王若磊

黨內(nèi)法規(guī)是中國法治的一個(gè)特殊問題。它幾乎從未被西方國家直接納入法治的視域，而是被單純看作為某一組織內(nèi)部的規(guī)范，往往是法治影響黨治，國法約束政黨行為，政黨制度受制于憲法、選舉法、政黨法等的限制性要求。然而對中國的國家治理和法治之路而言，黨規(guī)卻發(fā)揮著更為積極的作用。它的地位、功能和價(jià)值源于中國特殊的政治體制。①參見王若磊：《政黨權(quán)威與法治建構(gòu)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第5期。我們須以更加現(xiàn)實(shí)主義的視角與態(tài)度看待這一問題。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式?jīng)Q定了黨規(guī)在與國家、政府等的關(guān)系中處于強(qiáng)勢、主導(dǎo)地位，進(jìn)而決定了黨規(guī)在治國理政中會(huì)發(fā)揮重要作用。因此，《中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)決定》明確指出了黨規(guī)在黨內(nèi)和黨外的雙重功能，“黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障”。

雖然黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)和實(shí)踐執(zhí)行有待進(jìn)一步完善，但試圖以明確的規(guī)則管黨治黨、治國理政，比單純命令式的人治方式進(jìn)步不小，符合廣義“法治—規(guī)則之治”的理念。同時(shí)，由于黨在中國的特殊地位，經(jīng)由依規(guī)治黨實(shí)現(xiàn)依法治國的路徑是最可能的法治之路，首先實(shí)現(xiàn)黨權(quán)的有章可循、依規(guī)辦事，從制度上建黨。②參見王若磊：《依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系》，《法學(xué)研究》2016年第6期。因此，四中全會(huì)《決定》也將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的目標(biāo)之一，把黨規(guī)與國法統(tǒng)一于社會(huì)主義法治體系之中。由此可見，法治中國建設(shè)要處理好黨規(guī)與國法的關(guān)系，“注重黨規(guī)與國法的銜接和協(xié)調(diào)”“形成相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”，共同推動(dòng)良序政治和法治國家的建構(gòu)。③宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第19頁。

然而，如何實(shí)現(xiàn)“黨規(guī)與國法的銜接和協(xié)調(diào)”呢？它是當(dāng)代中國政黨治理與法治國家建構(gòu)的核心問題之一。邏輯上，此問題應(yīng)當(dāng)分為三個(gè)層面進(jìn)行探討：第一，內(nèi)容上兩者相互協(xié)調(diào)，不存在沖突與抵觸；第二，借助一定機(jī)制來保證黨規(guī)與國法的相互銜接；第三，動(dòng)態(tài)上實(shí)現(xiàn)兩者功能的相互保證，并逐步通過依規(guī)治黨實(shí)現(xiàn)依法治國。本文在理論層面依次探討這三大問題。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律內(nèi)容上的協(xié)調(diào)

（一）黨內(nèi)法規(guī)學(xué)理上的多重類型

有效實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，前提是清晰把握兩者關(guān)系。只有明確黨規(guī)、國法各自的作用范圍、功能差異，才可能更清晰地分析兩者在何處需要協(xié)調(diào)、在哪里需要銜接，在哪里可以轉(zhuǎn)化、在哪方面進(jìn)行配合的問題。當(dāng)前這一研究難以推進(jìn)的一個(gè)重要原因就是，我們大多數(shù)時(shí)候還在大而化之、籠統(tǒng)地探討這個(gè)問題。實(shí)際上，不同類型的黨規(guī)與國家的銜接方式不同。

理論上，黨內(nèi)法規(guī)是指政黨通過一定程序經(jīng)由其內(nèi)部機(jī)構(gòu)制定的，主要對其內(nèi)部成員和組織有效的規(guī)章制度和紀(jì)律的總和。制度層面，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是指“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”?？梢钥闯?，狹義的黨內(nèi)法規(guī)具有明顯的內(nèi)部性特征。一個(gè)政黨無論多大，人數(shù)多少，它相對而言都是封閉的，其規(guī)章處理的大多是內(nèi)部事務(wù)，只對內(nèi)部成員有效。其成員是基于自發(fā)認(rèn)同組織的理念和綱領(lǐng)而承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。相對而言，法律具有公共性，在一國領(lǐng)土范圍內(nèi)普遍有效，具有開放的普遍效力。

然而，黨規(guī)與國法的銜接和協(xié)調(diào)并不僅局限于狹義黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)，事實(shí)上，還存在大量具有外部性的黨規(guī)。比如我們看到，在官方的分類中，除黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度外，還有關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的法規(guī)制度，這些制度旨在加強(qiáng)和改進(jìn)黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。除此之外，更突出的特點(diǎn)是，黨內(nèi)實(shí)際上還存在以黨的決定、決議、意見、通知等形式出現(xiàn)的黨的“規(guī)范性文件”及“政策主張”等，它本質(zhì)上與黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政、治國理政過程相關(guān)，具有可反復(fù)適用的普遍約束力，不再單純具有內(nèi)部性，而是涉及了黨外領(lǐng)域。這種類型的“規(guī)范性文件和黨的政策”十分重要，在管黨治黨和治國理政中發(fā)揮著重要作用。因此，當(dāng)我們“論及”黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)時(shí)，這部分“規(guī)范”因?yàn)榫哂忻黠@的溢出效力，所以實(shí)際上成為了黨規(guī)與國法協(xié)調(diào)銜接這一命題中的關(guān)鍵問題。在這個(gè)意義上，本文所指的黨規(guī)并不僅僅是指狹義的、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中界定的黨規(guī)，還包括了廣義的黨規(guī)，即黨的規(guī)范性文件。①中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對規(guī)范性文件做出了界定：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。”

中國共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，是當(dāng)代中國唯一的執(zhí)政黨。因此，我們提到的廣義的黨規(guī)中除管黨治黨的內(nèi)部規(guī)范外，還有大量關(guān)于治國理政的方針政策和領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的方式方法等方面的內(nèi)容。雖然這類黨規(guī)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策相關(guān)，和黨與各類組織的關(guān)系相關(guān)，但一方面，作為具有嚴(yán)格紀(jì)律要求的列寧主義政黨，黨的政治紀(jì)律和規(guī)矩要求必須堅(jiān)持黨的基本理論、路線、綱領(lǐng)，同黨中央保持高度一致，自覺維護(hù)中央權(quán)威，因此它對黨員和黨組織具有“規(guī)范性”；另一方面，作為社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，此類規(guī)范也在一定程度上對黨外的社會(huì)、國家中的各種主體具有一定的“規(guī)范性”影響力，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民切身利益等。①支振鋒：《黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯》，《中國法律評(píng)論》2016年第3期。

因此，黨規(guī)是一個(gè)復(fù)雜的制度規(guī)范體系，不同類型的規(guī)范作用和功能不同，其與國法的協(xié)調(diào)、銜接關(guān)系也存在差異。在本文的界定中，按照原理，黨規(guī)其實(shí)可以分為兩類四種：一類僅面向黨內(nèi)，是對黨組織工作和黨員行為進(jìn)行規(guī)范的“黨內(nèi)法規(guī)”。它可以進(jìn)一步分為黨自身組織建設(shè)的規(guī)范和黨的紀(jì)律，前者是關(guān)于黨組織自身機(jī)構(gòu)設(shè)置、流程、權(quán)限等方面的制度性規(guī)定；后者是針對黨員的行為準(zhǔn)則。另一類是以決議、決定、意見等形式出現(xiàn)的、與執(zhí)政黨對外治國理政相關(guān)的、但主要對黨內(nèi)組織和黨員有規(guī)范效力的“黨的規(guī)范性文件”。它也可以進(jìn)一步分為兩種，一種是關(guān)于黨組織領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的具體行為和方式的，另一種是具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的黨治國理政的方針、政策等黨的主張。這種分類并不同于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中基于效力等級(jí)作出的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法等“形式分類”，也不同于基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等方面的“內(nèi)容分類”，而是一種用于探討黨規(guī)與國法關(guān)系、基于效力和內(nèi)容雙重考量的理想類型的劃分。

在此基礎(chǔ)上，這兩類四種的“黨規(guī)”與國家法律內(nèi)容上的“銜接協(xié)調(diào)”問題就可以展現(xiàn)出兩個(gè)維度。一是內(nèi)容上的“協(xié)調(diào)一致”，即黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“在共同作用的領(lǐng)域”其規(guī)定的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”不存在“沖突”；二是規(guī)范上的“相互轉(zhuǎn)化”，即政黨內(nèi)部產(chǎn)生的具有外在面向的黨的方針政策“轉(zhuǎn)化”為國家法律，本質(zhì)上是黨如何領(lǐng)導(dǎo)立法的問題。這兩個(gè)維度恰好是雙向的：黨規(guī)符合國法，黨的方針政策轉(zhuǎn)化為法律。

（二）黨規(guī)不與國法相抵觸

黨規(guī)與國法的銜接中，第一重維度是兩者“內(nèi)容上” 的“協(xié)調(diào)”。這種協(xié)調(diào)往往首先體現(xiàn)在學(xué)者們所說的“黨規(guī)不能與國法相沖突”的“國家法優(yōu)先原則”或“合法性”原則之上。

然而，新的問題隨即而來，這一原則看似清楚，但什么叫“和法律一致”？什么是“黨規(guī)與國法不抵觸、不矛盾”？我們可以隨意舉幾個(gè)例子。最常見的是黨紀(jì)中大量存在的將“道德紀(jì)律化”的內(nèi)容。比如，法律并不干涉性自由②參見[英]哈特：《法律、自由與道德》，支振鋒譯，法律出版社2007年版，第26頁。，或者并不強(qiáng)制要求見義勇為。然而，黨紀(jì)卻對這些行為加以限制和懲戒，這是與國法沖突么？如果可以以“先進(jìn)性”理論解釋，那么，關(guān)于言論自由和信仰自由的限制呢？如果這種限制可以再用“自愿性”理論解釋，那么人身自由可以放棄么？這些禁令和憲法、法律沖突么？有人可能進(jìn)一步提出反駁，認(rèn)為對警察、軍人也可以關(guān)禁閉。那么，這時(shí)如何理解“黨規(guī)不與法律相沖突原則”呢？此外，《公司法》中關(guān)于董事會(huì)決策權(quán)的規(guī)定和黨委、黨組重大事項(xiàng)決策權(quán)之間存在沖突么？還有，黨規(guī)比如三中全會(huì)決定中新提出的關(guān)于放開二孩的政策和《計(jì)劃生育法》是沖突的么？

這一問題看來并沒有那么簡單，進(jìn)而影響到了黨規(guī)和國法在內(nèi)容上如何協(xié)調(diào)問題的解決。上文我們區(qū)分了內(nèi)在面向和外在面向這兩類四種黨規(guī)，依次分析它們與國法的關(guān)系有利于回答這一問題。

首先，就黨規(guī)中單純的內(nèi)部“黨的自身建設(shè)”類規(guī)范而言，它原則上不存在與國法沖突的可能。由于我國并沒有專門法律深入“政黨內(nèi)部”對其組織、程序、職責(zé)等基本問題提出原則性、底線性或普遍性要求，因此政黨內(nèi)部關(guān)于其組織機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、設(shè)置、職責(zé)，工作的流程、程序等可以內(nèi)部進(jìn)行規(guī)定。此時(shí)，相關(guān)社團(tuán)的法律、公司法等適用“法人”的特別法對其并不適用。

其次，黨規(guī)中針對內(nèi)部黨員、規(guī)范其行為的“黨的紀(jì)律”。黨紀(jì)是對黨員提出的義務(wù)類行為準(zhǔn)則，實(shí)際上，“黨紀(jì)”與國法的關(guān)系是大家爭論最多的話題。法律關(guān)涉公共事務(wù)，針對人的行為的準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)主要是“普遍共存” 和“外在行為的協(xié)調(diào)”；而黨紀(jì)關(guān)涉黨內(nèi)事務(wù)。然而針對同一問題，兩者規(guī)定可能不盡相同：違反黨紀(jì)并不一定違反法律，違法也不一定違反黨紀(jì)。比如常常舉例的包養(yǎng)情婦或者通奸方面的性道德，黨紀(jì)要處罰，但刑事法律并不直接過問此類道德瑕疵。何種道德需要法律強(qiáng)制，何種道德需要黨紀(jì)處分取決于組織或共同體的容忍程度。法律并不強(qiáng)制所有道德，特別是具有“隱私性”的私人道德。法律由于其公共性一般只對道德的底線性要求進(jìn)行禁止，基于最低限度的合作與共存，以“傷害”原則作為標(biāo)準(zhǔn)篩選。黨紀(jì)是對其內(nèi)部成員提出的行為準(zhǔn)則，其義務(wù)要求嚴(yán)于法律義務(wù)，往往會(huì)因?yàn)槠浣M織的宗旨和先進(jìn)性將一些法律并不強(qiáng)制的道德義務(wù)紀(jì)律化，本質(zhì)上是由于這些私人道德影響到了團(tuán)體的共同理念、外在形象并間接給組織的事業(yè)帶來負(fù)面效應(yīng)，因此用內(nèi)部紀(jì)律對其進(jìn)行規(guī)范。所以，具有“先進(jìn)性的組織”往往有更嚴(yán)格的行為準(zhǔn)則，標(biāo)準(zhǔn)高于法律，因此會(huì)出現(xiàn)“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”的情形，黨紀(jì)完全可以提出比法律更高的行為標(biāo)準(zhǔn)。然而，紀(jì)律的內(nèi)部性也不能超越法律的公共性，即本質(zhì)上具有內(nèi)部性和自愿性的黨紀(jì)，不能存在與具有公共性、國家性的法律之“禁止性”條款相沖突的規(guī)范，即法律的強(qiáng)制性要求不能被免除：（1）對于法律所禁止負(fù)擔(dān)的義務(wù)，組織對其成員不能強(qiáng)制施加；（2）對于法律所規(guī)定的必須履行的義務(wù)，組織不能免除，比如納稅的義務(wù)，或有的國家或地區(qū)的禁煙令、禁酒令或禁放令等，組織不能免除其內(nèi)部成員的法定義務(wù)；（3）對于法律規(guī)定必須享有的基本權(quán)利，組織不能剝奪，比如受教育權(quán)、人身自由等。先進(jìn)性組織由于其職責(zé)和目的，可以設(shè)置更多的義務(wù)，更少的自由是允許的，但不能違反“法律保留原則”，即法律作為社會(huì)普遍的公共規(guī)則，其“禁止性”條款已經(jīng)是社會(huì)的底線，任何組織不能超越這一標(biāo)準(zhǔn)，法律的禁止性規(guī)定是一條“保護(hù)線”。

再次，就黨規(guī)中關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式”的規(guī)范，它必須與在工作中相對接的國家權(quán)力其受制于的相同事項(xiàng)的國法相協(xié)調(diào)，關(guān)鍵體現(xiàn)在“銜接”上。比如關(guān)于人大黨組的工作規(guī)范需要和人大組織法相協(xié)調(diào)，這類黨規(guī)不同于黨的自身建設(shè)類黨規(guī)，其連接在政黨組織的內(nèi)外部之間，旨在通過黨組織內(nèi)部的設(shè)置、運(yùn)轉(zhuǎn)和程序流程關(guān)涉到外部，對領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政工作產(chǎn)生影響。這種有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政方式的黨規(guī)也可分為兩種：一種重心在黨內(nèi)，通過黨內(nèi)活動(dòng)影響、傳導(dǎo)到黨外被領(lǐng)導(dǎo)的組織，如黨對干部工作的領(lǐng)導(dǎo)、黨對意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)等；另一種是重心在黨外，黨組織直接在國家政權(quán)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位中發(fā)揮作用，典型的是黨組的作用。但是二者都必須要和與之相對接的國法銜接、協(xié)調(diào)。如在關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)干部、推薦干部的黨規(guī)中，黨內(nèi)推薦、選拔、提名的產(chǎn)生程序雖具純內(nèi)部性，但必須能與相關(guān)法律在程序上對接，經(jīng)由人大或者企業(yè)董事會(huì)提名、任命等程序方能任職；另一方面實(shí)質(zhì)上也要符合法律要求的任職標(biāo)準(zhǔn)，如法官、檢察官、公務(wù)員等的任職條件等。又如，黨組的活動(dòng)方式和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使也要和相關(guān)法律如《公司法》關(guān)于董事會(huì)的決策權(quán)、《高等教育法》關(guān)于“校長負(fù)責(zé)制”的規(guī)定相協(xié)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也要通過黨規(guī)程序設(shè)置最終轉(zhuǎn)化為、表現(xiàn)為董事會(huì)的決策和校長的決策，而不宜直接或者代為決策。

最后，就黨的政策主張而言，由于其與國法的關(guān)系主要體現(xiàn)在通過國法實(shí)現(xiàn)黨的政策主張，因此協(xié)調(diào)問題是反向的，即國法要符合黨的主張。然而，同樣存在黨的政策的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不能與國法相沖突的情況。一般而言，黨提出的新政策、新主張的目的在于修改或制定新的國家法律。因此，它本質(zhì)上是一種立法建議，新提出的立法建議本來就是為了改革原有法律關(guān)系，當(dāng)然會(huì)存在不一致的情形，如二胎政策出臺(tái)前后的計(jì)生法。然而，黨中央的政策主要不能違背憲法、不能違背法律保留原則，而黨的中央部門和地方黨委的政策既不能與國家基本法律違背，更不能違背憲法和法律保留原則，其關(guān)于某一方面具體工作的政策主張也不能違反該領(lǐng)域的相關(guān)基本法律和上位法。如中組部、統(tǒng)戰(zhàn)部出臺(tái)的相關(guān)決定、意見等不能與公務(wù)員法、政協(xié)組織法等相違背。

綜上所述，黨規(guī)與國法有著自己的作用領(lǐng)域，原則上黨規(guī)可以就自己的內(nèi)部事務(wù)即黨務(wù)工作做出自主選擇的規(guī)定。然而，當(dāng)某些領(lǐng)域黨規(guī)和國法規(guī)定的對象、客體出現(xiàn)交叉時(shí)，無論黨紀(jì)、黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范和黨的政策等，都須與法律相協(xié)調(diào)，不能與法律矛盾，符合“合法律性”的基本原則。具體表現(xiàn)為：第一，不能違背憲法和憲法基本原則；第二，不能違反法律保留原則；第三，不能與相關(guān)領(lǐng)域的基本法律和上位法律的禁止性、強(qiáng)制性的實(shí)體規(guī)定相沖突；第四，不能與相銜接法律的程序性規(guī)定相沖突。

（三）黨的政策主張向國家法律的轉(zhuǎn)化

黨規(guī)要與國法在內(nèi)容上協(xié)調(diào)，同時(shí)，國法也要實(shí)現(xiàn)黨的主張和政策，這種協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為黨的主張“轉(zhuǎn)化”為國家法律。作為社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在將黨的政策主張能有效地轉(zhuǎn)化為國家法律上。

黨的政策主張轉(zhuǎn)化為國家法律，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)“黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”。 黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證”“是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)”。“要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是完善立法體制的根本保證?！币虼耍h的主張和方針政策轉(zhuǎn)化為國家法律，本質(zhì)上是黨如何領(lǐng)導(dǎo)立法的問題。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法有其正當(dāng)性。在任何現(xiàn)代國家，具有代表性的代議機(jī)關(guān)擁有從事立法活動(dòng)的正當(dāng)性。然而在這種代議制背后，各國立法過程都有著非常明顯的政黨主導(dǎo)痕跡，西方政黨執(zhí)政主要是通過立法和政策貫徹政黨意志。在此基礎(chǔ)上，不同于西方國家的議會(huì)一元正當(dāng)性，我國存在一種理論上的“雙重代表制”。①參見陳端洪：《論憲法作為國家的根本法與高級(jí)法》，《中外法學(xué)》2008年第4期。一方面，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大具有當(dāng)然的民意代表性；同時(shí)，執(zhí)政黨由于其“先進(jìn)性”和歷史、現(xiàn)實(shí)的“功績正當(dāng)性”成為了“事實(shí)上”實(shí)質(zhì)的代表，出現(xiàn)了雙重代表制：代議機(jī)關(guān)可以代表人民，執(zhí)政黨也代表人民；前者更具形式性，而后者更具實(shí)質(zhì)性。因此，執(zhí)政黨有領(lǐng)導(dǎo)立法的正當(dāng)性。

加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，中央提出了以下四點(diǎn)要求：一是完善黨對立法工作中重大問題決策的程序；二是凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定；三是黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改；四是法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。具體而言，關(guān)鍵是在內(nèi)容上和程序上實(shí)現(xiàn)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。第一，就內(nèi)容上講，立法起草和審議過程中的重大問題，如修憲、立法規(guī)劃、基本法律的制定修改、重大體制和重大政策調(diào)整，以及社會(huì)關(guān)注度較高的、分歧較大的問題，需報(bào)請黨中央決策。第二，就程序上講，須由人大常委會(huì)的工作機(jī)關(guān)即人大法工委起草相關(guān)問題，經(jīng)由人大秘書長，通過人大黨組會(huì)議討論后，報(bào)請中央政治局或常委會(huì)決定，實(shí)現(xiàn)在人大內(nèi)部人大“黨組”和外部黨中央對于立法中重點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)然，保證在立法工作中將黨的政策轉(zhuǎn)化好，首先要明確在立法工作中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)并不等同于黨直接進(jìn)行立法活動(dòng)。黨的政策與立法工作對接上，一定要符合法定程序和要求，通過法定主體實(shí)現(xiàn)。黨的主張和政策要轉(zhuǎn)化為立法，必須由具有法定提案權(quán)的機(jī)構(gòu)提出，并經(jīng)過法定程序“決定”是否列入議程，之后還需經(jīng)過法定程序?qū)徸h才能具有法律效力。

其次，在效力范圍上，要抑制超越黨規(guī)權(quán)限直接規(guī)定國家事務(wù)、直接調(diào)整公民基本權(quán)利義務(wù)的沖動(dòng)，國家事務(wù)、公民權(quán)利不能直接以黨的文件的形式出臺(tái)，黨的主張和政策還只是一種“建議”，與國家、社會(huì)、公民直接相關(guān)的規(guī)范性文件必須轉(zhuǎn)化為法律才具有普遍約束力。

再次，黨的立法主張?jiān)趯?shí)質(zhì)內(nèi)容上不能違背憲法及其基本原則，而某一位階的法律提議和政策建議也不能違背其上位法律。

復(fù)次，處理好法律的立改廢問題。黨可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)的變化提出新的方針政策，有提案權(quán)的政權(quán)組織再根據(jù)黨的政策提出修改法律的意見建議。要處理好改革與立法的關(guān)系，立法可以修改，但要通過程序轉(zhuǎn)化，必須先改立法，再變實(shí)踐，或出臺(tái)專門決定暫停適用法律在某一區(qū)域或范圍的適用。這樣才符合法治原則，使變法下的改革保持在法治的軌道上。

最后，必須明確一個(gè)觀念，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部模范遵守法律就是踐行黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。黨領(lǐng)導(dǎo)的重要的渠道是通過立法將黨的政策轉(zhuǎn)換、固化為國家法律，通過法律貫徹其領(lǐng)導(dǎo)意志。因此，遵守法律就是貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，而任何地方黨組織或者領(lǐng)導(dǎo)干部違背法律實(shí)際上就違背了黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，是以地方和個(gè)人利益超越了已經(jīng)轉(zhuǎn)化為法律的黨的意志。

二、黨規(guī)與國法的銜接機(jī)制

黨規(guī)與國法的內(nèi)容上的協(xié)調(diào)要通過制度保證，實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)，微觀上要完善具體機(jī)制，宏觀上要不斷提高黨規(guī)制定的法治化水平。

第一，健全黨規(guī)清理機(jī)制。加強(qiáng)黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)銜接，前提是要花大力氣對已制定的黨規(guī)進(jìn)行梳理與清理，通過清理把握當(dāng)前黨規(guī)建設(shè)的基本情況，對廢止不用、不合時(shí)宜、重復(fù)矛盾、特別是與法律沖突的黨規(guī)及其具體條款徹底摸底排查，按程序及時(shí)進(jìn)行清理、修訂或廢止工作。根據(jù)2012年《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》要求，截至2014年底，集中清理工作已經(jīng)全部完成?！凹{入第二階段清理范圍的新中國成立至1977年期間中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效?！雹購垥运傻龋骸吨醒朦h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2014年第23期。2018年，黨中央啟動(dòng)了第二次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，并將在2019年6月前完成。②盛若蔚、孟祥夫： 《黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成果豐碩》，《人民日報(bào)》2019年1月8日。上述清理主要針對的是廢止和失效的黨規(guī)。接下來，要進(jìn)一步對黨規(guī)與國法中不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的部分進(jìn)行更細(xì)致地研究和處理，特別是針對具體條款，進(jìn)行清理基礎(chǔ)上的黨規(guī)修訂工作。③參見秦前紅、蘇邵龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑》，《法律科學(xué)》2016年第5期。因此，應(yīng)當(dāng)就黨規(guī)不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)、黨規(guī)與黨章和其他黨規(guī)是否存在沖突，黨規(guī)與國法是否存在沖突為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理，要求黨規(guī)不得與憲法和基本法律相沖突，不得違反法律保留原則，不得直接規(guī)定公民的權(quán)利義務(wù)等，不存在執(zhí)行上的困難，需與相對接的法律相銜接和協(xié)調(diào)等。黨規(guī)清理要分為梳理和處理兩個(gè)階段，梳理是對沖突協(xié)調(diào)問題進(jìn)行摸底排查、整理研究分類；處理是正式的制定活動(dòng)，對不協(xié)調(diào)、不一致、不銜接的部分進(jìn)行修訂。

第二，完善黨規(guī)制定事前合法合規(guī)性審查機(jī)制。除對已經(jīng)制定的黨規(guī)進(jìn)行清理之外，在新的黨規(guī)制定或修改過程中，有必要完善前置的合法合規(guī)性審查制度，保證其內(nèi)容、權(quán)限、程序與黨章憲法、黨的大政方針、國家基本法律、上位法和相關(guān)法律的規(guī)定不存在直接沖突，能夠有效對接。合法合規(guī)審查機(jī)制是起草過程中的內(nèi)部制度，相對于事后的備案審查制度不具有法律效力，但必須是黨規(guī)起草的必經(jīng)程序。就主體而言，起草主體必須就草案的合法性進(jìn)行審查；同時(shí)可以建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，黨的黨規(guī)工作機(jī)構(gòu)、人大法律工作部門、政府立法部門、法學(xué)會(huì)等參與，就黨規(guī)的合法性、合規(guī)性進(jìn)行共同商議和審查。就審查內(nèi)容而言，和黨規(guī)清理程序一樣，關(guān)鍵是對黨規(guī)與黨章、國法中存在不一致、不協(xié)調(diào)、不銜接的內(nèi)容進(jìn)行審查，在起草階段就避免沖突和矛盾。在事前的合規(guī)合法性審查后，起草單位應(yīng)就重點(diǎn)問題出具書面報(bào)告，附在黨規(guī)文本之后一起遞交審議機(jī)構(gòu)。

第三，強(qiáng)化黨規(guī)備案機(jī)制。根據(jù)《備案規(guī)定》，中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，自發(fā)布之日30日起由制定機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案；聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案，中央辦公廳承辦黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作，具體事務(wù)由中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)（法規(guī)局）辦理。為加強(qiáng)黨規(guī)備案機(jī)制，要進(jìn)一步完善備案制度的相關(guān)規(guī)定。一是與事前的合法合規(guī)審查機(jī)制銜接，要求制定機(jī)關(guān)上報(bào)事先的合法合規(guī)報(bào)告，備案主管機(jī)關(guān)要依據(jù)制定單位報(bào)送的前置合法性審查報(bào)告對重點(diǎn)問題進(jìn)行研究審查。二是生效時(shí)間后移，要求必須通過備案審查方可生效。對于已制定的黨規(guī)，須在上級(jí)主管部門或中央黨規(guī)工作機(jī)構(gòu)備案，通過備案方可生效。三是建立實(shí)質(zhì)性備案制度。要求備案機(jī)關(guān)不僅形式審查，而且要對報(bào)送的黨規(guī)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。四是建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立備案部門、制定部門、人大法制工作機(jī)構(gòu)、政府法制工作機(jī)構(gòu)等共同商談的平臺(tái)，對于黨規(guī)的合規(guī)合法性進(jìn)行備案審查。

第四，完善中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度。2015年8月，中央已經(jīng)批準(zhǔn)建立“中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度”①《中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度建立》，《人民日報(bào)》2015年8月25日。。該制度是在中央書記處的領(lǐng)導(dǎo)下，由中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中組部等14家成員單位組成，辦公室設(shè)在中辦法規(guī)局，主要職責(zé)是研究中央黨規(guī)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推動(dòng)出臺(tái)中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施等。完善這一聯(lián)席會(huì)議工作制度，要建立常態(tài)機(jī)制，主要是對聯(lián)席會(huì)議研究的事項(xiàng)和議事制度進(jìn)行確定，保證制度的長期性、穩(wěn)定性和互動(dòng)性。就性質(zhì)而言，該制度是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作交流機(jī)構(gòu)，并非要超越各組織、機(jī)構(gòu)原本的法定立法權(quán)限，不能侵蝕立法機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，保持原有立法起草權(quán)和審議權(quán)的法定劃分，而是建立一個(gè)溝通協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，目的是更好地實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國法的對接，解決工作中的難題。除對具體某項(xiàng)黨規(guī)或法律中的政策法律化問題、制定過程中的合法性等核心問題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)外，日常溝通機(jī)制還可以就立法立規(guī)技術(shù)、立法立規(guī)規(guī)范化程度、立法立規(guī)程序、立法立規(guī)后評(píng)估等技術(shù)性問題搭建一個(gè)經(jīng)驗(yàn)交流、相互學(xué)習(xí)的平臺(tái)，建立立法立規(guī)共同體，推動(dòng)工作規(guī)范化程度的提升。

第五，加強(qiáng)對黨政聯(lián)合發(fā)文和黨的規(guī)范性文件的規(guī)范。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條指出：“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”。要發(fā)揮好、實(shí)現(xiàn)好規(guī)范性文件在黨規(guī)與國法銜接轉(zhuǎn)化中的紐帶作用。一是要善于通過黨的規(guī)范性文件將黨章黨規(guī)中的基本理論、方針、路線和一些普遍性、穩(wěn)定性的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為黨的具體政策主張和工作方式，再由國家法律落實(shí)。二是建議出臺(tái)專門文件，就黨規(guī)制定和黨領(lǐng)導(dǎo)立法等工作做出決定、決議、意見等，作為黨規(guī)與國家銜接轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)性制度文件，并適時(shí)上升為黨內(nèi)法規(guī)。三是對特定領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作機(jī)制出臺(tái)決定、意見等，如黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、人大黨組、政府立法機(jī)構(gòu)黨組等在立法過程中的地位作用和工作方式進(jìn)行規(guī)定。發(fā)揮好規(guī)范性文件在黨規(guī)與國法銜接的紐帶作用，必須確保兩者間的及時(shí)轉(zhuǎn)化、落實(shí)有力的督促監(jiān)督、完善立法的事后評(píng)估。不斷加強(qiáng)黨的規(guī)范性文件本身的合法性，以規(guī)范性文件形式出臺(tái)的黨的決策部署、方針政策和工作方式方法也要符合國家法律，不與上位法沖突，不與法律保留原則抵觸，未違反法律的禁止性和強(qiáng)制性規(guī)定。一要確保內(nèi)容上的合法性，通過規(guī)范性文件制定過程中的合法性審查制度進(jìn)行把關(guān)；二要確保效力范圍的合法性，直接針對國家事務(wù)和公民權(quán)益的事務(wù)不能直接以黨的文件形式出臺(tái)，否則是超越自己的效力范圍，政策部署必須轉(zhuǎn)化為法律才具有約束效力。即黨規(guī)對黨內(nèi)部有效，黨的政策是黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的建議，要求黨員和黨組織在領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政過程中落實(shí)，但需轉(zhuǎn)化國家政策或法律才對公民和社會(huì)普遍有效。最后，要有明確黨的規(guī)范性的制定職權(quán)，明確只有中央部門和省級(jí)地方黨委才能制定規(guī)范性文件，市級(jí)、縣級(jí)黨委無權(quán)制定。黨的規(guī)范性文件要逐級(jí)減少、逐級(jí)規(guī)范，可以就黨的規(guī)范性文件的制定出臺(tái)補(bǔ)充規(guī)定，對于不合法的規(guī)范性文件進(jìn)行及時(shí)清理，對于地方亂發(fā)紅頭文件要嚴(yán)肅處理，并建立機(jī)制解決這一問題，嘗試建立舉報(bào)、審查和懲戒機(jī)制逐漸杜絕此類問題的發(fā)生。

三、黨規(guī)與國法功能上的相互配合與保障

前述協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)化著眼于黨規(guī)與國法之“同”，還必須著眼于兩者之“異”，使其在治國理政的各自領(lǐng)域、不同階段發(fā)揮不同作用，在相同的領(lǐng)域也發(fā)揮不同層次的作用，實(shí)現(xiàn)兩者相互配合、相互促進(jìn)、相互保障。

（一）不同領(lǐng)域的相互促進(jìn)

首先，就治國理政的不同“領(lǐng)域”而言，黨規(guī)和國法發(fā)揮著不同作用，在相互配合中各展齊長、相得益彰。第一，總體而言，兩者不同在于黨規(guī)側(cè)重“管黨治黨”，國法側(cè)重“治國理政”。因此兩者內(nèi)外有別，也先后有別。黨規(guī)是通過一套完整的黨內(nèi)組織設(shè)置、權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)及紀(jì)律規(guī)范的要求實(shí)現(xiàn)黨自身運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨的要求；而治國理政領(lǐng)域的國家法律則通過各類國家政權(quán)組織、程序和法定權(quán)力、義務(wù)的要求來實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而通過這一運(yùn)轉(zhuǎn)推動(dòng)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。由于我國執(zhí)政黨和政府間特殊的領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此黨規(guī)和國法在治國理政領(lǐng)域既分工又相互促進(jìn)。就內(nèi)外而言，黨規(guī)管內(nèi)，國法管外，各司其職、各得其所；同時(shí)，黨規(guī)可以通過領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政影響到外部，通過依規(guī)治黨實(shí)現(xiàn)依法治國；國法也可以公共性和公共利益為歸依對政黨的內(nèi)部組織、運(yùn)轉(zhuǎn)等提出規(guī)范性要求，保證依規(guī)治黨在法治框架內(nèi)進(jìn)行。就先后而言，黨的權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)是第一動(dòng)力，進(jìn)而傳導(dǎo)到國家領(lǐng)域，因此，黨規(guī)與國法在政治權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)過程中也相互配合，保證整個(gè)過程權(quán)力受到規(guī)則的限制。

第二，在行為規(guī)范領(lǐng)域，黨的紀(jì)律與國家法律要求不同。黨紀(jì)以自己的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求來減少違法行為的產(chǎn)生，而國法以行為的嚴(yán)重性和后果的嚴(yán)厲性為黨紀(jì)設(shè)置底線。一方面，紀(jì)律更“嚴(yán)”。黨紀(jì)必然嚴(yán)于國法，紀(jì)在法前。通過更為嚴(yán)格的行為標(biāo)準(zhǔn)來保證黨員及其領(lǐng)導(dǎo)干部守規(guī)矩、守紀(jì)律，使即便違紀(jì)也未達(dá)到違法的標(biāo)準(zhǔn)，以此改變過去“不是好同志，就是階下囚”的現(xiàn)象，通過嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)實(shí)現(xiàn)“守紀(jì)必然守法”。另一方面，國法更“重”。一旦出現(xiàn)了同時(shí)違法違紀(jì)的情況，國家法律懲罰的強(qiáng)制力、后果也更為嚴(yán)重，其強(qiáng)大的威懾力更能保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，也能對更嚴(yán)重的行為進(jìn)行有力打擊。因此黨紀(jì)與國法在行為規(guī)范層面相互配合，各司其職，對不同程度的錯(cuò)誤行為做出自己的處理和規(guī)范。

第三，在政策領(lǐng)域，黨的政策主張是政府政策和部門規(guī)章、地方立法的基礎(chǔ)，它們是對黨的政策主張的進(jìn)一步落實(shí)。黨的政策更為基礎(chǔ)，往往也更加宏觀；部門規(guī)章、地方立法、政府政策是對其的進(jìn)一步落實(shí)。如目前實(shí)行的二孩政策，需政府關(guān)于戶籍、生育、入學(xué)、醫(yī)保等方面的具體政策或相關(guān)法律來配套落實(shí)，存在大量需要黨的政策轉(zhuǎn)化為政府的具體政策或政府、地方立法的內(nèi)容。此間，黨的政策與政府立法、地方立法相互配合，合力聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)宏觀的政策初衷。

（二）不同階段的分工配合

其次，就治國理政的“階段”而言，黨規(guī)與國法也分工配合，在不同階段各有側(cè)重。①參見宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國法學(xué)》2018年第2期。第一，在黨的主張政策形成的決策環(huán)節(jié)，決策既要考慮黨規(guī)，也要考慮國法，同時(shí)受兩者約束，不能因?yàn)槭屈h委決策就不考慮法律。黨委決策隨后是要轉(zhuǎn)化為國家法律或者政府政策的，要作用于公共領(lǐng)域，因此必須符合法律的規(guī)定。同時(shí)，黨在決策時(shí)當(dāng)然要符合黨規(guī)的體制、權(quán)限、程序、方式和依據(jù)等，也要符合黨的宗旨、綱領(lǐng)、方針和政策。

第二，在從黨內(nèi)向國家系統(tǒng)轉(zhuǎn)換過程中的黨委部署和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)，黨內(nèi)法規(guī)主要發(fā)揮主導(dǎo)作用，國法發(fā)揮次要作用。無論是黨委部署工作，還是設(shè)置在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨委（黨組）進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政，其活動(dòng)都要首先按照黨規(guī)進(jìn)行，或根據(jù)有關(guān)黨的機(jī)關(guān)的請示、報(bào)告予以答復(fù)、批復(fù)等。這時(shí)，實(shí)際上是黨組織在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。當(dāng)然，黨組織的部署和領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)要符合法律，不能突破國家法律關(guān)于職權(quán)劃分、權(quán)力運(yùn)行等方面的規(guī)定，避免出現(xiàn)越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象。

第三，在國家各類政權(quán)機(jī)關(guān)正式?jīng)Q策和執(zhí)行的環(huán)節(jié)，國家法律起主導(dǎo)作用，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮輔助作用。這時(shí)，權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的主體已經(jīng)從黨轉(zhuǎn)移到國家政權(quán)機(jī)關(guān)之中，運(yùn)行主體的變化決定了規(guī)范的變化。但是在具體執(zhí)行過程中，由于公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)是共產(chǎn)黨員，因此黨的紀(jì)律仍然發(fā)揮作用，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要遵守黨紀(jì)；同時(shí)在具體執(zhí)政過程中，如果對政府政策、決策的執(zhí)行和認(rèn)識(shí)出現(xiàn)分歧，黨的政策就會(huì)發(fā)揮法律原則的作用，以宏觀的黨的政策為標(biāo)準(zhǔn)來解釋、適用和執(zhí)行政府的具體政策和部門規(guī)章、地方性法規(guī)。

因此，實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在國家治理體系中的配合關(guān)系本質(zhì)上是由執(zhí)政黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系決定的。首先，黨規(guī)與國法分工明確，各有側(cè)重。黨規(guī)側(cè)重于規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為，調(diào)整黨務(wù)關(guān)系；而國家法律側(cè)重于國家政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)、政府權(quán)力運(yùn)行，因此黨規(guī)和國法的作用領(lǐng)域既有承接關(guān)系，又相互促進(jìn)、相互配合。其次，在公權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的各個(gè)階段，黨規(guī)與國法交替主導(dǎo)。背后關(guān)鍵是具體工作中側(cè)重黨的權(quán)力主導(dǎo)還是政府權(quán)力或其他政權(quán)組織權(quán)力主導(dǎo)的問題。再次，兩者密切銜接，相互促進(jìn)。管黨治黨是黨規(guī)，治國理政是國法。兩者共同促進(jìn)整個(gè)國家權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行和善治良序的呈現(xiàn)。