蔣金荷，馬露露

(1.中國社會(huì)科學(xué)院 a.數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所； b.環(huán)境與發(fā)展研究中心， 北京 100732；2.中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)， 北京 102488)

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長和城市化進(jìn)程的加快，我國水資源、能源等資源供需矛盾越來越突出，資源問題成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素。氣候變化、土地沙漠化等全球環(huán)境問題也引起了我國黨和政府的高度重視，并積極參與全球環(huán)境治理體系建設(shè)，通過與世界上其他國家和機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與合作，共同解決全球性環(huán)境問題。學(xué)術(shù)界對全球環(huán)境治理問題的研討隨著實(shí)踐的豐富而更趨完整和深入，全球環(huán)境治理與國家主權(quán)、國際政治等問題密切相關(guān)，經(jīng)歷了從單一問題、單個(gè)主體到多種問題、多元主體的歷史發(fā)展[1]。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，也是全面深化改革的總目標(biāo)之一。因此，加快生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為新時(shí)代開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要目標(biāo)、完善生態(tài)文明制度體系的重要抓手。今年恰逢中華人民共和國成立70周年，本文從生態(tài)文明建設(shè)視角回顧、分析我國環(huán)境治理的演變歷程和特征，并展望新時(shí)代下我國環(huán)境治理的趨勢。

二、生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)理論概述

“治理”并非舶來品，而是來自于公共事務(wù)管理核心范式，從“統(tǒng)治”(government)、“管理”轉(zhuǎn)變到“治理”(governance)，相應(yīng)地從“環(huán)境保護(hù)”轉(zhuǎn)換到“環(huán)境治理”，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革總目標(biāo)，標(biāo)志著治理現(xiàn)代化方略的正式形成[2]。

1972年中國首次參加國際環(huán)境治理會(huì)議——斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議；1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)在巴西里約熱內(nèi)盧召開，大會(huì)關(guān)于環(huán)境與發(fā)展聯(lián)合的理念深刻地影響了中國環(huán)境保護(hù)進(jìn)程，中國開始引入可持續(xù)發(fā)展理念；同時(shí)為了認(rèn)真履行自己的政治承諾，根據(jù)1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》要求，1994年國務(wù)院在第16次常務(wù)會(huì)議上討論并通過了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，提出將可持續(xù)發(fā)展作為一個(gè)全國性的整體戰(zhàn)略決策；1997年，黨的第十五次全國代表大會(huì)將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略列入其中；黨的第十七次全國代表大會(huì)提出了建設(shè)生態(tài)文明理念；2012年，黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)理念提升到一個(gè)新的政治高度：生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局。黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，凸顯了新時(shí)代下環(huán)境治理的新思維、新理念、新戰(zhàn)略。

生態(tài)文明目前并沒有統(tǒng)一的定義，不同的學(xué)者理解也不一樣。總的來說，生態(tài)文明被看做一種高于工業(yè)文明的新的文明。生態(tài)文明的目的是努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，因此它應(yīng)該包含產(chǎn)品、制度、技術(shù)與文化等多個(gè)方面。俞可平認(rèn)為，生態(tài)文明是指人類在改造自然以造福自身的過程中為實(shí)現(xiàn)人與自然之間的和諧所做的全部努力和所取得的全部成果，表征著人與自然相互關(guān)系的進(jìn)步狀態(tài)[3]。路軍認(rèn)為，生態(tài)文明是人類遵循人與自然和諧發(fā)展的規(guī)律并不斷推進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展所取得的物質(zhì)與精神成果的總和，它是以人與自然、人與人的和諧共生、全面發(fā)展和持續(xù)繁榮為宗旨的文化倫理形態(tài)[4]。大多數(shù)學(xué)者都是運(yùn)用中央政府文件中對于生態(tài)文明的理解，著重于地方實(shí)踐以實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明應(yīng)貫穿于經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)。

在應(yīng)對氣候變化、戰(zhàn)略資源緊缺和金融危機(jī)等一系列全球性問題和挑戰(zhàn)的助推下，綠色增長、綠色發(fā)展模式越來越多地受到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。生態(tài)文明是人類對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明進(jìn)行深刻反思的成果，是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進(jìn)步。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系到人民的長遠(yuǎn)利益和社會(huì)福祉。Friberg等提出了“綠色發(fā)展”的概念[5]，綠色發(fā)展是在傳統(tǒng)發(fā)展基礎(chǔ)上的一種模式創(chuàng)新，是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力約束條件下，將環(huán)境保護(hù)作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要支柱的一種新型發(fā)展模式。

加快綠色發(fā)展就是要以生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)和重要方向，改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式、資源消耗模式和環(huán)境污染問題，以盡可能少的資源投入和能源消耗、以盡可能少的碳排放和環(huán)境污染為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。因此，綠色發(fā)展是建設(shè)生態(tài)文明的必然要求，也是重要支撐。綠色發(fā)展倡導(dǎo)的是一場生態(tài)革命，涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化領(lǐng)域的深刻革命，是由工業(yè)文明走向生態(tài)文明，由工業(yè)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)向綠色化、低碳化、生態(tài)化的發(fā)展模式。

西方的生態(tài)文明思想理論發(fā)軔于對數(shù)百年來工業(yè)資本主義全球經(jīng)濟(jì)體制的深刻反思[6]。這種反思一方面來自日趨嚴(yán)重的資源稀缺性、環(huán)境惡化和生物多樣性銳減的壓力，另一方面來自西方學(xué)者慣于反思自身的批判主義學(xué)術(shù)傳統(tǒng)。自17、18 世紀(jì)英國工業(yè)革命開始，資源消耗加資本投入獲得財(cái)富產(chǎn)出的思維范式，在許多國家和地區(qū)根深蒂固。西方學(xué)術(shù)界正在積極轉(zhuǎn)變以往工業(yè)文明的傳統(tǒng)思維，尋求一種全新的生態(tài)綠色可持續(xù)發(fā)展途徑。需要指出的是，西方世界不乏對生態(tài)文明的討論和理念的提出，但始終未廣泛傳播并付諸實(shí)踐。

只有在中國特色社會(huì)主義制度的中國，才能將生態(tài)文明上升至國家戰(zhàn)略和基本國策的高度。難怪美國國家人文科學(xué)院院士小約翰·柯布在2018年新華通訊社的專訪中高度肯定習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想，稱“中國給全球生態(tài)文明建設(shè)帶來希望之光”[7]。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析，生態(tài)文明理論突破了兩種固有的傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)觀念：一是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的索取式環(huán)境經(jīng)濟(jì)觀，二是在保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾中做適度取舍的折衷式環(huán)境經(jīng)濟(jì)觀；樹立起一種經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的全新的思維模式和認(rèn)知范式，以生態(tài)的觀念統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化網(wǎng)絡(luò)中的各要素和環(huán)節(jié)，使之和諧共進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。環(huán)境與經(jīng)濟(jì)本是協(xié)同互化的關(guān)系，而非此消彼長的關(guān)系。而傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)是關(guān)于“私有制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)”，無論是基于充分競爭市場的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，還是基于非充分競爭市場的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及20世紀(jì)六七十年代興起的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，都是以競爭市場的分析框架為基礎(chǔ)，利用共同的理論預(yù)設(shè)(如福利最大化原理、供求原理和等價(jià)交換原理等)和方法(如成本收益分析法、均衡分析法和帕累托標(biāo)準(zhǔn)等)研究經(jīng)濟(jì)問題。

三、中華人民共和國成立70年來的環(huán)境治理歷程

(一)環(huán)境治理模式的變化

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，對環(huán)境保護(hù)工作日益重視，從中華人民共和國成立初期以重工業(yè)發(fā)展為中心階段的環(huán)境意識缺乏、治理措施缺位，到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)階段的環(huán)境保護(hù)被提升為國策，以終端控制為主要目標(biāo)，再到可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀階段的全流程控制，我國環(huán)境治理模式不斷發(fā)生變化，直到新時(shí)代進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)階段，逐漸構(gòu)建起全系統(tǒng)的環(huán)境管理體系。

中華人民共和國成立初期百廢待興，在我國以重工業(yè)發(fā)展為中心的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“高速度、高消耗、高污染、低效益”的粗放式發(fā)展方式不可避免地帶來了環(huán)境污染。雖然有“三同時(shí)”制度、限期治理政策等帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的行政命令，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、缺乏環(huán)境保護(hù)意識，在工業(yè)加速發(fā)展的同時(shí)環(huán)保措施缺位，污染治理水平很低，大中型項(xiàng)目“三同時(shí)”執(zhí)行率不到40%，第一批限期治理項(xiàng)目未能按期完成，工業(yè)污水處理率不足10%，大部分工廠煙氣直接排入大氣，造成了環(huán)境惡化、生態(tài)破壞等嚴(yán)重問題。直到1972年,我國派團(tuán)參加聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會(huì)議，環(huán)保問題才引起重視，1973年召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，真正意義上推動(dòng)了我國環(huán)境保護(hù)工作開始起步。

1978年黨十一屆三中全會(huì)召開之后，我國發(fā)展重心轉(zhuǎn)為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，改革開放全面推進(jìn)的同時(shí)環(huán)境保護(hù)問題受到重視，1983年環(huán)境保護(hù)被確立為基本國策，對我國環(huán)保工作的開展起到了巨大推動(dòng)作用。這個(gè)階段的環(huán)境保護(hù)措施以終端控制為主要目標(biāo)，其中主要措施包括排污收費(fèi)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)，以及污染集中控制、排污許可證和企業(yè)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制等。這些措施發(fā)揮了較大作用，有效提高了環(huán)境保護(hù)成效，如大中型建設(shè)項(xiàng)目的“三同時(shí)”執(zhí)行率由1979年的44%提高到1989年的99%，工業(yè)廢水處理率增加到66.1%，工業(yè)廢氣治理水平也有較大提高。

改革開放以來環(huán)保工作成績明顯提升,但在雙軌制經(jīng)濟(jì)條件下，部分地方政府追求GDP政績而忽視甚至以犧牲環(huán)境為代價(jià)，環(huán)保措施的實(shí)施受到影響，未能有效遏制環(huán)境惡化。1992年我國派代表團(tuán)參加聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，在《中華人民共和國環(huán)境與發(fā)展報(bào)告》中明確提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；1993年召開的全國第二次工業(yè)污染防治工作會(huì)議提出清潔生產(chǎn)要實(shí)行3個(gè)轉(zhuǎn)變，即由末端治理向生產(chǎn)全過程控制轉(zhuǎn)變，由濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，由分散治理向分散與集中控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，表明從源頭治理工業(yè)污染的指導(dǎo)思想開始付諸實(shí)踐。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，這一階段環(huán)保領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)手段日漸發(fā)揮作用，重點(diǎn)包括大氣排污交易試點(diǎn)、試點(diǎn)建立環(huán)保投資公司、環(huán)境影響評價(jià)市場引入競爭機(jī)制、全面推行排污許可證制度等，用市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)自覺開展環(huán)境保護(hù)。

2002年黨的十六大以后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模實(shí)現(xiàn)了跨越式增長，2010年經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到世界第二位，這一階段生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施主要是從生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)出發(fā)，綜合技術(shù)管理手段提高資源利用效率，建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)，全社會(huì)逐步樹立生態(tài)文明觀念。但由于結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長方式疊加，導(dǎo)致的資源矛盾凸顯，重大環(huán)境污染事件頻發(fā)。

隨著霧霾加重、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化，生態(tài)環(huán)境日漸成為嚴(yán)重的社會(huì)問題，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提升到戰(zhàn)略地位，并納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，從國土空間規(guī)劃開發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源節(jié)約循環(huán)利用、自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)、制度體系建設(shè)等全面開展生態(tài)文明建設(shè)，按照市場規(guī)律要求建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，充分運(yùn)用價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、金融等手段，調(diào)控市場主體行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。全國各地在大氣、水、土壤、減災(zāi)防災(zāi)等領(lǐng)域全面推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，生態(tài)惡化趨勢得到遏制，環(huán)境質(zhì)量顯著改善。

(二)環(huán)保政策制度的更替

隨著我國對環(huán)境保護(hù)工作的重視程度不斷提高，環(huán)境保護(hù)政策的制定從初期只有針對性的制度措施，到1978年經(jīng)重新修改制定的《中華人民共和國憲法》為環(huán)境保護(hù)工作確立法律基礎(chǔ)，1989年第一部《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》正式頒布，我國環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)工作提速，到十八大之后生態(tài)文明建設(shè)階段，已逐漸建立起全面而完善的環(huán)境保護(hù)政策體系。

中華人民共和國成立初期環(huán)境治理并未獲得足夠的重視，相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)也比較欠缺，針對經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中存在的環(huán)境污染問題，這個(gè)階段主要是一些以行政命令為主的防治措施，重點(diǎn)有針對工廠建設(shè)和三廢利用的“三同時(shí)”制度，針對污染嚴(yán)重的城鎮(zhèn)、企業(yè)、江河湖泊的限期治理政策。1973 年出臺的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》是我國第一部環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策文件，對做好國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、合理工業(yè)布局、改善老城市環(huán)境、工業(yè)“三廢”綜合利用等共10個(gè)方面提出了要求，對我國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生了重要影響。

1978 年第五屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的經(jīng)重新修改制定的《中華人民共和國憲法》第一次對環(huán)境保護(hù)作出了明確規(guī)定，為環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)了憲法保障。1979年9月《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布，提出“誰污染誰治理”原則，確立了排污收費(fèi)制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、限期治理制度的法律地位，對此后我國的環(huán)境保護(hù)工作有著重要而深遠(yuǎn)的影響。

1989 年12 月26 日《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》正式頒布，標(biāo)志著我國環(huán)境法制建設(shè)的重大進(jìn)展，為各種環(huán)境保護(hù)手段的實(shí)施提供了法律依據(jù)，之后我國環(huán)境立法工作全面提速。到21世紀(jì)初期，我國頒布施行了一系列環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性法律法規(guī)，包括《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國噪聲污染環(huán)境防治法》和《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，以及多項(xiàng)實(shí)施細(xì)則或條例，這一時(shí)期建成的一系列保護(hù)資源的法律法規(guī)，使環(huán)境保護(hù)法律體系得到進(jìn)一步完善，為環(huán)境保護(hù)工作提供了良好的法制基礎(chǔ)。

2012年11月，黨的十八大作出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”戰(zhàn)略決策，并納入到中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，2013年十八屆三中全會(huì)提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)紅線等概念出臺。2014年第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過了新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，對地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化，2016年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》、2017年《中華人民共和國核安全法》、2018年《中華人民共和國土壤污染防治法》出臺，2018年《中華人民共和國憲法修正案》中將“推動(dòng)生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”作為國家的根本任務(wù)，將“引導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”作為國務(wù)院的職權(quán)。

自此，我國從自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護(hù)、資源總量管理、生態(tài)補(bǔ)償、健全環(huán)境治理、完善評價(jià)考核和責(zé)任追究等方面確立了基本制度框架，從國家戰(zhàn)略到法律制度體系建設(shè)，從環(huán)保監(jiān)管、考核到社會(huì)力量參與，都取得了長足發(fā)展，我國環(huán)保事業(yè)進(jìn)入到一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。

(三)環(huán)境管理體制的變革

隨著我國環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出，環(huán)境管理越來越受到黨和政府的重視，緊隨經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，環(huán)境管理體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單一行政管控轉(zhuǎn)向改革開放后的多元管理，以行政控制為主的同時(shí)逐漸引入市場化手段，進(jìn)入新時(shí)代后市場機(jī)制在資源配置方面開始充分發(fā)揮作用，環(huán)境管理體制得到不斷改革與完善。這期間，環(huán)保管理部門的職責(zé)也不斷加強(qiáng)，在1988年從城鄉(xiāng)建設(shè)部中獨(dú)立出來成立國家環(huán)境保護(hù)局，1998年升格為國家環(huán)境保護(hù)總局，2008年成為國務(wù)院組成部門——環(huán)境保護(hù)部，2018年組建生態(tài)環(huán)境部，表明黨和政府致力改變以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的決心。

改革開放前，我國采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，主要精力集中在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，重工業(yè)發(fā)展引發(fā)的環(huán)境污染問題沒有得到足夠重視，環(huán)境管理體制建設(shè)處于萌芽狀態(tài)，環(huán)境管理手段主要采取單一的行政管理,各項(xiàng)環(huán)境管理措施都是以行政命令的形式出臺,一些具體防治措施，如“三同時(shí)”制度、限期治理制度等都具有明顯的行政命令特征。

改革開放之后,社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)成為我國發(fā)展的重點(diǎn)，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期環(huán)境治理的行政管理體制在市場化改革過程中問題凸顯，無法有效解決日益復(fù)雜、嚴(yán)峻的環(huán)境問題，法律管理與經(jīng)濟(jì)管理模式被逐步引入環(huán)境管理體制改革，與行政管理共同構(gòu)成多元管理體制。1988年政府機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了國家環(huán)境保護(hù)局，依法實(shí)施環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理,對加強(qiáng)我國環(huán)境管理起到了重大作用。

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，環(huán)境管理在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位也進(jìn)一步提升，環(huán)境管理體制進(jìn)一步適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政管理逐步弱化，環(huán)境多元管理體制進(jìn)一步完善。在1998年政府機(jī)構(gòu)改革中環(huán)境保護(hù)局升格為國家環(huán)境保護(hù)總局，200l年建立的全國環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度，有效推動(dòng)了各部門在環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)作。黨的十六大提出“促進(jìn)人與自然和諧”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一，十七大提出建設(shè)生態(tài)文明戰(zhàn)略目標(biāo)，2006年第六次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出了環(huán)境管理的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)向保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長并重轉(zhuǎn)變，從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展向環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步轉(zhuǎn)變，從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題轉(zhuǎn)變，我國進(jìn)入人與自然關(guān)系的深化發(fā)展階段。

2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革調(diào)整，國家環(huán)境保護(hù)總局提升為國務(wù)院組成部門——環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境管理上升到與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、能源等同樣重要的地位，這一改革消除了環(huán)境綜合管理中管理機(jī)構(gòu)的地位和職能障礙，在環(huán)境管理實(shí)踐中開始綜合運(yùn)用各項(xiàng)管理手段，追求環(huán)境管理的綜合性、科學(xué)性、全局性和前瞻性。2018年組建的生態(tài)環(huán)境部，職責(zé)為制定并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護(hù)督察等工作，實(shí)現(xiàn)了污染防治與生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一。除國家環(huán)保機(jī)構(gòu)逐漸升級、由小環(huán)保發(fā)展到大環(huán)境外，地方政府環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置也不斷完善，大多數(shù)地方到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保機(jī)構(gòu)都成為政府組成部門，或成立了管生產(chǎn)、行業(yè)、環(huán)保的綜合機(jī)構(gòu)。至此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中話語權(quán)不斷擴(kuò)大、影響力不斷提高，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能履行層面得到了重要保障。

四、環(huán)境治理特征分析

(一)環(huán)境治理體系的核心理念轉(zhuǎn)變

人類文明的發(fā)展史，就是人類認(rèn)識與改造自然、環(huán)境、生態(tài)的發(fā)展史。新中國成立70年來我國在處理經(jīng)濟(jì)和環(huán)境關(guān)系的理念層次經(jīng)歷了從“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)?！毕颉熬G水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)變。在社會(huì)主義建設(shè)初級階段，黨和國家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代大背景下，環(huán)境保護(hù)并未受到充分重視，環(huán)境保護(hù)往往讓位于增長。幾十年來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題也日益嚴(yán)重，“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)?！碑a(chǎn)生的問題與后果開始受到關(guān)注和重視。在1995年制定“九五”規(guī)劃時(shí)，政府明確將以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)一致”為核心思想的“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”作為國家戰(zhàn)略，以及實(shí)施“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”的國家行動(dòng)計(jì)劃和措施。盡管國家拉開了環(huán)境污染治理的序幕，但環(huán)境保護(hù)始終服務(wù)于甚至讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2002年，《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》出臺，標(biāo)志著我國污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉(zhuǎn)變。黨的十八大指出“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程”。黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”。

對環(huán)境治理體系的理念演變歷程分析不難發(fā)現(xiàn)，在特定的歷史階段，面對人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，環(huán)境保護(hù)服務(wù)于甚至讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊的時(shí)代性和歷史的必然性。但伴隨著生態(tài)環(huán)境問題的日益凸顯、環(huán)保意識的不斷提升和全面環(huán)保行動(dòng)的廣泛開展，“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)?！钡陌l(fā)展理念已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新要求和人民的新期待。新時(shí)代下“綠水青山就是金山銀山”的理念轉(zhuǎn)變，與我黨十八大以來把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略部署是一致的，也是為了不斷滿足人民對美好生活的需求，順應(yīng)努力建設(shè)美麗中國的根本要求[8]。

“綠水青山就是金山銀山”理念是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心理念，是指導(dǎo)完善我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的新生態(tài)經(jīng)濟(jì)觀。踐行“兩山”理念就是堅(jiān)持五大新發(fā)展理念——“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”。綠色發(fā)展是前提，提倡綠色發(fā)展就是堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路；創(chuàng)新發(fā)展是動(dòng)力，創(chuàng)新環(huán)境治理體制和機(jī)制、創(chuàng)新污染防治技術(shù)以及創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)測手段等；協(xié)調(diào)發(fā)展是保障，如協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門的權(quán)責(zé)利，協(xié)調(diào)區(qū)域污染治理與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)環(huán)境管理的各方面、各環(huán)節(jié)、各步驟；開放發(fā)展是手段，如積極開展國內(nèi)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)交流，加強(qiáng)國際合作，積極引進(jìn)國際先進(jìn)環(huán)境技術(shù)，同時(shí)鼓勵(lì)中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)走向國際市場；共享發(fā)展是目標(biāo)，如區(qū)域之間、個(gè)人和團(tuán)體之間共享環(huán)境治理收益。

(二)環(huán)境治理體系的制度保障變化

生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)是推進(jìn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障。我國環(huán)境治理的制度經(jīng)歷了從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏環(huán)保約束”向“經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)環(huán)保責(zé)任”的轉(zhuǎn)變?！耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)思想在較長時(shí)間內(nèi)有效推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但由于環(huán)保對經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏有效的約束機(jī)制和制度，也在一定程度上導(dǎo)致了犧牲生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、片面追求經(jīng)濟(jì)效益的后果。同時(shí)，在考核機(jī)制不夠完善、部門及地方利益的驅(qū)動(dòng)下，極易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)部門或地方政府影響或干預(yù)環(huán)保監(jiān)測、環(huán)保執(zhí)法等現(xiàn)象，導(dǎo)致以“保增長、保就業(yè)”為核心的經(jīng)濟(jì)部門與以“污染防治、生態(tài)保護(hù)”為核心的環(huán)保部門各自為政、各行其道，從而經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受環(huán)境保護(hù)的約束，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不需要承擔(dān)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的代價(jià)[9]。

黨的十八大以來，隨著我國生態(tài)文明體制建設(shè)的加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的理念愈加深入。2016年，中央層面首次提出制定并落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單；中國人民銀行等發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，對節(jié)能環(huán)保、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等項(xiàng)目投融資、運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管理提供金融服務(wù)。2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過40多項(xiàng)生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體改革方案。并且，中央環(huán)保督察，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”等各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度的出臺和落實(shí)，夯實(shí)地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的主體責(zé)任，有效抑制地方無節(jié)制經(jīng)濟(jì)開發(fā)的沖動(dòng)，切實(shí)通過制度實(shí)現(xiàn)了從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏環(huán)保約束”向“經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)環(huán)保責(zé)任”的轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相互約束、責(zé)任共擔(dān)、成果共享，推動(dòng)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)走上協(xié)調(diào)發(fā)展、共同促進(jìn)的良性軌道。

以最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度約束無序的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和無節(jié)制的過度開發(fā)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)充分融入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中，“五位一體”總體布局的提出成為環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系幾十年演變過程中的重要特征。

(三)推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑探索

我國環(huán)境治理實(shí)踐經(jīng)歷了從“經(jīng)濟(jì)增長損害生態(tài)環(huán)境、環(huán)境承載力達(dá)到或接近上限”向“環(huán)境保護(hù)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了巨大成就。但高投入下的數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)張，造成了大量低水平的重復(fù)建設(shè)和資源、能源的巨大浪費(fèi)，也導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化。盡管防污減排取得了較大進(jìn)展，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的環(huán)境污染代價(jià)持續(xù)加大。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議表明，過去能源資源和生態(tài)環(huán)境空間相對較大，現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限。

隨著踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的不斷深入和推廣，我國推動(dòng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)工作取得了積極成效。其一，在環(huán)保督察倒逼地方企業(yè)成功轉(zhuǎn)型的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)非但沒有大幅下滑，反而顯著上升。依據(jù)2017年原環(huán)保部通報(bào)，山東濟(jì)南、河南鄭州等地新動(dòng)能不斷增加，高耗能、高污染、高排放的低端供給進(jìn)一步減少，工業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了新舊動(dòng)能的換道轉(zhuǎn)擋，固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了大幅增長。其二，綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏。例如，浙江等地深入實(shí)踐“綠水青山就是金山銀山”，把環(huán)境保護(hù)與推進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合來化解兩者的矛盾，把環(huán)境保護(hù)與倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改變政府管理方式、推進(jìn)資源產(chǎn)權(quán)制度等聯(lián)動(dòng)起來，用鮮活的事實(shí)證明了“綠水青山”可以變成“金山銀山”[10]；且環(huán)境保護(hù)與財(cái)富增長進(jìn)入相互促進(jìn)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)了更高質(zhì)量、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，破解了在傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)期無法解決的諸多難題，開創(chuàng)了自然資本增值與環(huán)境改善良性互動(dòng)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)新模式[11]。其三，開展綠色生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)全過程環(huán)境治理。綠色生產(chǎn)就是要加快推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的低碳化、綠色化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色化，監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)體系的綠色化，建立源頭防控、過程控制、末端治理并重的全過程治理。

五、未來展望

(一)重視環(huán)境管理制度的頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新環(huán)境管理體制

環(huán)境管理體制和機(jī)制改革是推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大以來，我黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的思想不斷豐富和完善，加快建立完善生態(tài)文明制度，為今后實(shí)施“總量控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)控制”的環(huán)境保護(hù)思路，創(chuàng)新環(huán)境管理體制指明方向。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先和保護(hù)優(yōu)先、完善排污許可管理制度，建立健全面向質(zhì)量控制的環(huán)境管理制度，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、推進(jìn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償、嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境監(jiān)管等；建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度，做好突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作，建立完善環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估制度。研究適合我國國情的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理模式，制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，避免“一刀切”的環(huán)境評價(jià)和管理方法。

(二)隨著環(huán)保意識和科學(xué)素養(yǎng)的提高，民眾參與環(huán)境治理實(shí)踐的機(jī)會(huì)更多

最近幾年我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了前所未有的成績，但總體上，我國環(huán)境保護(hù)仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力難以滿足人民日益增長的需要，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢依然十分嚴(yán)峻，并成為全面建成小康社會(huì)的一大短板。黨的十九大將污染防治攻堅(jiān)列為決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，堅(jiān)持以最嚴(yán)格的環(huán)保制度和完善的市場機(jī)制倒逼經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展作為正確處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的有效途徑和重要保障。另一方面，近十年來以大量公眾參與科學(xué)研究活動(dòng)為特征的公眾科學(xué)(Citizen Science)在生態(tài)環(huán)境研究和管理中得到了快速發(fā)展[12-13]。相比傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境研究和管理，公眾科學(xué)這一模式在信息技術(shù)的幫助下得到了大量運(yùn)用，為生態(tài)環(huán)境信息獲取、生態(tài)環(huán)境管理、公眾生態(tài)環(huán)境知識教育等提供了新的思路和技術(shù)手段。在目前技術(shù)和政策都越來越充足的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分吸取國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情的公眾參與生態(tài)環(huán)境研究和管理的統(tǒng)一協(xié)作平臺，提高公眾參與效率，這不僅能增強(qiáng)公眾的生態(tài)環(huán)境意識，更能減少公眾在生態(tài)環(huán)境問題認(rèn)知方面的誤區(qū)，從而有利于推進(jìn)我國環(huán)境治理體系的建設(shè)。

(三)積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管模式，推動(dòng)智慧環(huán)保服務(wù)

有效的環(huán)境監(jiān)管是良好環(huán)境治理的基礎(chǔ)。隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)深入，“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)已經(jīng)成為推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段?！笆袌鍪ъ`”“政府失靈”是環(huán)境治理過程中面臨的兩大主要困境?！笆袌鍪ъ`”主要源于環(huán)境資源的公共物品的屬性和外部性，追求利益最大化的企業(yè)如果很難從環(huán)境治理行動(dòng)中獲取經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)導(dǎo)致市場資源、資金很難參與到環(huán)境治理中去?！罢ъ`”的原因歸結(jié)為政府主要以經(jīng)濟(jì)作為政績考核的機(jī)制失當(dāng)、環(huán)境行政責(zé)任追責(zé)程序執(zhí)行不到位、政府環(huán)境保護(hù)部門缺乏實(shí)權(quán)以及尚未構(gòu)建政府間合作共治的環(huán)境治理機(jī)制等。強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同作用的現(xiàn)代環(huán)境治理體系可以利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)構(gòu)建多元主體共同參與的立體化治理模式[14]，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)創(chuàng)新監(jiān)管模式，為解決環(huán)境治理中的“市場失靈”“政府失靈”問題提供了新的視角和途徑。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下，利用好大數(shù)據(jù)為智慧環(huán)保服務(wù)已經(jīng)成為越來越多企業(yè)主攻的方向。構(gòu)建完善的環(huán)境信息數(shù)據(jù)平臺，加強(qiáng)與數(shù)據(jù)挖掘企業(yè)的合作，提高環(huán)境大數(shù)據(jù)分析的科學(xué)水平，并逐步形成依據(jù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)決策的環(huán)境管理體系。

六、結(jié)語

始于20世紀(jì)六七十年代的全球環(huán)境危機(jī)已成為國際重大會(huì)議的重要議題，而如何面對與處理環(huán)境危機(jī)，型塑了一個(gè)新的全球文化──環(huán)境主義，并且衍生了探索環(huán)境惡化問題的根源、思想與政策之間的環(huán)境政治關(guān)系。當(dāng)西方先進(jìn)工業(yè)化國家將環(huán)境課題列入施政項(xiàng)目時(shí)，啟動(dòng)了20世紀(jì)下半葉環(huán)境改革的生態(tài)現(xiàn)代化歷程，而政府、環(huán)境運(yùn)動(dòng)、非政府組織和工商業(yè)等，都是此一歷程中的重要角色。

本文以生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)為理論基礎(chǔ)，分析我國新中國成立以來的環(huán)境治理歷程。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，在以政府起主導(dǎo)作用的時(shí)代下，開啟了“單一主體保護(hù)”的第一階段環(huán)境治理；黨的十六大以后，則進(jìn)入由政府、社會(huì)團(tuán)體、民眾個(gè)體、國際組織的共同參與和相互影響，以“政府為主，多元參與”的復(fù)合模式的第二階段環(huán)境治理；黨的十八大以來，以生態(tài)文明建設(shè)為思想指引的第三階段環(huán)境治理，盡管我們的環(huán)境治理效果還有待提高和改善，但在理念上是先進(jìn)的。