奚慧萍，王中華

（安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，安徽合肥，230601）

農(nóng)村干部“走讀”現(xiàn)象是當(dāng)今社會中比較常見的一種現(xiàn)象，也是政府和社會大眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。所謂農(nóng)村干部“走讀”，是指干部安家不在其工作的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是定居在城區(qū)（縣城和市區(qū)），早晚來往于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城區(qū)，無法與群眾同吃同住于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，更無法深入聯(lián)系群眾。對農(nóng)村“走讀”干部現(xiàn)象進(jìn)行分析研究，對于落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、密切黨群關(guān)系、加強(qiáng)基層干部培養(yǎng)、重塑基層政府形象、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)等方面都具有重要意義。

一、工居分隔：農(nóng)村“走讀”干部的現(xiàn)狀特征分析

（一）農(nóng)村“走讀”干部相對數(shù)量較多

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國存在著不少“走讀”干部，其中農(nóng)村“走讀”干部人數(shù)較多。2014年10月我國開展了“群眾路線教育實(shí)踐”活動，在活動收官之后，共有6484名“走讀”干部在專項(xiàng)整治活動中被查處，其中黑龍江省共排查出“走讀”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部4726人，已整改2350人。四川查處1746人，湖北查處1180人，河南查處513人，青海查處190人，江蘇查處162人，廣東查處136人，浙江查處84人，海南查處60人，此活動也是中央首次集中處理此類“干部”作風(fēng)問題。[1]隨后，各地為了解決“走讀”干部的問題，也相繼出臺了一些規(guī)定，并且這項(xiàng)活動也從側(cè)面反映出我國各級黨組織和政府已重點(diǎn)關(guān)注干部的此類作風(fēng)問題，為農(nóng)村“走讀”干部敲響了警鐘。

（二）農(nóng)村“走讀”干部范圍分布比較廣泛

有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村“走讀”干部不僅數(shù)量較多，而且分布范圍比較廣泛。以蘇州市吳中區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊為例，一共有“走讀”干部153人，約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊科級干部總數(shù)的55.8%，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊中有一半以上的科級干部為“走讀”干部。[2]不僅我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的干部“走讀”現(xiàn)象十分常見，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)乃至邊疆地區(qū)的干部“走讀”現(xiàn)象也比較常見。如以新疆昌吉回族自治州為例，有92.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員住在城區(qū)或外地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及站所干部有86.4%住在城區(qū)或外地，“走讀”現(xiàn)象較為普遍。[3]

（三）農(nóng)村“走讀”干部大多集中在中青年年齡段

從農(nóng)村“走讀”干部的年齡分布情況來看，“走讀”的中青年干部人數(shù)明顯多于老年干部。究其原因，有以下幾點(diǎn)：首先，在農(nóng)村干部隊(duì)伍中，中青年干部人數(shù)明顯多于老年干部人數(shù)，人口基數(shù)較大；其次，“老年人口本身傾向于保守、儲蓄”，[4]更趨向于穩(wěn)定與安逸，而中青年人趨向于發(fā)展、投資與享受，所以中青年的農(nóng)村干部比起老年干部更愿意選擇“走讀”；再次，老年人隨著年歲的增加，精力、體力不同以往，他們也不愿意在上下班上耗費(fèi)大量時(shí)間，因此老年干部很少選擇“走讀”。

（四）農(nóng)村“走讀”干部工作地大多集中在近郊鄉(xiāng)村

有關(guān)調(diào)查顯示，距離城區(qū)較近的鄉(xiāng)村，農(nóng)村干部“走讀”情況較為嚴(yán)重，而距離城區(qū)十分偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村干部很少有“走讀”現(xiàn)象。[5]心理學(xué)家勒溫曾經(jīng)用拓?fù)鋵W(xué)和物理學(xué)的概念來描述人在周圍環(huán)境中的行為，并認(rèn)為個(gè)人活動于其中的生活空間是一個(gè)心理場，而這個(gè)場內(nèi)的全部情況決定著某一時(shí)間內(nèi)的個(gè)人行為。農(nóng)村干部選擇“走讀”這個(gè)行為一定程度上是受到他所處的環(huán)境的影響以及其團(tuán)體對他的影響。農(nóng)村干部工作之處與城區(qū)距離較近，即其所處的環(huán)境允許他走讀，或者說其所在的團(tuán)體都為“走讀”者，那么其為了與團(tuán)體保持一致或者效仿團(tuán)體其他成員，他們也會選擇走上“走讀”這條路。

二、工居分隔：農(nóng)村“走讀”干部現(xiàn)象弊端分析

目前我國社會談起農(nóng)村“走讀”干部，很多人就會認(rèn)為農(nóng)村干部“走讀”會帶來一系列弊端，但是任何一件事物都有其兩面性，也就是說農(nóng)村干部“走讀”在存在較多弊端的同時(shí)也存在一些有利之處。龔維斌教授就主張“我們要一分為二地看待‘走讀’干部現(xiàn)象”，他認(rèn)為干部“走讀”是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的必然結(jié)果，也是現(xiàn)行政治體制下不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。[6]從其有利的方面來看，農(nóng)村干部“走讀”在一定程度上有利于農(nóng)村干部更好地處理工作，可以避免“裙帶”關(guān)系和“人情”關(guān)系的干擾，拓展農(nóng)村干部的視野，增強(qiáng)農(nóng)村干部的工作能力，為農(nóng)村爭取更多的項(xiàng)目資金資源支持等等。雖然農(nóng)村干部“走讀”會帶來一些好處，但是它產(chǎn)生的弊端也不容小覷，總體來說弊大于利，下面擬重點(diǎn)對其弊端展開分析，對其利處囿于篇幅就不再展開贅述。

（一）容易造成干群隔閡，損害黨和政府的權(quán)威與公信力

首先，如果農(nóng)村干部不能心系群眾、緊密聯(lián)系群眾，繼續(xù)堅(jiān)持“朝九晚五”、平時(shí)不值夜班等，那么農(nóng)村的事務(wù)不能得到及時(shí)地處理，就勢必會拉長處理這些事的“戰(zhàn)線”，一旦時(shí)間延長，人民群眾就會覺得農(nóng)村干部辦事效率低下，從而影響對農(nóng)村干部滿意度的評價(jià)，損害政府在人民群眾心目中的形象，削弱黨的群眾基礎(chǔ)。其次，農(nóng)村若突發(fā)重大緊急之事，比如自然災(zāi)害和重大群體性事件等，這些“走讀”干部必定不能立即趕赴現(xiàn)場對這些突發(fā)事件進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)和指揮，而在領(lǐng)導(dǎo)缺席時(shí)間內(nèi)，群眾群龍無首、更加慌亂，很有可能造成事態(tài)的蔓延或惡化，加重農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)＜叭罕娙松戆踩?/p>

（二）容易造成疲于往返，影響農(nóng)村干部工作態(tài)度和工作效率

首先，農(nóng)村干部頻繁往返于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城區(qū)，每天在上下班途中所花的時(shí)間明顯長于扎根在基層的農(nóng)村干部。因此，他們相對更易感到疲勞和厭倦，不能全心全意地投入到工作中去，而只把工作當(dāng)作任務(wù)，一心只想著下班回到他們的“舒適窩”中，這就在不知不覺中降低了他們的工作效率。其次，農(nóng)村干部頻繁往返于農(nóng)村和城市，花在交通上的時(shí)間多、空閑的時(shí)間少，所以這些農(nóng)村干部很少利用碎片時(shí)間來學(xué)習(xí)新的理論和知識，或者很少能夠在空余時(shí)間與群眾進(jìn)行一次全方位、細(xì)致地交流，從而不能全方面地了解農(nóng)村的現(xiàn)狀與不足，針對農(nóng)村的實(shí)際情況來有效地開展工作。

（三）容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠，影響農(nóng)村干部的學(xué)習(xí)主動性和積極性

新世紀(jì)以來，黨和國家一直強(qiáng)調(diào)終身學(xué)習(xí)的重要性，黨員和國家干部更要堅(jiān)持終身學(xué)習(xí)的理論，營造“終身學(xué)習(xí)”的氛圍，建立學(xué)習(xí)型組織。農(nóng)村干部工作繁多，易產(chǎn)生緊張感和疲勞感，而每天往返于城鎮(zhèn)則更易加重農(nóng)村干部的疲勞感，容易使其產(chǎn)生工作倦怠感和煩悶感。農(nóng)村干部一旦對本職工作喪失主動性和積極性，就不會為基層工作傾注自己的心血，也不會主動積極地承擔(dān)某項(xiàng)任務(wù)，更不會為了工作而努力提升自己的文化水平和工作能力。

（四）容易形成負(fù)面模仿效應(yīng)，導(dǎo)致基層政治生態(tài)環(huán)境的惡化

農(nóng)村干部“走讀”的前提條件是需要有私家汽車或摩托車等代步工具，而實(shí)際上基層干部崗位工資、津貼并不十分優(yōu)厚，僅憑其崗位收入難以完全負(fù)擔(dān)得起私家汽車或摩托車的燃油費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)等費(fèi)用，所以這些基層干部很有可能會公車私用，滋生腐敗行為。一旦某個(gè)基層干部開此先例而不受約束或懲罰，那么其他基層干部很可能就會紛紛效仿，公車私用就成了習(xí)以為常的現(xiàn)象。公車私用僅僅只是腐敗的開端，如果此事不加以制止或查處，接下來基層干部貪污賄賂、挪用公款的事件也會頻繁發(fā)生，最終導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)村基層政治生態(tài)環(huán)境的惡化。

（五）盲目跑項(xiàng)目資金，從長遠(yuǎn)來看未必有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

雖然農(nóng)村干部“走讀”跑項(xiàng)目資金，從短期來看，可能會在一定程度上有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村干部“走讀”會導(dǎo)致其工作時(shí)思想不集中甚至逃避工作，工作責(zé)任心與主動性會慢慢喪失。如果農(nóng)村干部持續(xù)“走讀”，就很可能對當(dāng)?shù)氐幕厩闆r沒有時(shí)間和精力進(jìn)行深入了解，這些所謂的招商引資政績不一定真正符合當(dāng)?shù)氐拈L遠(yuǎn)發(fā)展需要。農(nóng)村干部如果不根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來做出正確恰當(dāng)?shù)恼猩桃Y，實(shí)際上等于亂作為，反而導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩甚至停滯和倒退。

三、工居分隔：農(nóng)村“走讀”干部產(chǎn)生的原因分析

（一）城區(qū)擁有較為優(yōu)越的配套設(shè)施，對農(nóng)村干部吸引力較大

隨著國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，無論是城市居民還是農(nóng)村村民的生活水平明顯提高，居民也更加注重自身的物質(zhì)享受和精神享受。馬斯洛的“需要層次”理論，將人類的需求層次從低到高分為五類，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。農(nóng)村干部有著較為穩(wěn)定的工作，其待遇也較一般工作優(yōu)越，同時(shí)他們也有能力選擇更好的生活方式，所以他們選擇在城區(qū)買房不僅僅是為了滿足自己最基本的住房需要，從側(cè)面來說也是為了體現(xiàn)出他們在工作上的能力與社會上的價(jià)值，從更高層面上來說也是為了滿足農(nóng)村干部社交的需求、尊重的需求、自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的需求。居住在農(nóng)村的本地干部因?yàn)槌菂^(qū)的教育、醫(yī)療等“吸引力”更加傾向于在城區(qū)購房，能夠?yàn)榧胰颂峁└玫纳瞽h(huán)境與生活質(zhì)量。

（二）報(bào)考農(nóng)村公務(wù)員競爭壓力小，相對容易成為進(jìn)城的跳板

近些年來，高校招生名額的擴(kuò)大以及一些高職?？茖W(xué)校的發(fā)展，越來越多的年輕人能夠受到更高程度的教育，而在畢業(yè)后就業(yè)就成了他們心中的頭等大事。正因?yàn)閲夜珓?wù)員工作相對穩(wěn)定、待遇較為優(yōu)厚、晉升空間較大，所以高校畢業(yè)生在畢業(yè)時(shí)會傾向于考取國家公務(wù)員，進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)。他們很有可能先從報(bào)考競爭壓力較小的農(nóng)村干部做起，比如“大學(xué)生村官”，或考取基層公務(wù)員，然后在基層積累了一些工作經(jīng)驗(yàn)后通過考試或選拔等途徑來得到晉升，從而轉(zhuǎn)為城區(qū)的公務(wù)員，他們只是將農(nóng)村公務(wù)員先當(dāng)作跳板來謀求更好的晉升機(jī)會，所以他們寧愿選擇在較遠(yuǎn)的城區(qū)居住，也不愿在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)安家落戶，從而成為了農(nóng)村“走讀”干部中的一員。

（三）農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動較為頻繁，經(jīng)?！肮ぞ臃蛛x”

在我國的基層干部隊(duì)伍中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平級與平級之間的調(diào)動，或由下而上的提拔也時(shí)常發(fā)生，或因受處分或處罰需要變動職務(wù)，而當(dāng)出現(xiàn)這些情況時(shí)，如果沒有解決好這些調(diào)任人員的住宿問題和配偶子女問題，那么這些公務(wù)人員就很有可能出現(xiàn)“走讀”情況。同時(shí)根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避辦法》等相關(guān)規(guī)定，公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)應(yīng)實(shí)行地域回避，即主要領(lǐng)導(dǎo)成員不能在自己的原籍任職，所以說這在一定程度上也導(dǎo)致了農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部被迫“工居分離”，從而“走讀”。

（四）部分農(nóng)村干部群眾意識淡化，工作責(zé)任心不強(qiáng)

農(nóng)村相較于城市來說擁有的矛盾、糾紛更加多樣與復(fù)雜，比如土地問題、拆遷問題等。俗話說“清官難斷家務(wù)事”，所以對于這些事情的處理與解決，許多農(nóng)村干部往往找不著頭緒，這些矛盾或糾紛也就一樁一件地堆壓著，久而久之，他們在面對這些事情時(shí)感到憂心和焦慮，同時(shí)也逐漸喪失了一開始所具有的工作積極性與自信心，對手頭需要處理的工作也越來越感到迷茫。他們對工作績效沒有什么追求，不愿在辦公室多呆一分一秒，也不愿利用私人時(shí)間來處理手頭的工作，更不愿帶頭在鄉(xiāng)鎮(zhèn)值夜班，緊密聯(lián)系群眾，深入走訪群眾。另外，上級各個(gè)部門對農(nóng)村干部“檢查多、考核多，評比多”，農(nóng)村干部不得不把不少精力用于準(zhǔn)備橫幅標(biāo)語、文字軟件材料、各種迎來送往等“虛功”，致使沒有更多精力用于引領(lǐng)發(fā)展、服務(wù)基層、服務(wù)群眾。

（五）農(nóng)村干部權(quán)力資源有限，熱衷于從城區(qū)“跑項(xiàng)目資金”

雖然農(nóng)村基層公共事務(wù)繁雜，但是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力資金資源有限，只能解決農(nóng)村中所發(fā)生的部分事情，一旦涉及到更大的民生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，就必須要向上級部門請示，爭取更多資金政策支持，待其批準(zhǔn)后方可實(shí)施。此外，招商引資也是對農(nóng)村干部績效考核的一個(gè)重要指標(biāo)，所以農(nóng)村干部向城區(qū)“跑項(xiàng)目”“跑資金”就成了常態(tài)，這樣深入群眾、了解民情的時(shí)間就會減少，這在某種程度上也造成了農(nóng)村干部“走讀”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（六）農(nóng)村干部考核激勵機(jī)制不夠完善，影響干部工作積極性

一般來說，對于農(nóng)村干部的考核并不如城區(qū)干部那樣標(biāo)準(zhǔn)化和嚴(yán)格化，只要農(nóng)村干部不犯什么原則上的錯(cuò)誤，那么他不會因此受到處罰，也就可以在他的崗位上繼續(xù)工作下去。而農(nóng)村干部特別是非領(lǐng)導(dǎo)崗位的普通干部在晉升的機(jī)會上也不如城區(qū)干部，只有上級職務(wù)有所空缺時(shí)，他們中的少數(shù)人才有可能得到晉升的機(jī)遇。這種不升不貶，不求有功但求無過的工作環(huán)境容易使農(nóng)村干部心生懈怠，消極怠工，工作上也就沒有積極性與主動性。

四、破除隔閡：農(nóng)村干部“走讀”現(xiàn)象的治理措施

（一）加強(qiáng)農(nóng)村干部的思想教育，從根本上樹立“以人民為中心”的思想

農(nóng)村干部出現(xiàn)“走讀”情況，從根本上來說是因?yàn)闆]有樹立“主人翁”的意識，而把自己當(dāng)作了農(nóng)村的“匆匆過客”，把工作當(dāng)成應(yīng)付差事，不想真正地為當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕娹k實(shí)事。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，一旦脫離群眾，就會失去生命力。加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，必須緊緊圍繞保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，增加群眾觀念和群眾感情，不斷厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)”。[7]農(nóng)村基層政府只有定期開展宣傳教育活動，加大對農(nóng)村干部的思想教育和宗旨意識教育，才能讓他們始終不忘初心，自覺地把“以人民為中心”的思想內(nèi)化到行動中，把人民群眾的利益放在第一位，真正融入到當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷墓ぷ骱蜕钪腥?，這才能從根本上消除干群隔閡。

（二）提高農(nóng)村干部的福利待遇，給予與城市公務(wù)員同樣的晉升空間

農(nóng)村干部出現(xiàn)“走讀”情況，歸根結(jié)底是因?yàn)槌青l(xiāng)差距太大，城市比農(nóng)村擁有更為優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施、更為發(fā)達(dá)的教育設(shè)施、更好的福利待遇和更多的發(fā)展機(jī)會。農(nóng)村干部與地市級公務(wù)員相比，不僅崗位工資相差較大，而且與地市級公務(wù)員的各項(xiàng)福利補(bǔ)貼仍存在著較大差距。同時(shí)，公務(wù)員人數(shù)眾多，且晉升空間及機(jī)會有限，即使農(nóng)村干部能夠兢兢業(yè)業(yè)地做好自己的本職工作，除一些業(yè)績特別突出者，一般的農(nóng)村干部與城市公務(wù)員相比在晉升上難以機(jī)會均等。因此，只有給與農(nóng)村干部與城市公務(wù)員同等的晉升機(jī)會，才能讓農(nóng)村干部真正扎根于基層中，甘于奉獻(xiàn)。

（三）完善農(nóng)村干部考核激勵制度，讓農(nóng)村干部有動力做實(shí)事

農(nóng)村干部出現(xiàn)“走讀”、工作懈怠等情況，不僅僅是因?yàn)樽陨矸?wù)意識淡薄，還源于外部績效考核機(jī)制不嚴(yán)格。賞罰不分明的措施會使得農(nóng)村干部喪失進(jìn)取心，喪失其工作的積極性，整個(gè)人變得消極、厭倦。因此，基層機(jī)關(guān)應(yīng)該建立一個(gè)嚴(yán)格的績效考核和激勵制度，可以對辦事效率較高、人民滿意度較高的農(nóng)村干部給予物質(zhì)上的獎勵或職位上的晉升，而對“磨洋工”、不為百姓做實(shí)事的農(nóng)村干部給予必要的懲罰，這樣做不僅可以充分調(diào)動農(nóng)村干部工作的積極性，更好地為村民服務(wù)，還可以維持整個(gè)基層機(jī)關(guān)的活力，保持其先進(jìn)性。例如，實(shí)行干部職務(wù)與職級分離制度，農(nóng)村干部由于科級崗位數(shù)量有限，即使不能給與有能力真心辦實(shí)事的干部科級實(shí)職，但是也可以享受科級干部待遇，從而使農(nóng)村干部經(jīng)濟(jì)上能嘗到“甜頭”，政治上有“盼頭”，工作上有“干頭”。

（四）積極探索“住鎮(zhèn)”制度，讓農(nóng)村干部可以告別“走讀”

對被調(diào)動的基層領(lǐng)導(dǎo)干部和從外地來本地工作的普通公務(wù)員來說，如果當(dāng)?shù)卣话才藕盟麄兊淖∷蓿麄兏嗟貢x擇走讀，所以要解決農(nóng)村干部“走讀”問題，當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)部門還需積極探索住鎮(zhèn)制度，讓他們在本地住有所居和安居樂業(yè)。2014年12月安徽省池州市出臺《關(guān)于糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“走讀”現(xiàn)象的規(guī)定（試行）》，此《規(guī)定》嚴(yán)格要求農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)班子每周要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住4晚，且“夜訪”“夜談”“夜學(xué)”“夜辦”情況要做好記錄，[8]其他地方也相繼出臺了一些糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“走讀”的規(guī)定或制度。這些規(guī)定的實(shí)施對基層干部“與民同吃、同住”做了硬性的規(guī)定，在很大程度上減少了農(nóng)村干部“走讀”的現(xiàn)象。