柳穎

[摘 要]黨的十九大之后，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為農(nóng)村地區(qū)的主要工作。農(nóng)村耕地是第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本保障，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步進(jìn)行，在農(nóng)村耕地的使用和限制上出現(xiàn)了諸多的問題。新時(shí)期下城鎮(zhèn)化的建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)新的階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村耕地的保護(hù)問題依然十分嚴(yán)峻。本文對(duì)當(dāng)下農(nóng)村耕地存在的問題進(jìn)行闡述，并且對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村耕地保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行簡要說明分析，提出幾點(diǎn)建設(shè)性的意見。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)期;城鎮(zhèn)化建設(shè);耕地保護(hù)

[中圖分類號(hào)]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過程，這個(gè)過程主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是城鎮(zhèn)數(shù)量的增多，另一方面是城市人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大。我國在改革開放之后，經(jīng)過了四十年的城市化發(fā)展，城市空間擴(kuò)大了兩三倍，并取得了巨大的成就。但是空間城市化并沒有產(chǎn)生相應(yīng)的人口城市化，中國依然有2.6億外地務(wù)工人員因?yàn)閼艏畣栴}，被排斥在城市的邊緣，如果考慮到這些問題，我國城鎮(zhèn)化率僅為36%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)還達(dá)不到發(fā)達(dá)國家的水平。黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院高度重視我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，提出了一系列城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策和措施。2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在發(fā)布的2019年國務(wù)院政府工作報(bào)告中提出，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。國家發(fā)改委也出臺(tái)了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的通知，在通知中明確指出統(tǒng)籌優(yōu)化城市國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和人口分布，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，建設(shè)宜業(yè)宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會(huì)十二次會(huì)議通過了新一版《中華人民共和國土地管理法》，從修改和增加的內(nèi)容可以看出，新的土地管理法確立的以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的，為保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從上述內(nèi)容可以看出，在新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)村耕地的保護(hù)問題已經(jīng)得到了高度重視和正確對(duì)待。

1 我國農(nóng)村耕地保護(hù)的現(xiàn)狀

從我國自然資源部提供的數(shù)據(jù)可以看出，2015年，全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積30.17萬公頃，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積24.23萬公頃。截至2015年末，全國共有農(nóng)用地64545.68萬公頃，其中耕地13499.87萬公頃（20.25億畝）。

全國土地利用數(shù)據(jù)預(yù)報(bào)結(jié)果顯示，2016年，全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積33.65萬公頃，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積29.30萬公頃，年內(nèi)凈減少耕地面積4.35萬公頃。2016年，全國開展并驗(yàn)收土地整治項(xiàng)目13406個(gè)，建設(shè)總規(guī)模為333.73萬公頃，新增耕地17.58萬公頃，總投資618.75億元。截至2016年末，全國耕地面積為13495.52萬公頃（20.24億畝），通過自然資源部發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，雖然目前通過一系列的措施來不斷增加耕地，但是相比城鎮(zhèn)建設(shè)來說，全國的耕地面積還是在逐漸減少。

2 我國農(nóng)村耕地保護(hù)面臨的問題以及形成的原因

2.1 政府規(guī)劃導(dǎo)致農(nóng)村耕地的減少

城市規(guī)劃是導(dǎo)致農(nóng)村土地減少的重要因素，我國改革開放以來，城鎮(zhèn)化建設(shè)飛速發(fā)展，在短時(shí)間內(nèi)建成了諸如北京、上海、深圳等世界一流城市，同時(shí)各個(gè)地區(qū)重點(diǎn)城市建設(shè)也在進(jìn)行中，這就導(dǎo)致了大量的農(nóng)村土地被開發(fā)，其中包括農(nóng)村的大部分耕地。另外，城市的發(fā)展也使大量的農(nóng)民工涌入城市，放棄了原本的農(nóng)業(yè)耕作方式，這也使得一部分耕地出現(xiàn)閑置和荒廢。

2.2 農(nóng)村地區(qū)違法建設(shè)問題

各個(gè)農(nóng)村地區(qū)對(duì)耕地的管理與控制力度不一，導(dǎo)致部分農(nóng)村地區(qū)違規(guī)使用耕地，在耕地上搭建臨時(shí)建筑，開展養(yǎng)殖或者其他經(jīng)濟(jì)作物，并且對(duì)個(gè)人來說取得了很大的經(jīng)濟(jì)效益，也在周圍農(nóng)村地區(qū)起到了示范效應(yīng)。一些大中型城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部違規(guī)利用耕地轉(zhuǎn)作宅基地，增蓋房屋，發(fā)展“瓦片經(jīng)濟(jì)”，對(duì)于社區(qū)良性發(fā)展造成了極大的困難。另外，一些城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部還存在大量的代征用地占地，導(dǎo)致大量優(yōu)質(zhì)的耕地資源被浪費(fèi)。

2.3 人為破壞以及環(huán)境污染

隨著工業(yè)化的發(fā)展，城市郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)建設(shè)了大量工廠，這些工廠在占用耕地的同時(shí)，也對(duì)附近的耕地產(chǎn)生了一定的破壞。一些重工業(yè)尤其是化學(xué)工業(yè)對(duì)工業(yè)廢料的肆意排放，對(duì)附近的耕地以及地下水資源造成嚴(yán)重的污染。另外一些城市向郊區(qū)等地傾倒垃圾，或者在農(nóng)村土地上進(jìn)行焚毀和掩埋。還有一些河套地區(qū)為個(gè)人利益盜采泥沙，屢禁不止，都對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)地產(chǎn)生了一定的破壞。再加上現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也與農(nóng)民素質(zhì)不符，農(nóng)民對(duì)于新型的農(nóng)藥和化肥等使用不當(dāng)，對(duì)耕地也會(huì)造成很大的污染。

3 農(nóng)村耕地保護(hù)的建議和對(duì)策

3.1 科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)

城市建設(shè)與耕地保護(hù)看似兩者是不可兼容的矛盾，必須要有一個(gè)科學(xué)合理的城市規(guī)劃才能得以解決。2019年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出的促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的內(nèi)容，就是從最根本的方向來解決實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的耕地保護(hù)問題。隨之國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，提出以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.2 加強(qiáng)日常管理，嚴(yán)厲打擊非法用地

在農(nóng)村地區(qū)的日常管理上，要嚴(yán)格按照國家和地方的相關(guān)規(guī)定，恪守耕地紅線，認(rèn)真貫徹落實(shí)相關(guān)政策。同時(shí)，加強(qiáng)基層政府的主體責(zé)任，對(duì)一些侵占耕地的歷史遺留問題進(jìn)行統(tǒng)一清算，嚴(yán)厲打擊非法占用、破壞耕地的行為。同時(shí)，中央掃黑除惡督導(dǎo)組在對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行督查中，要嚴(yán)肅處理違規(guī)使用農(nóng)村集體土地的黑惡勢力及保護(hù)傘，配合當(dāng)?shù)卣_處理非法侵占的耕地問題，保護(hù)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)和國家耕地資源。另外，各地政府應(yīng)該配合國家環(huán)保督查組，對(duì)當(dāng)?shù)卮嬖谕恋匚廴镜钠髽I(yè)和個(gè)人行為進(jìn)行仔細(xì)排查，嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪活動(dòng)。

3.3 加大對(duì)耕地保護(hù)的宣傳力度，提高全民耕地保護(hù)意識(shí)

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，也是全面建成小康社會(huì)的重要形式，隨著城鎮(zhèn)化的建設(shè)，第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的占比將會(huì)越來越低。雖然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在GDP的占比不高，但是農(nóng)業(yè)本身隱性的生態(tài)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值是不可估量的。我國是一個(gè)人口大國，對(duì)于糧食的需求是十分龐大的。因此，農(nóng)村耕地的保護(hù)在任何情況下都應(yīng)該是放在第一位的。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國大多數(shù)的農(nóng)民面對(duì)日益縮減的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，不得不開始投入到城市的建設(shè)過程中，造成農(nóng)村土地被大量荒廢和挪作他用。為此，各級(jí)政府應(yīng)該加大耕地保護(hù)的宣傳力度，利用各種宣傳媒體，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的黨員干部和群眾進(jìn)行耕地保護(hù)的宣傳，認(rèn)清當(dāng)下耕地情況的嚴(yán)峻形勢以及保護(hù)耕地的重要性。同時(shí)提高群眾對(duì)破壞耕地問題的監(jiān)督意識(shí)和能力，自覺同破壞污染耕地的行為做斗爭。

3.4 加強(qiáng)科學(xué)種植理念，提升耕地的利用價(jià)值

除了通過城市建設(shè)規(guī)劃以及行政力量對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)之外，還應(yīng)該加大對(duì)耕地的利用率。各級(jí)政府對(duì)區(qū)域管轄內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)要加大管理和投資力度，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)和農(nóng)民對(duì)耕地的科學(xué)種植和合理利用。首先，應(yīng)該增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善科學(xué)環(huán)保節(jié)能的灌溉和施肥設(shè)施，同時(shí)推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化和智能化。比如對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)具生產(chǎn)銷售的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，對(duì)化肥、農(nóng)藥的科學(xué)使用進(jìn)行培訓(xùn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中推廣現(xiàn)代化機(jī)械作業(yè)的方式等。只有這樣，才能提升耕地的利用價(jià)值，在有限的農(nóng)業(yè)耕地上增加產(chǎn)值。

3.5 構(gòu)建多元化的農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)附加值

在現(xiàn)代社會(huì)中，農(nóng)業(yè)正在逐步告別傳統(tǒng)的農(nóng)耕方式，增加了一些諸如休閑農(nóng)業(yè)等附加價(jià)值。傳統(tǒng)意義上的單一農(nóng)業(yè)在當(dāng)下很難產(chǎn)生有效的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為了提高耕地利用率，建議在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建多元化的農(nóng)業(yè)。比如，在發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的同時(shí)，在特定的季節(jié)倡導(dǎo)生態(tài)旅游，直接吸引城市的居民來體驗(yàn)消費(fèi)?；蛘咛峁┺r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特色服務(wù)，比如水果采摘或者花卉等植物的觀賞活動(dòng)，既能夠滿足城市居民對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的體驗(yàn)感，同時(shí)也能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益，增強(qiáng)人們對(duì)耕地的保護(hù)意識(shí)。

4 結(jié)語

新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵問題在于，如何處理好城鎮(zhèn)擴(kuò)張中中對(duì)農(nóng)村土地，尤其是耕地的保護(hù)，通過黨的十九大中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)容，已經(jīng)可以看出政府對(duì)農(nóng)村的政策以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視。同時(shí)還需要社會(huì)各界人士共同關(guān)注我國的農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)問題，為農(nóng)村的發(fā)展出謀劃策。

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