，L縣的財(cái)政再次淪為“討飯財(cái)政”（1994年L縣經(jīng)常性支出占本級(jí)財(cái)政收入的比重高達(dá)158.5%）。

財(cái)政保障能力的大幅下降，致使L縣治理壓力陡增。比如L縣部分單位開(kāi)始發(fā)不出工資，大量人員被迫辭職。以L縣外貿(mào)局為例，80年代的外貿(mào)局還能勉強(qiáng)發(fā)放每月40多元的工資，90年代初期工資開(kāi)始下滑，但是還能勉強(qiáng)維持吃飯，90年代中后期，工資經(jīng)常發(fā)不出來(lái)，原本幾十個(gè)人的外貿(mào)局最后只剩6人。再比如，財(cái)政保障能力的下降迫使政府更加依賴工業(yè)企業(yè)，對(duì)企業(yè)超標(biāo)排放污水的行為“睜一只眼閉一只眼”。污水給河流沿線的淡水養(yǎng)殖業(yè)造成巨大沖擊，損失慘重的養(yǎng)殖戶們不得不拉著一車車的死魚(yú)死蝦去縣政府討說(shuō)法。

為扭轉(zhuǎn)企業(yè)虧損的局面，L縣成立扭虧增盈工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)施一廠一策，重點(diǎn)突破，逐級(jí)簽訂扭虧增盈目標(biāo)責(zé)任書(shū)，各主管部門與企業(yè)簽訂扭虧責(zé)任狀，將目標(biāo)、措施、責(zé)任、扭虧時(shí)間逐條落實(shí)到企業(yè)。該小組對(duì)內(nèi)充分調(diào)動(dòng)企業(yè)職工的生產(chǎn)積極性，對(duì)外積極爭(zhēng)取有關(guān)部門支持，以至于縣發(fā)電廠和肉聯(lián)廠等企業(yè)當(dāng)年就扭虧為盈。與此同時(shí)，L縣還積極推行企業(yè)改制試點(diǎn)L縣委、縣政府于1994年頒布的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)》和《關(guān)于做好企業(yè)向新的經(jīng)營(yíng)形式過(guò)渡的實(shí)施意見(jiàn)》首次提出加快轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，積極探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，并由此拉開(kāi)了企業(yè)改制的序幕。，以提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。比如1994年先后對(duì)部分企業(yè)實(shí)行“先出售、后改制”的公司化改革試點(diǎn)，1995年在供銷社系統(tǒng)和商業(yè)系統(tǒng)實(shí)行“租殼賣瓤，社有民營(yíng)”的改革。實(shí)踐證明，這些方法降低了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，提高了經(jīng)濟(jì)效益，并使得L縣財(cái)政于1995年就扭轉(zhuǎn)了本級(jí)財(cái)政收入的下滑趨勢(shì)，并同比大幅增長(zhǎng)45.1%;1996年同比增長(zhǎng)32.6%的本級(jí)財(cái)政收入規(guī)模已大幅超越了1993年的水平，這讓L縣從此脫下了省級(jí)貧困縣的帽子。

當(dāng)然，1996年L縣的“脫帽”還與L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展高潮息息相關(guān)。早在1984年L縣就把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，提出“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，以安排剩余勞動(dòng)力為重點(diǎn)”。隨后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為1986年“發(fā)展工業(yè)促農(nóng)業(yè)”這一新發(fā)展思路的重要載體，1987年又成為“農(nóng)村干部任期目標(biāo)責(zé)任制”考核的重要內(nèi)容。隨著L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，其總產(chǎn)值和上繳利稅分別從1985年的1303萬(wàn)元和115萬(wàn)元增長(zhǎng)到1996年的56526萬(wàn)元和3668萬(wàn)元，并達(dá)到了歷史最高水平。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的帶動(dòng)下發(fā)展工業(yè)促農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)效果十分顯著。然而，在經(jīng)營(yíng)體制、人才和資金等因素的限制和產(chǎn)權(quán)不清等問(wèn)題的影響下，L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展高潮于1997年便陡然落幕。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國(guó)有集體企業(yè)一起走上了企業(yè)改制之路。

企業(yè)改制試點(diǎn)的成功和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的突然衰落促使L縣于1998年頒布了《關(guān)于深化企業(yè)改革若干問(wèn)題的試行規(guī)定》，以進(jìn)一步加快企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革步伐。此后，L縣的國(guó)有集體企業(yè)、縣屬重點(diǎn)骨干企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)均陸續(xù)完成了改制，并全部成為民營(yíng)企業(yè)。民營(yíng)企業(yè)從此成為L(zhǎng)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱。

1998年，受市場(chǎng)需求疲軟，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)及環(huán)保治污壓力增加等諸多不利因素的影響，L縣工業(yè)出現(xiàn)生產(chǎn)低速增長(zhǎng)、銷售收入下降、經(jīng)濟(jì)效益大幅度下滑的局面。這種局面使得1999年本級(jí)財(cái)政收入同比僅增長(zhǎng)6.9%，1999年和2000年L縣的財(cái)政保障能力小幅下降（如圖1所示）。對(duì)此，L縣提出了“集中精力促發(fā)展，全力以赴保吃飯，千方百計(jì)保平安”的工作思路，并及時(shí)要求企業(yè)加大開(kāi)拓市場(chǎng)力度，以銷促產(chǎn)，加強(qiáng)交錯(cuò)運(yùn)營(yíng)管理，抓好扭虧增盈，加快新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。1999年，開(kāi)展以“學(xué)邯鋼、降成本”和“學(xué)海爾”先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)為主要內(nèi)容的管理效益年活動(dòng)，以財(cái)務(wù)管理為中心，突出成本和資金管理兩個(gè)重點(diǎn)，以增強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。這些措施使得2001年工業(yè)總產(chǎn)值同比增長(zhǎng)9%，本級(jí)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)20.6%，財(cái)政保障能力達(dá)到1994年以來(lái)的最高水平。

（二）2001-2013年“一切工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一切經(jīng)濟(jì)工作以效益為中心，一切效益以財(cái)政增收為中心”

2001年，隨著縣內(nèi)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)改為民營(yíng)企業(yè)的企業(yè)改制基本完成，L縣企業(yè)發(fā)展的自主性和活力得到充分釋放，從而使得L縣的本級(jí)財(cái)政收入從2001年的1.44億元穩(wěn)步增長(zhǎng)到2013年的10.57億元。但是，在2001年以后L縣的財(cái)政保障能力并沒(méi)有因此上升，反而此后的9年間持續(xù)下降（如圖1所示）。其原因在于財(cái)政收入和支出兩個(gè)方面。在財(cái)政收入方面，所得稅、營(yíng)業(yè)稅收入分享改革和農(nóng)業(yè)稅的取消分別在一定程度上影響了縣級(jí)財(cái)政的增收能力。在財(cái)政支出方面，社會(huì)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的需求大幅上升，尤其是社會(huì)系統(tǒng)領(lǐng)域，民生支出增長(zhǎng)迅速。2001年以后民生支出年均27.07%的巨大增幅（如圖2所示）使得依賴工業(yè)企業(yè)增長(zhǎng)的L縣本級(jí)財(cái)政收入難以滿足其增長(zhǎng)需求。2006年以后L縣僅民生支出這一項(xiàng)支出的規(guī)模就已遠(yuǎn)超本級(jí)財(cái)政收入規(guī)模。民生支出的暴漲不僅是此前民生支出的持續(xù)低速增長(zhǎng)的結(jié)果（如圖2所示），還與義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)的變化2001年5月的國(guó)務(wù)院21號(hào)文件《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確了“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制，并特別指出，“從2001年起，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣”。2002年L縣全縣中小學(xué)教師工資發(fā)放由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，當(dāng)年教育支出同比增長(zhǎng)29.9%，占民生支出的56.8%。及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快有關(guān)。除了社會(huì)系統(tǒng)民生需求的暴漲，行政系統(tǒng)基本需求也有小幅增加。自1994年以來(lái)一般公共服務(wù)支出的增速相對(duì)本級(jí)財(cái)政收入的增速就開(kāi)始逐年降低，2001年以后前者的增速明顯超越了后者（如圖2所示）?？傊?，財(cái)政增收能力的受限和社會(huì)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)治理需求的上升使得L縣陷入財(cái)政收支兩難的困境，L縣的財(cái)政保障能力再次持續(xù)下降。

收支兩難的財(cái)政困境使得政府一些部門的經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，一些部門開(kāi)始違規(guī)強(qiáng)制收費(fèi)，這極大損害了群眾利益，并引發(fā)了沖突和上訪。比如，2008年L縣D鎮(zhèn)的計(jì)劃生育辦公室在對(duì)超生的群眾征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)時(shí)存在強(qiáng)制多收的問(wèn)題，致使部分群眾持續(xù)上訪舉報(bào)。另外，財(cái)政壓力下財(cái)政供養(yǎng)人員的工資普遍漲幅較小，極易引發(fā)不滿情緒。比如2005年至2011年的6年間教師月工資只漲了100元左右，有的老師通過(guò)上訪來(lái)表達(dá)自己的不滿。這些財(cái)政困境帶來(lái)的治理問(wèn)題使得L縣面臨極大的治理壓力。

治理壓力下，L縣于2001年開(kāi)始實(shí)施“大開(kāi)放、大招商、大發(fā)展”戰(zhàn)略。隨著企業(yè)改制的基本結(jié)束，國(guó)有集體資本逐漸退出企業(yè)經(jīng)營(yíng)，民營(yíng)企業(yè)興起，并成為L(zhǎng)縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱。L縣對(duì)民營(yíng)企業(yè)“在經(jīng)營(yíng)上給予保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)上給予實(shí)惠，在社會(huì)上給予地位，在政治上給予榮譽(yù)”以鼓勵(lì)其加快發(fā)展。2002年L縣進(jìn)一步提出“堅(jiān)持一切工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一切經(jīng)濟(jì)工作以效益為中心，一切效益以財(cái)政增收為中心”的工作導(dǎo)向，并將增收的重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)規(guī)?；?、經(jīng)濟(jì)國(guó)際化和城市化這四個(gè)方面。2003年則把重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)作為這四個(gè)方面的突破口，并于2004年對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)行“一個(gè)項(xiàng)目、一套工作班子、一個(gè)法人代表、一家銀行”四位一體的領(lǐng)導(dǎo)包扶體制。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域，L縣繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模，并提高產(chǎn)業(yè)化的質(zhì)量和效益。L縣首先建設(shè)了一批區(qū)域化種養(yǎng)基地、龍頭企業(yè)和專業(yè)市場(chǎng)，并于2010年開(kāi)始實(shí)施“十、百、千”工程每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇10個(gè)村，每個(gè)村確定100個(gè)帶頭戶，帶動(dòng)發(fā)展1000畝以上特色農(nóng)產(chǎn)品種植基地。;培育了一批公司+農(nóng)戶、貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)加銷一條龍等多種形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織。其次，積極探索高效的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式。L縣于2003年實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的“龍頭企業(yè)帶動(dòng)”戰(zhàn)略，探索“公司+基地”、“公司+農(nóng)場(chǎng)”和“公司+合作社+農(nóng)戶”等新型經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式，并于2012年開(kāi)始推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)。此外，L縣還加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、技術(shù)推廣、農(nóng)民教育培訓(xùn)三大體系建設(shè)。這些措施使得L縣的農(nóng)業(yè)GDP由2001年的7.3億元增長(zhǎng)到2013年的18.4億元。

在工業(yè)化領(lǐng)域，L縣一方面提出以提升經(jīng)濟(jì)效益為中心繼續(xù)培育機(jī)械、化工等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè);并按照“抓大活小”的方針重點(diǎn)扶持骨干企業(yè)，爭(zhēng)創(chuàng)名牌產(chǎn)品。另一方面實(shí)施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，力爭(zhēng)每年都實(shí)施一批技術(shù)含量高的重點(diǎn)項(xiàng)目，以項(xiàng)目促發(fā)展。2003年提出要“抓大投入，上大項(xiàng)目，促大發(fā)展”，2005年實(shí)施“112520工程”圍繞一個(gè)目標(biāo)（建設(shè)全市工業(yè)強(qiáng)縣），依托一個(gè)平臺(tái)（工業(yè)園區(qū)），啟動(dòng)兩個(gè)引擎（企業(yè)技改、招商引資），培育五大產(chǎn)業(yè)（化工、機(jī)械、柳制品、脫水蔬菜、紡織），做強(qiáng)20家企業(yè)。，2007年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“311”工程每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年內(nèi)新發(fā)展規(guī)模以上企業(yè)不少于3個(gè)、私營(yíng)企業(yè)不少于10家、個(gè)體工商戶不少于100戶。2008年實(shí)施大項(xiàng)目、大投入、大招商戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。2010年L縣建成新型工業(yè)化的示范區(qū)和高新科技發(fā)展的集中區(qū)。2012年開(kāi)始大力發(fā)展高端裝備制造、新能源、新醫(yī)藥和新材料等產(chǎn)業(yè)。這些措施使得L縣工業(yè)的總產(chǎn)值自2001年的47.62億元穩(wěn)步增長(zhǎng)到2013年的431億元。

在經(jīng)濟(jì)國(guó)際化方面，L縣于2001年開(kāi)始實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)。一方面積極開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)。另一方面加大招商引資力度，成立招商局，把招商引資作為“一把手”工程。2003年改進(jìn)了招商方式，突出了企業(yè)招商和項(xiàng)目招商的重要地位，這使得引來(lái)的縣外資金規(guī)模從2001年的5.7億元迅速增長(zhǎng)到2005年的22.35億元。招商引資已逐漸成為縣域經(jīng)濟(jì)的重要支撐。2007年L縣建立了招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目的“無(wú)障礙”推進(jìn)機(jī)制和招商路徑;2009年推行資源招商和產(chǎn)業(yè)招商等新型招商方式，在發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施定點(diǎn)招商;并確立了招商引資工作保障機(jī)制和“引智就是最大引資”觀念。2011年將招商引資的主體定位為“大企業(yè)、大項(xiàng)目、大客商”，2012年，實(shí)施定產(chǎn)業(yè)、定產(chǎn)品招商，2013年提出引資、引技、引智要有機(jī)結(jié)合。這些措施使得L縣招商引資成效斐然，從2005年至今幾乎每年都保持著20-30億元之間的外來(lái)資金規(guī)模。

在城市化方面，L縣從基礎(chǔ)設(shè)施的全面建設(shè)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。在農(nóng)業(yè)上進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)的同時(shí)，在工業(yè)上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)園區(qū)的建設(shè)，并于2001年建立縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，2010年建立新型工業(yè)化實(shí)驗(yàn)區(qū)，以發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，L縣圍繞縣城和中心鎮(zhèn)加快發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。2007年以后城市化的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，提出“以城養(yǎng)城、以城建城”的發(fā)展模式;2008年提出城鎮(zhèn)一體化戰(zhàn)略，并提出把房地產(chǎn)業(yè)作為引領(lǐng)三產(chǎn)發(fā)展的龍頭來(lái)培育，并大力實(shí)施舊城改造工程。2009年L縣通過(guò)盤(pán)活存量土地，用足用活掛鉤、置換、點(diǎn)供等土地政策，緩解項(xiàng)目建設(shè)用地壓力。L縣早在1999年便正式將房地產(chǎn)業(yè)作為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，并通過(guò)招、拍、掛形式擴(kuò)大建房用地。此后幾年間，L縣的房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)始迅速增長(zhǎng)。2012年進(jìn)一步擴(kuò)大中心城區(qū)規(guī)模，通過(guò)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)。2013年L縣提出以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，在村鎮(zhèn)實(shí)施產(chǎn)業(yè)區(qū)和集中居住區(qū)的“兩區(qū)同建”以實(shí)現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，居住向社區(qū)集中。2007年以后房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展不僅使得L縣城鎮(zhèn)化率從2007年的35.01%上升到2017年的56%還給L縣帶來(lái)了規(guī)模巨大的土地收入，其土地收入規(guī)模從1999年的1824萬(wàn)元增長(zhǎng)到2015年的11.1億元。土地收入占本級(jí)財(cái)政收入的比重也從1999年的10.2%增長(zhǎng)到2015年的80.5%，在2007年和2011年這一數(shù)據(jù)還曾分別躍升到111.7%和141.3%。

2001年以后，L縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的努力主要集中于上述四個(gè)方面，這些努力使得L縣的本級(jí)地方財(cái)政收入從2001年的1.44億元穩(wěn)步增長(zhǎng)到2013年的10.57億元。隨著L縣土地收入的大幅增長(zhǎng)，L縣的財(cái)政保障能力在2011年至2013年扭轉(zhuǎn)了下降的趨勢(shì)，開(kāi)始短暫上升。需要說(shuō)明的是圖2中一般公共服務(wù)支出占本級(jí)財(cái)政支出的比重在2006年后持續(xù)下降，意味著L縣本級(jí)財(cái)政收入基本可以滿足自身行政系統(tǒng)保工資和保運(yùn)轉(zhuǎn)的需要;而L縣財(cái)政保障能力在2001年后的9年里持續(xù)下降，主要是體現(xiàn)在滿足社會(huì)系統(tǒng)保民生的需要。也就是說(shuō)這一階段財(cái)政保障能力的保障重點(diǎn)從保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向了保民生。

（三）2013-2017年L縣的維穩(wěn)壓力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)策

1.財(cái)政困境下的維穩(wěn)壓力

2013年以后L縣民生支出的增長(zhǎng)速度與本級(jí)財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度之間的落差越來(lái)越大（如圖2所示）。這一方面與L縣始終堅(jiān)持以改善民生為根本來(lái)推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展有關(guān)，民生支出的快速增長(zhǎng)讓民眾真正分享到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為例，2007年以來(lái)民生支出占本級(jí)財(cái)政收入比重水平的提高有效保障了2012年L縣新農(nóng)合參保率達(dá)到100%，此后民生支出水平的提高使得新農(nóng)合的參保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也逐年提高。另一方面還受營(yíng)業(yè)稅改增值稅導(dǎo)致的地方財(cái)政增收路徑變窄的影響。此外，L縣傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群中的企業(yè)逐漸衰落L縣的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)是化工產(chǎn)業(yè)，L縣僅有的兩家上市企業(yè)就屬于這個(gè)產(chǎn)業(yè)。這兩家企業(yè)對(duì)L縣的利稅貢獻(xiàn)分別位居全縣企業(yè)的第一和第二位。然而2015年到2018年，這兩家企業(yè)營(yíng)收狀況持續(xù)惡化。，使得經(jīng)濟(jì)增速趨緩，限制了財(cái)政收入的增長(zhǎng)。這些因素導(dǎo)致L縣的財(cái)政保障能力再次下降。

在財(cái)政困境下，有的政府部門在進(jìn)行財(cái)政支出時(shí)開(kāi)始出現(xiàn)應(yīng)付而不付的現(xiàn)象。比如，2013年L縣征用M社區(qū)的果園進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)未對(duì)果樹(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，導(dǎo)致果園承包人多次到北京上訪;2014年L縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在征用Z村的 300余畝集體土地時(shí)與村干部串通，未支付部分應(yīng)付的補(bǔ)償款，而后事情敗露，村民自發(fā)組織了200多人多次到北京上訪，給L縣帶來(lái)了極大的維穩(wěn)壓力。

2.從傳統(tǒng)領(lǐng)域推進(jìn)到供給側(cè)改革

在L縣2013年后財(cái)政保障能力持續(xù)下降的財(cái)政困境以及由此帶來(lái)的維穩(wěn)壓力下，L縣在2013至2016年開(kāi)始在工業(yè)、招商引資、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)這四大領(lǐng)域做出了諸多新的努力。在工業(yè)領(lǐng)域，L縣在2013年實(shí)施“7+6”產(chǎn)業(yè)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，于2014年開(kāi)始發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)比翼齊飛，并輻射帶動(dòng)其他鎮(zhèn)街工業(yè)園區(qū)優(yōu)化升級(jí)，打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)調(diào)的先行區(qū)、改革創(chuàng)新的示范區(qū);2016年開(kāi)始淘汰一批落后產(chǎn)能，并開(kāi)始支持有前景、有實(shí)力的企業(yè)。在招商引資領(lǐng)域，L縣于2014年開(kāi)啟了新型招商引資模式，并于2016年開(kāi)始引資金、引技術(shù)、引人才，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。在城鄉(xiāng)一體化領(lǐng)域，L縣2014年著手實(shí)施老城區(qū)改造、北城區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)提質(zhì)擴(kuò)容和農(nóng)村“兩區(qū)同建”這四大工程;2016年實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略構(gòu)建“一核、一圈、兩軸、三副、四點(diǎn)”的發(fā)展格局;2017年全面推動(dòng)中心城區(qū)、特色小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)、“美麗鄉(xiāng)村”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，L縣2015年開(kāi)始實(shí)施“1285”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，并在農(nóng)業(yè)上創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式，完善“公司+基地+農(nóng)戶”、“公司+基地”、“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)業(yè)+觀光旅游”等經(jīng)營(yíng)模式。盡管這些措施取得了一定的成效，但是依然難以解決L縣面臨諸多問(wèn)題。比如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和檔次不高;工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量小，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難;招商引資項(xiàng)目落地率不高，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大項(xiàng)目不多，重大項(xiàng)目的帶動(dòng)效應(yīng)不明顯;城鎮(zhèn)化水平較低，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程較慢，城鄉(xiāng)居民持續(xù)增收難度加大，社會(huì)事業(yè)發(fā)展還不能滿足群眾日益增長(zhǎng)的需求。

對(duì)此，L縣2017年開(kāi)始實(shí)施供給側(cè)改革。通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效優(yōu)化升級(jí)的意見(jiàn)》和《L縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換發(fā)展規(guī)劃》等一系列政策的出臺(tái)，L縣積極利用“四新”促“四化”利用“四新”促“四化”是指利用新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)智慧化、智慧產(chǎn)業(yè)化、跨界融合化和品牌高端化。，進(jìn)行新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換以落實(shí)供給側(cè)改革，并提出了強(qiáng)工重農(nóng)興商，加快三產(chǎn)融合的改革思路。在工業(yè)上，按照“一業(yè)一策、敲開(kāi)核桃”的要求，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備新材料，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，突出做好“破立降”“破立降”中的“破”是指淘汰落后產(chǎn)能破除無(wú)效供給，“立”是指培育新發(fā)展動(dòng)能，強(qiáng)化科技創(chuàng)新，“降”是指降低實(shí)體成本助力轉(zhuǎn)型升級(jí)。文章，淘汰落后產(chǎn)能，化解過(guò)剩產(chǎn)能，推動(dòng)化工、石材等產(chǎn)業(yè)入園發(fā)展;與此同時(shí)，從招商引資、科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化等環(huán)節(jié)全程推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)上優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”，并依托“互聯(lián)網(wǎng)+”打造淘寶村鎮(zhèn)。在第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，推動(dòng)商貿(mào)物流業(yè)提檔次、新興服務(wù)業(yè)擴(kuò)規(guī)模、文化旅游業(yè)提質(zhì)態(tài)。另外，為保障上述措施的實(shí)施，L縣還持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，簡(jiǎn)政放權(quán)以提高行政審批效率，降低市場(chǎng)主體制度性交易成本。

四、結(jié)語(yǔ)：為治理而發(fā)展

上述分析詳細(xì)展示了L縣如何采取措施化解自身治理壓力的過(guò)程。通過(guò)上述分析，我們發(fā)現(xiàn)L縣的治理困境源于兩個(gè)方面的變化：第一，改革開(kāi)放以來(lái)L縣自身行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)基本需求的不斷上升推動(dòng)了L縣財(cái)政支出的持續(xù)上漲;第二，分稅制改革以后“財(cái)權(quán)上收”的財(cái)政集權(quán)趨勢(shì)限制了L縣財(cái)政增收的渠道和規(guī)模。這兩個(gè)方面的變化導(dǎo)致L縣的財(cái)政保障能力持續(xù)下降，從而形成治理壓力。為了保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生和保穩(wěn)定，L縣不得不采取措施努力提升財(cái)政保障能力以緩解治理壓力。這是L縣不斷地調(diào)整發(fā)展策略來(lái)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的原初動(dòng)力。

L縣采取的措施與該縣財(cái)政保障能力或者說(shuō)治理壓力變化的主要節(jié)點(diǎn)非常吻合（如圖3所示）。與此同時(shí)，官員的升遷與該縣的發(fā)展績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)并不明顯。從L縣官員升遷的事實(shí)來(lái)看，1994年以來(lái)的6任縣委書(shū)記和9任縣長(zhǎng)（不包括現(xiàn)任）全部得到了晉升，并且將其晉升前一年與上任前一年的GDP增速排名進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)：排名上升的有7人，排名不變的有2人，排名下降的有6人。實(shí)際上，無(wú)論經(jīng)濟(jì)增速排名如何，作為本地區(qū)綜合實(shí)力提升的典范，L縣的干部都得到了升遷。一種可能是，上級(jí)把有待提拔的干部先放到這里來(lái)過(guò)渡一下。

因此，本文認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出“為治理而發(fā)展”的內(nèi)向性發(fā)展特征。這里的內(nèi)向性是相對(duì)于外向性的競(jìng)爭(zhēng)而言的，也就是說(shuō)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)不是為了與別人競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身職位的晉升，而是為了滿足地方政府內(nèi)部的治理需求。簡(jiǎn)言之，與“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”和“為自主而發(fā)展”這兩個(gè)外向性的解釋框架不同，本文認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯是內(nèi)向性的“為治理而發(fā)展”。

在本文的問(wèn)題意識(shí)中，不僅僅試圖對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)給出一個(gè)新的解釋，也意圖為整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)象尋找一種新的解釋方向。自從被動(dòng)地進(jìn)入全球化時(shí)代以來(lái)，中國(guó)的發(fā)展動(dòng)力都是高度內(nèi)向的，是為了解決自己內(nèi)部的問(wèn)題而努力發(fā)展，從最初的“救亡圖存”到改革以后的“貧窮不是社會(huì)主義”，這些理念指向的都是我們這個(gè)民族和國(guó)家的自我持存。正因?yàn)槿绱?，所謂“和平崛起”才是可能的。一直以來(lái)，我們對(duì)于地方發(fā)展和國(guó)家發(fā)展的解釋存在沖突，對(duì)于地方發(fā)展強(qiáng)調(diào)它們是為了對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)而發(fā)展，對(duì)于國(guó)家發(fā)展又突出我們的和平性。本文試圖提出的看法是，無(wú)論地方還是國(guó)家，我們的發(fā)展都具有高度的內(nèi)向性，或者說(shuō)某種和平性。

Introverted Development： A New Perspective of

Understanding Local Economic Growth

Zhang Bin?Xiong Wansheng

Abstract： Since Chinas reform and opening up， economic miracles are closely related to the role of local governments （including grassroots political organizations）. However， there are different opinions on how to explain the mechanism of this role. At present， there are two mainstream explanatory perspectives： the perspective of “Competition for Growth” holds that local economic growth is the result of horizontal competition among governments under the fiscal decentralization system. The view of “Developing for Autonomy” holds that it is the result of the vertical game of local governments at all levels around local autonomy. From these two perspectives， the relationship between development motivation and governance needs is not close. From the perspective of “Introverted Development”， it is emphasized that the core motive force for local governments to develop economy is to solve the internal problems of their administrative or social systems， especially to achieve the basic objectives of maintaining stability， ensuring wages， ensuring operation and ensuring peoples livelihood in local governance. From this perspective， local economic development can be understood as a means to achieve the overall goal of local governance， and there is no contradiction between restraint and development.

Keywords： Introverted Development; Develop for Governance;Compete for Growth;Local Autonomy