孫鵬程

（廈門大學 法學院 福建 廈門361005）

我國自2012年刑事訴訟法確立了檢察機關對被未決羈押的犯罪嫌疑人、被告人實行羈押必要性審查制度以來，已經形成了以法律條文為基礎、司法解釋為核心的較完備的制度體系，目的是為了能夠更好地保障犯罪嫌疑人、被告人的正當權利。然而，從實踐情況來看，犯罪嫌疑人、被告人在被檢察機關批捕后，因未決羈押必要性審查制度的執(zhí)行存在阻力，導致獲得釋放或變更強制措施的人數占比仍然較低，未達預期效果。筆者將這一現(xiàn)象稱為未決羈押必要性審查制度的“低適用率”。分析影響該制度實施的因素，探討推進這一制度實施的對策路徑，對于貫徹落實無罪推定理念、更好地保障公民合法權利具有重要意義。

一、未決羈押必要性審查制度的確立與實施

1.未決羈押必要性審查制度的確立。所謂未決羈押必要性審查是指人民檢察院在犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，對有無繼續(xù)羈押的必要進行審查，并在無必要時予以釋放或變更強制措施的制度。這一制度在我國2012年修改《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）時確立?！缎淌略V訟法》第95條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院”。未決羈押必要性審查制度設立的理論依據主要是無罪推定原則，即任何人在未經人民法院作出生效裁判的情況下，作為法律上尚處于無罪狀態(tài)的人，在其無妨礙訴訟的可能性、無被羈押的必要性時，應當獲得人身自由。[1]

未決羈押必要性審查制度確立之后，最高人民檢察院又積極出臺了相關的司法解釋，對這一制度的具體實施進行規(guī)定。2012年10月16日，最高人民檢察院修訂了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》），并在第六章“強制措施”的第六節(jié)“強制措施解除與變更”中，增加了未決羈押必要性審查的細化規(guī)定，總計15個條文。2016年1月13日，最高人民檢察院出臺了更具針對性的《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），共以29個條文對羈押必要性審查案件的立案、審查、結案的規(guī)則作了系統(tǒng)的規(guī)定。同年7月11日，最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳出臺了《關于貫徹執(zhí)行〈人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）〉的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），就《規(guī)定》在適用時出現(xiàn)的一些問題作出了進一步的澄清與細化，多達47個條文。

2.未決羈押必要性審查制度的低適用率。未決羈押必要性審查制度的低適用率是與其低立案率緊密相關的。我國羈押必要性審查案件的辦理流程大致可分為三個步驟。首先，應當由辦案部門對應的同級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門主動依職權立案審查；或者由犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬提出審查申請，對此刑事執(zhí)行檢察部門作出是否立案的決定。其次，在作出立案決定后，刑事執(zhí)行檢察部門應當根據一系列的標準對犯罪嫌疑人、被告人的羈押必要性作出評估，若認為無繼續(xù)羈押必要的，應當建議辦案機關釋放或變更強制措施。最后，若檢察機關提出了釋放或變更強制措施的建議，再由辦案機關最終決定是否采納該建議。從實踐運行來看，犯罪嫌疑人、被告人被拒絕在第二個步驟和第三個步驟的概率相比于被拒絕在第一個步驟的概率低了很多。

從全國總體情況來看，在這一制度剛剛推行后的2013 年，全國檢察機關共批捕879 817 人，其中23 894 人經過羈押必要性審查，被建議釋放或變更強制措施的僅占全部被批捕人數的2.72%；[2]2014年，全國檢察機關建議釋放或變更強制措施人數和批捕人數分別為33 495人和1 391 225人，占比僅為2.41%；[3]2015年，全國檢察機關建議釋放或變更強制措施人數和批捕人數分別為29 211人和1 390 933人，占比僅為2.10%；[4]2016年和2017年，《最高人民檢察院工作報告》并未明確相關數據；2018年，全國檢察機關建議釋放或變更強制措施人數和批捕人數分別為64 106人和1 056 616人，占比相較往年雖有一定提升，但仍然只有6.07%。[5]由此可見，目前全國檢察機關建議釋放或變更強制措施的人數占比仍然偏低，而最終被辦案機關采納建議的人數占比則會更低。因此，該制度自實施以來，還未能充分發(fā)揮應有的效果。

二、未決羈押必要性審查低適用率的原因分析

未決羈押必要性審查制度之所以在我國的適用率較低，既有配套制度尚不完善的表層原因，也有刑事訴訟觀念未充分轉變、相關部門利益博弈等方面的深層原因。

1.配套制度和法律規(guī)則影響刑事執(zhí)行檢察部門審查動力。羈押必要性審查案件的辦理，是由人民檢察院內部的刑事執(zhí)行檢察部門負責的。由于相關配套制度尚不完善，刑事執(zhí)行檢察部門往往缺乏主動對案件跟蹤審查的動力，未能充分履行法律監(jiān)督職能。

首先，檢察機關內部的考核評價制度沒有將未決羈押必要性審查納入其中。目前，檢察機關對檢察人員的業(yè)績考核項目一般包括其認為重要的改革目標，以及捕后后續(xù)程序的處理結果（如捕后撤案、捕后不起訴、捕后無罪判決、捕后輕刑率等），[6]并不包括辦理羈押必要性審查案件。也就是說，在檢察機關承擔著偵查、批捕、審查起訴、出庭公訴等眾多職能的同時，羈押必要性審查這一監(jiān)督職能尚未獲得其足夠的重視。在沒有考核工作壓力的情況下，檢察人員往往會持著“多一事不如少一事”的心態(tài)，在大量對犯罪嫌疑人、被告人可以變更強制措施、也可以繼續(xù)羈押的案件中，選擇不去審查。

其次，保障檢察人員有效開展審查工作的制度不夠健全。刑事執(zhí)行檢察部門的檢察人員開展羈押必要性審查往往需要大量的時間，他們在時間成本和工作壓力面前容易望而卻步。檢察機關內部一般劃分為偵查監(jiān)督部門、執(zhí)行檢察部門、公訴部門、監(jiān)所檢察部門等，各個部門之間有不同的分工。在2016年出臺《規(guī)定》之前，羈押必要性審查案件的辦理，在不同階段分別由檢察機關的兩個內設部門負責，即偵查階段的審查由偵查監(jiān)督部門負責；審判階段的審查由公訴部門負責。這種分工模式的優(yōu)點在于，偵查監(jiān)督部門的檢察人員在批捕時或公訴部門的檢察人員在審查起訴時，都已經熟悉了案件的大部分情況和細節(jié)，因此由其再進行羈押必要性審查的能夠減少司法時間成本、提升司法效率。但這種做法也具有明顯的缺陷，即由于偵查監(jiān)督部門已經作出了批捕的決定，然后再對其進行羈押必要性審查，在審查過程中要擺脫固有偏見、保持審查的中立性、甚至否定自己先前的決定是比較困難的。因此2016年最高人民檢察院《規(guī)定》修改了這一做法，將所有的羈押必要性審查案件交由刑事執(zhí)行檢察部門統(tǒng)一辦理。但是，該規(guī)定執(zhí)行起來也具有較大難度，這是因為執(zhí)行檢察部門對案件情況并不熟悉，讓其對紛繁浩雜的案件逐一審查，并從逮捕后到審判結束前的全過程持續(xù)地審查，無疑會給檢察人員造成很大的工作壓力。事實上，除了當事人主動申請，或者是老、弱、病、殘、孕等具有明顯符合變更強制措施條件的人以外，其他案件是否符合立案審查標準往往難以把握，需要檢察人員逐案逐人審查，甚至要花費大量精力持續(xù)追蹤。[7]由于目前在大部分地區(qū)，執(zhí)行檢察部門與檢察機關內部的偵查監(jiān)督部門、公訴部門與監(jiān)所檢察部門之間，以及與檢察機關外部的偵查機關、人民法院、看守所之間，缺乏案件信息的實時共享平臺，使得執(zhí)行檢察部門無法迅速、便利地了解諸如犯罪嫌疑人、被告人的身體健康狀況、在押期間表現(xiàn)等信息，因而無法高效開展工作。

2.被羈押的犯罪嫌疑人、被告人對其權利的了解度和對程序的參與度不足。除了由于配套制度不完善影響檢察機關的審查動力之外，未決羈押必要性審查適用率低的另一原因在于被羈押的犯罪嫌疑人、被告人對其權利的了解度和對程序的參與度不足。

首先，犯罪嫌疑人、被告人因法律素養(yǎng)不足而對于申請未決羈押必要性審查的權利了解不夠。在一些地區(qū)，犯罪嫌疑人、被告人根本不知道自己有權申請羈押必要性審查。一些素養(yǎng)不是很高的刑事律師也分不清楚在依照《刑事訴訟法》第97條申請變更強制措施和依照第95條申請羈押必要性審查時，二者在適用的情形、受理申請的主體、審查的程序等具體操作層面存在哪些差別。為了解決上述問題，2016年最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳《指導意見》第8條第1款規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，羈押地的派駐看守所檢察室應當在五個工作日以內進行羈押必要性審查權利告知。沒有設立派駐看守所檢察室的，由巡回檢察人員或派駐專職檢察人員進行權利告知”；第4條規(guī)定，辯護人依據《刑事訴訟法》第95條向刑事執(zhí)行檢察部門申請變更強制措施的，“刑事執(zhí)行檢察部門應當向其說明情況，并在其修改申請材料后依法受理”。在司法實踐中，絕大部分派駐看守所檢察室都做到了告知犯罪嫌疑人、被告人申請審查的權利，但是他們并不十分清楚行使這項權利的重大意義以及如何一步一步地具體行使權利。

其次，審查制度不完善導致犯罪嫌疑人、被告人無法充分參與到檢察機關作決定的過程。在我國目前的審查機制下，絕大多數地區(qū)往往以封閉化、行政化的非公開審查方式為主，以公開的聽證審查程序為輔，致使犯罪嫌疑人、被告人在整個審查程序中處于被動地位，不能積極有效地為自己作出辯護。雖然，無論是《規(guī)定》還是《指導意見》都詳細規(guī)定了檢察機關可以審查的若干方式，應當審查的各項內容，以及可以設置加分項目、減分項目、否決項目等具體量化的標準，也使這一審查在規(guī)范性和客觀性上有了較好的保障，但是，在犯罪嫌疑人、被告人只能提供書面的證明材料，并向檢方單方簡短發(fā)表意見，而不能獲得公開的、對抗式的審查機會時，無疑將會增加檢察人員獨斷的可能性，降低解除或變更強制措施的概率。

3.訴訟目的和訴訟觀念的阻礙。我國的刑事訴訟制度雖然日臻科學完善，但深層次的刑事訴訟目的、刑事訴訟觀念仍未充分轉變，這在一定程度上阻礙了未決羈押必要性審查制度的充分實施。從刑事訴訟目的的角度來看，我國《刑事訴訟法》在2012年已明確將尊重和保障人權增加為刑事訴訟的任務之一，體現(xiàn)了我國在立法層面將保障人權提升至與打擊犯罪同樣的地位。然而幾十年來一直存在的“重實體、輕程序”“重偵破案件，輕人權保障”的訴訟目的與價值取向，迄今仍具有深刻的烙印。在公安機關將偵破案件作為首要目的、檢察機關將提起公訴作為主要訴訟追求的情況下，羈押將不僅僅充當著維護訴訟秩序順利進行的程序保全手段，更是被視為辦案的工具，使得羈押期限隨著辦案期限的延長而延長。因此，檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門將難免受到來自“同在一個屋檐下工作”的檢察機關偵查監(jiān)督部門、公訴部門或公安機關的壓力；在后者出于偵破案件或績效考核的考量，極力反感“我抓人，你放人”的情況下，保障人權的訴訟目的將顯得蒼白無力。從訴訟觀念的角度來看，無罪推定的訴訟觀念在我國還沒有被充分理解和接受，“一個人一旦被逮捕就意味著犯了罪”，這樣的認知早已深入人心。在這種觀念下，解除或變更強制措施的行為既會被社會公眾理解為對犯罪嫌疑人、被告人的放縱，也可能會給辦理羈押必要性審查案件的人員施加強大的心理壓力，使其不敢違背各方意愿。例如，在一些黨政機關領導看來，犯罪嫌疑人、被告人就應該被羈押，檢察機關不批捕或者捕后變更強制措施將不利于社會綜合治理。又如，一些犯罪嫌疑人、被告人剛被逮捕，當地新聞媒體就用“有罪推定”的文筆將其“妖魔化”，致使輿論先于法院對其“定罪”，扼殺了羈押必要性審查的實際可能。有些檢察人員的訴訟觀念也較為落后，既擔心犯罪嫌疑人、被告人獲得自由后若犯新罪，自己將被追究審查不嚴的行政責任，也擔心招致被害人及家屬頻繁上訪或作出極端行為?？傊b押必要性審查制度所蘊含的現(xiàn)代刑事訴訟目的和理念與各相關主體的既有觀念還不完全適應，使得該制度的實施存在一定的障礙。

三、提高未決羈押必要性審查適用率的路徑

針對未決羈押必要性審查適用率低的各方面因素，我們應嘗試深化相關制度改革，深化訴訟觀念，切實提升我國未決羈押必要性審查制度的適用率。

1.進一步完善羈押必要性審查規(guī)則。首先，適當提升對輕刑案件作未決羈押必要性審查的力度。按照比例原則的要求，國家動用公權力對公民人身權利剝奪的程度應當與其目的的正當性成比例。具體到未決羈押領域，對于可能被判處緩刑或輕刑的犯罪嫌疑人、被告人，如涉嫌輕微交通肇事案件、輕傷害案件、惡意透支但有還款能力的信用卡詐騙案件的犯罪嫌疑人、被告人，[8]由于他們的社會危害性與阻礙訴訟進行的可能性較小，人民檢察院應當對這些人重點作出羈押必要性審查。目前，《指導意見》第27條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人“可能被判處一年以下有期徒刑或者宣告緩刑的”，刑事執(zhí)行檢察部門可以向辦案機關提出釋放或變更強制措施的建議。筆者認為，一方面，在充分考慮檢察機關實際業(yè)務負擔的情況下，可以考慮適時將“一年以下”的標準提升至“三年以下”。另一方面，各地檢察機關可積極制定符合本地情況的對輕微刑事案件啟動審查的標準。例如，上海市人民檢察院采取“三層濾網”審查方式，根據案件不同類型區(qū)分審查力度和方式，分別進行全面審、定期審和嚴格審，[9]既做到了對犯罪嫌疑人、被告人羈押必要性的盡職審查，又兼顧了訴訟效率。

其次，增加在犯罪嫌疑人、被告人對刑事執(zhí)行檢察部門的審查結果不服時有申請復議的權利。雖然羈押必要性審查案件一旦立案，犯罪嫌疑人、被告人就有較大的可能性獲得釋放或變更強制措施，但仍不排除少數犯罪嫌疑人、被告人并不能獲得全面、客觀的審查，如果這部分人能夠有機會就此向同級或上級檢察機關申請復議，就可以獲得一次救濟的機會。然而，目前《指導意見》第16條第2款只是簡要規(guī)定了檢察官不接受當事人再次申請的權利，并沒有詳細規(guī)定當事人的救濟途徑，因而今后出臺新的司法解釋時可考慮對此予以完善。

第三，強化對被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人人身自由的保障。例如，《指導意見》第15條第10款規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人自“偵查監(jiān)督部門作出批準逮捕或者批準延長偵查羈押期限決定不滿一個月的”，除患有嚴重疾病或者具有其他特殊法定情形不適宜繼續(xù)羈押的以外，“經初審后一般不予立案”。這一規(guī)定直接剝奪了犯罪嫌疑人、被告人在被批捕后一個月內申請羈押必要性審查的權利，這一規(guī)定缺乏充分的法理依據。又如，《指導意見》第28條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人被羈押五年，案件仍然處于偵查、審查起訴、一審、二審階段的，可以向辦案機關提出釋放或者變更強制措施的建議。筆者認為，我國羈押期限與辦案期限不分的特點，形成了羈押完全為辦案服務的現(xiàn)狀，且對某一犯罪嫌疑人、被告人長達五年未決羈押的情形，也不利于保障他們的人身自由。因此，除了極特殊、極惡劣的刑事案件外，應將上述條款的“可以建議”改為“應當建議”，以便更好維護公民合法人身權利。

2.優(yōu)化與羈押必要性審查相配套的制度。首先，加強案件信息共享平臺建設，為刑事執(zhí)行檢察部門了解案情、作出審查提供便利。例如，福州市晉安區(qū)檢察院堅持智能審查，該院借助刑事執(zhí)行檢察統(tǒng)一子系統(tǒng)平臺，建立了執(zhí)檢與偵監(jiān)、公訴、案管等部門的信息常態(tài)化溝通對接機制。[10]無疑，構建這樣的平臺有利于解決檢察機關內部各部門之間，以及檢察機關、偵查機關、人民法院之間信息溝通不暢的問題，可降低刑事執(zhí)行檢察部門的檢察人員對案件各項審查內容調查取證的成本，并促進該制度的適用。

其次，適當增加公開審查未決羈押必要性的案件比例。提升公開審查比例既能夠降低審查的行政化色彩，增加審查過程的客觀中立性，也能夠提升刑事執(zhí)行檢察部門的審查結果對檢察機關其他內設部門、偵查機關、犯罪嫌疑人、被告人、被害人等各方的說服力，降低刑事執(zhí)行檢察部門書面審查時可能面臨的種種阻力，還能夠保障犯罪嫌疑人、被告人及其律師對審查過程的充分參與，從而能對審查過程及結果施加積極影響。目前，一些地方已經推行了公開的羈押必要性審查，并取得良好成效。如，江蘇省蘇州市吳江區(qū)檢察院對于依申請啟動的羈押必要性審查，建立了以公開聽證為原則的制度：在由區(qū)政法委、區(qū)政府法制辦、民主黨派相關人士組成的聽證員聽取各方意見并作出評議后，當場宣布結果。[11]這些改革措施大大提升了審查的透明度，為犯罪嫌疑人、被告人爭取人身自由提供了有利條件。因此，在將未決羈押必要性審查權直接交給人民法院尚不現(xiàn)實的情況下，應逐步使羈押必要性審查制度公開化、聽證化，進而提升該制度的適用率。

3.深化保障人權與無罪推定訴訟觀念。從最根本的層面上來看，只有經過長期努力，在提升偵查、檢察、黨政等機關對人權的保障及無罪推定觀念的同時，加強對社會公眾的普法教育，才能逐漸優(yōu)化我國的刑事訴訟觀念，讓羈押必要性審查制度被廣泛理解與適用。鑒于這一層面的探討可能十分復雜，將涉及到刑事訴訟模式、國家權力配置等方面，故筆者僅從微觀視角提幾點建議。第一，偵查機關和檢察機關內部應當積極開展職業(yè)素質培訓，認真學習公安部、最高人民法院、最高人民檢察院有關“正當程序”“保障人權”精神的文件，切實轉變“羈押優(yōu)先”“錯押強于不押”“羈押既能懲罰疑犯又能掌控疑犯”的思維定式，多從犯罪嫌疑人、被告人的角度換位思考，盡職審查羈押的必要性。第二，各級黨政機關領導要避免對本地司法工作的直接或間接干預，在檢察機關對任何犯罪嫌疑人、被告人解除或變更強制措施時，都不能以個人的觀點給出價值評判，需確保羈押必要性審查工作獨立開展。第三，新聞媒體要盡量避免犯罪嫌疑人、被告人在接受人民法院依法審判之前，就對其作出“定罪譴責”。只有新聞媒體能夠發(fā)自內心地認可無罪推定的理念，充分重視每一個人合法的訴訟權利，社會公眾才能更好地理性看待每一起刑事案件，從而營造出一種理解、支持未決羈押必要性審查制度實施的良好社會氛圍。