章 文 麗

(上海交通大學(xué) 招投標與政府采購辦公室， 上海 200240)

0 引 言

隨著全球一體化市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，帶動了商業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域空前活躍，招投標是市場上進行交易的一種方式。招投標是文明社會高度發(fā)展進步的產(chǎn)物，是預(yù)防腐敗行為的天然屏障，招投標又是一項專業(yè)技術(shù)性較強的工作。為了規(guī)范招投標活動，保護國家利益，社會公共利益，提高經(jīng)濟效益，確保招標質(zhì)量。即使最小的招標項目，事前的準備工作也是決勝的最基本因素。強化招投標標前管理，不僅是對科學(xué)的招投標法律法規(guī)的敬畏，遵循“三公”原則，更對規(guī)范、提升企業(yè)的管理質(zhì)量具有十分重要的意義[1]。

1 標前管理內(nèi)容和現(xiàn)實意義

招投標的標前管理一般包括：經(jīng)辦人員的多方溝通、購買設(shè)備的市場充分調(diào)研、經(jīng)費到位情況等。調(diào)研的途徑多種多樣，電話訪問、實地考察或者網(wǎng)絡(luò)咨詢等[2]。所謂兵馬未動糧草先行，前期溝通并非串通，而是為即將到來的激烈博弈清除障礙，充分了解該設(shè)備的國內(nèi)外主流產(chǎn)品以及生產(chǎn)廠家履約情況，做好應(yīng)急預(yù)案，提醒用戶經(jīng)辦人提前熟悉招標流程，技術(shù)上與投標潛在人充分溝通，不能有過多承諾，以免在后面投標現(xiàn)場如果未能如愿，會心生怨恨甚至升級為質(zhì)疑投訴事件。談判技巧的靈活運用等，均有助于獲得預(yù)期的談判效果[3]。

隨著國家放管服政策的落實深入，全國各地在執(zhí)行涉及工程、貨物和服務(wù)相關(guān)招投標與政府采購活動時，會遇到各種各樣的政策不明確，落實執(zhí)行無法到位等情況，主要原因是缺乏政策理論支撐。為能夠得到更加理想的效果，首要任務(wù)就是應(yīng)當健全相關(guān)規(guī)范制度[4]。1999年《中華人民共和國招標投標法》和2003年《中華人民共和國政府采購法》年代已遠，后來在2015年出臺的《中華人民共和國政府采購法實施條例》和2017年出臺的《中華人民共和國招投標法實施條例》也無法適應(yīng)當今快速發(fā)展的市場經(jīng)濟要求，只有與時俱進優(yōu)化招投標法律法規(guī)，才能做到有法可依，有法必行。而構(gòu)建完善的法律法規(guī)，是保障招標公正的關(guān)鍵[5]。從項目單位采購招標的實際需求出發(fā)，最大限度降低優(yōu)化采購成本，提升采購質(zhì)量，為了保障招標采購程序合法合規(guī)，又能物盡其用。高效扎實的標前準備工作就顯得尤其重要，為后期變幻莫測的開評標奠定了堅實的基礎(chǔ)，越來越受到從業(yè)人士的高度重視，以防為本才能真正的標本兼治防患于未然?？v觀全生命周期的設(shè)備招投標流程，標前管理只是其中的一個準備階段，卻事關(guān)成敗，為后面的工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。是招投標工作是否順利的風向標。

2 標前管理中存在的問題

2.1 前期準備資格審查不到位

前期的資格審查是招投標環(huán)節(jié)的基本準入初步篩選，讓具備投標能力的單位通過公開公平的形式招標。廣大潛在供應(yīng)商都有機會通過這個公開的競爭平臺參與投標。資格審查是對公開招標項目的潛在投標人投標資質(zhì)和投標能力的遴選，使那些真正有市場競爭力的供應(yīng)商進入到后面的評標環(huán)節(jié)。是招投標活動前期的一個非常關(guān)鍵的步驟。在實際的具體工作中往往不夠重視。主要問題表現(xiàn)在:

(1) 資格預(yù)審不合格。資格預(yù)審是指在開標前，對投標單位的資質(zhì)進行預(yù)先審查，排除資質(zhì)不符合的單位[6]。在前期的資格審查階段，會遇到一些資質(zhì)缺乏或投標條件未達到，為了能參加競標，虛假購買資質(zhì)和資格，在審查環(huán)節(jié)作假；有的找人代法人簽字蓋章等，而招標單位在前期審核時檢查不仔細，導(dǎo)致后面的招標流程帶來不可預(yù)知的隱患。

(2) 監(jiān)管制度缺失。招標法對招投標活動沒有明確的監(jiān)管單位，一般是屬地化管理，設(shè)備由當?shù)氐臋C電辦和招投標辦共同管理，機電辦負責進口設(shè)備的審批和報關(guān)手續(xù)。招投標辦公室負責特殊情況如質(zhì)疑投訴等的協(xié)調(diào)斡旋工作。

(3) 特殊行業(yè)準入資質(zhì)不夠。在資格審查過程中，經(jīng)常會對潛在投標單位的投標資質(zhì)、產(chǎn)品質(zhì)量和企業(yè)誠信等進行一個初步的前期評估，以保證后面的招投標過程的客觀公平。對于一些特殊情況，除了一些常見的入門資質(zhì)條件外，在標前管理中還需對該貨物的準入資格進行把關(guān)審核，反之會帶來中標隱患，比如液體氣罐，必須確認產(chǎn)品是否通過了當?shù)刭|(zhì)量監(jiān)督局的安全測試，是否頒發(fā)了相應(yīng)的安全證書。政府部門可建黑名單制度，針對違法、違規(guī)人員，在一定時間內(nèi)禁止其進入市場交易活動[7]。

2.2 招標文件編制不完善

招標文件是用戶對采購需求的具體描述，是招標工作中最重要最基本的法律文件，招標文件的規(guī)范是否，直接影響投標文件和合同的材料嚴謹性，是后續(xù)開評標流程的基本保障和前提條件。

(1) 招標需求不明確。編制招標采購文件時，需清晰描述出采購設(shè)備的數(shù)量型號和屬性，是開評標環(huán)節(jié)報價的基礎(chǔ)和依據(jù)，用戶方技術(shù)需求中所列的明細應(yīng)該和技術(shù)需求相一致，才能保證招標文件的完整性和專業(yè)規(guī)范性。這是標前準備工作中應(yīng)該重視和預(yù)防的風險關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。但業(yè)主單位編制招投標文件時具體環(huán)節(jié)把控不嚴，如在招標文件的技術(shù)參數(shù)描述時，盡量客觀準確，讓投標單位目標明確，減少因為溝通不暢帶來的信息不對稱，絕大部分的投訴和質(zhì)疑等復(fù)雜情況由此而來。

(2) 標前市場調(diào)研不到位。標前管理工作，在于招標管理部門與用戶單位在開評標前充分溝通協(xié)調(diào)的過程，對采購設(shè)備的市場進行前期調(diào)研，熟悉該設(shè)備國內(nèi)外主流品牌和情況，特別是設(shè)備的國內(nèi)外同行使用反饋如何？制定詳細具有前瞻性的調(diào)研措施，以防在招投標工作中會遇到意想不到的節(jié)外生枝事情。

2.3 現(xiàn)場變更技術(shù)指標

采購設(shè)備的技術(shù)參數(shù)，是招標文件最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。前期多次反復(fù)進行立項審批和可行性論證報告，是為了確保采購該設(shè)備的急迫性和必要性。但在具體操作過程中，經(jīng)常會遇到技術(shù)參數(shù)不夠精確或者有變化需要變更，如：關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)(帶星號的關(guān)鍵指標)增減；設(shè)備到貨期的變更；付款方式的變更；到貨港口或機場的變更；評標辦法中具體打分項的分數(shù)調(diào)配變更等。還有甚者用戶在評標現(xiàn)場提出新的項目預(yù)算變更、增減技術(shù)參數(shù)的現(xiàn)象，使招投標活動的嚴肅性和權(quán)威性受到極大挑站。個別用戶直接在技術(shù)參數(shù)中隱藏有歧視性和排他性條款，指明購買某一品牌的設(shè)備和物資，使整個招投標活動面臨潛在不公正風險和后續(xù)被質(zhì)疑投訴的風險。

2.4 招標文件與合同的潛在風險

招標文件和投標文件分別是招標采購的兩項標志性基礎(chǔ)性文件，是執(zhí)行評標結(jié)果的主要理論依據(jù)材料。隨著全球化經(jīng)濟社會的到來，設(shè)備采購選擇面較大，相應(yīng)會帶來許多不確定性和潛在的各種風險。風險分析與防范是業(yè)主單位在招投標階段工作的核心內(nèi)容[8]，提前做充分的市場調(diào)研，對可能存在的各種風險進行評估和預(yù)測，并制定切實可行的備選預(yù)案。合同執(zhí)行的風險一般有兩種：① 類是由于合同本身有先天缺陷，條款不夠嚴密詳實，文字描述存在歧義，容易被鉆空子。中標方在執(zhí)行時出現(xiàn)問題，屬于合同“先天發(fā)育不良”帶來的風險。② 合同的具體執(zhí)行條款有瑕疵，和招標文件不完全一致造成的。這種問題在日常的招標工作中比較常見，在前期的標前調(diào)研環(huán)節(jié)就應(yīng)該提前預(yù)防。一般來說，合同條款是根據(jù)招標文件的條款制定的，在實際工作中出現(xiàn)最終合同中的部分技術(shù)和商務(wù)合同條款在招標文件中從未出現(xiàn)過，這種脫節(jié)現(xiàn)象非常容易招致質(zhì)疑投訴和意想不到的麻煩，影響了招投標工作的順利收尾，會花費許多的人力物力在澄清協(xié)調(diào)上面，給招標采購工作的嚴肅性和權(quán)威性帶來負面的影響。

3 強化招投標標前管理的解決對策

3.1 必須高度重視標前管理

(1) 思想上高度重視。招標采購前期準備工作管理與組織質(zhì)量直接決定著招標采購質(zhì)量[9]。深刻認識到標前溝通的重要性和不可替代性。把細致的市場調(diào)研列入工作流程中，提升招標工作的效率和質(zhì)量，減少招標后半段的質(zhì)疑和投訴?？此茦酥?、標后管理的原因，但實際上是忽視了加強標前管理的結(jié)果[10]。

(2) 實行招采專員制。實行招采專員責任制，每個采購二級單位配置一個招采專員。采購管理人員不僅要熟練操作招標項目，而且要學(xué)會以技術(shù)經(jīng)濟視角分析招標采購數(shù)據(jù)，熟知不同院系招標需求的特點，為各級管理層提供準確的決策依據(jù)[11]。能夠負責該部門的招標業(yè)務(wù)和咨詢服務(wù)，專人專崗，有利于熟悉采購部門的整體情況，能夠快速理解采購設(shè)備的采購動機和技術(shù)商務(wù)方面的實際招標需求，設(shè)身處地盡快采購到用戶滿意的設(shè)備。

3.2 提前介入標前管理

招標項目的標前管理要提前啟動，采購單位在前期的市場調(diào)研已經(jīng)成為一項重中之重的工作。① 招標采購是一個招標人與投標人、投標人與投標人之間博弈的過程[12]。提前介入熟悉項目所屬區(qū)域的屬地化法律、法規(guī)及設(shè)備相關(guān)專屬情報，當前該種設(shè)備的國內(nèi)外發(fā)展趨勢和常用競爭品牌，用戶單位前期使用過的同類設(shè)備反饋資料匯總，設(shè)備生產(chǎn)材料是否屬于主流，設(shè)備的生產(chǎn)工藝是否成熟，售后服務(wù)是否完善，有無升級產(chǎn)品，配套的耗品耗材是否齊全，是否屬于技術(shù)先進產(chǎn)品，生產(chǎn)材料的供應(yīng)情況是否良性循環(huán)，生產(chǎn)施工技術(shù)和流程方法是否科學(xué)合理，生產(chǎn)全過程和后期處理是否環(huán)保等。必須實事求是符合當今市場經(jīng)濟的運作規(guī)律，用戶通過招標采購的博弈形式，遴選出預(yù)選方案。② 潛在供應(yīng)商的市場調(diào)研是各項調(diào)查中一項必須要做的功課。詳細調(diào)查已經(jīng)購買標書的供應(yīng)商的公司基本情況，技術(shù)能力、管理、注冊資金和商業(yè)信譽，以前曾經(jīng)做過的業(yè)績，用過產(chǎn)品的反聵情況，哪些公司參加了標前現(xiàn)場勘察哪些公司交了投標保證金，可以進一步推斷出參與現(xiàn)場投標的公司，以防投標公司突變，影響常規(guī)流程的順利進行。

3.3 嚴格預(yù)審各種投標資質(zhì)

梳理招標采購工作監(jiān)管部門，建議成立招標采購監(jiān)管工作小組。采取前緊后松的方式管理。① 審查投標單位投標的合法性。如：行業(yè)技術(shù)資質(zhì)、企業(yè)誠信、設(shè)備相關(guān)的安全證書等。② 審查投標單位的投標能力。如：具備生產(chǎn)質(zhì)量可靠設(shè)備的能力，能夠滿足招標文件的技術(shù)需求，有近3年的客戶合同復(fù)印件等。

3.4 提前制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案

由于涉及人員較多、實際操作復(fù)雜等問題，在現(xiàn)實生活中難免會存在一些問題和風險[13]。根據(jù)采購單位的采購需求和經(jīng)費具體變化情況，為每個招標項目量身定做應(yīng)急預(yù)案。為招標失敗或者中途停止招標等意外情況做出應(yīng)對的措施。

3.5 控制好招投標流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

(1) 精確書寫招標文件。注重招標需求部分文字行文準確性和邏輯性，準確描述用戶的技術(shù)部分需求，而且前后一致，描述清晰，重點突出容易理解。不規(guī)范的招標文件還會使調(diào)查不充分，容易造成少算、漏算情況發(fā)生，同時也會出現(xiàn)廢標情況[14]。避免容易引起誤會和歧義的文字和標點符號，商務(wù)部分條款齊全，后續(xù)的服務(wù)條款具體詳細，既容易執(zhí)行落實又預(yù)防后遺癥發(fā)生，為后續(xù)開評標工作奠定扎實的理論基礎(chǔ)。

(2) 招標設(shè)備的理解到位。前期的可行性論證報告是對采購設(shè)備的大致需求，在后續(xù)的招標采購時根據(jù)使用特點準確把握。如果屬于高校和科研機構(gòu)的科研設(shè)備，一般要求高精尖，主要是進口設(shè)備居多。如果屬于通用設(shè)備一般是國產(chǎn)設(shè)備居多，滿足技術(shù)需求的基礎(chǔ)上，最低價中標率較高。

(3) 選擇合適的評標辦法。為了保證招評標活動的順利進行，靈活選擇和運用不同的評標方法很重要[15]。根據(jù)采購設(shè)備的市場行情和技術(shù)需求等綜合考慮，量身訂制科學(xué)合理的評標辦法，有效制約評標現(xiàn)場專家的打分，既不會輕易流標，又不會出現(xiàn)評標分數(shù)現(xiàn)場紊亂的情況發(fā)生。

4 結(jié) 語

綜上所述，加強招投標領(lǐng)域的標前管理至關(guān)重要，充分做好前期市場調(diào)研和多方溝通，根據(jù)招標項目的背景特點和準備程度，提前預(yù)估后面開評標步驟可能會出現(xiàn)的各種問題，并提供詳實的應(yīng)急措施，能夠提升采購招標的質(zhì)量和效率，減少質(zhì)疑投訴的發(fā)生率。能夠保證招標的項目質(zhì)量，提高經(jīng)濟效益，預(yù)防腐敗行為等。強化招投標標前管理，不僅是對當前形勢下招投標行業(yè)各項法律法規(guī)的致敬，也是對管理人員的規(guī)范訓(xùn)練，對營造良好的招投標與政府采購市場氛圍起到了模范引領(lǐng)作用。