陳曉蓉

（北京師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院，北京100875）

一、文獻(xiàn)綜述

（一）社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展

回顧既有文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)我國社工機(jī)構(gòu)生成軌跡基本呈現(xiàn)“從政府運(yùn)作、社會(huì)運(yùn)作到政社合作”。［1］

在具體的研究中，彭善民（2010）提出上海社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的培育和發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從政府直接運(yùn)作到社會(huì)組織孵化、再至政社合作推動(dòng)的漸進(jìn)社會(huì)化過程，呈現(xiàn)出一個(gè)多元化發(fā)展的格局，在機(jī)構(gòu)發(fā)展實(shí)踐過程中主要面臨代表性問題、自主性問題、技術(shù)性問題等困境，機(jī)構(gòu)發(fā)展向度要考慮制度、市場與個(gè)性追求三個(gè)維度。［1］而童遠(yuǎn)忠（2014）認(rèn)為深圳社會(huì)工作模式是由社會(huì)力量主辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，即“民間運(yùn)作，政府購買服務(wù)”，廣州社會(huì)工作發(fā)展之路在試探民政—高?！鐣?huì)機(jī)構(gòu)的廣州模式，二者各有優(yōu)劣，都致力于社會(huì)工作的本土化及其模式創(chuàng)新。［2］許小玲、彭華民（2015）通過內(nèi)地20家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)內(nèi)地社會(huì)工作機(jī)構(gòu)有政府主導(dǎo)內(nèi)生型、政府支持合作型和準(zhǔn)市場導(dǎo)向自發(fā)型三種模式，總體呈現(xiàn)出良莠不齊的發(fā)展樣態(tài)。他們?cè)诎l(fā)展過程中主要面臨著機(jī)構(gòu)與政府間非均衡依賴、組織的名實(shí)分離、孱弱的組織自主性等困境。［3］于鐵山（2017）關(guān)于CGSS與CLDS調(diào)查數(shù)據(jù)中顯示，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)面臨社區(qū)低覆蓋與社會(huì)低參與的雙重特征。從競爭策略視角出發(fā)，在準(zhǔn)入門檻偏低、專業(yè)水平參差不齊、行政化色彩濃厚的背景下，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的行動(dòng)策略是突出專業(yè)特色，進(jìn)行精準(zhǔn)服務(wù)，提高社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在社區(qū)的競爭力。［4］此外，政社互動(dòng)研究中，謝敏、吳中宇（2016）從資源依賴視角出發(fā)，認(rèn)為盡管社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展出了多種經(jīng)營策略，不斷優(yōu)化政社合作，以期獲取更多的政府資源，然而，這些競爭策略在協(xié)助社會(huì)工作機(jī)構(gòu)政府資源獲取總量提升的同時(shí)也導(dǎo)致了一系列問題，使社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性面臨沖擊，不利于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。［5］

（二）政府購買社工服務(wù)

回顧既有文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)針對(duì)政府購買社工服務(wù)的研究大致有兩個(gè)維度。

一是側(cè)重關(guān)注政府購買社工服務(wù)的大環(huán)境，著重探析政府購買社工服務(wù)的購買模式、運(yùn)作機(jī)制、困境等實(shí)態(tài)。張省、劉延剛、李博（2013）指出目前國內(nèi)政府購買社工服務(wù)主要有北京模式、上海模式和廣東模式，三者各有優(yōu)缺點(diǎn)。［6］馬貴俠、葉士華認(rèn)為（2014）每個(gè)地區(qū)因其實(shí)際情況的不同，政府購買社工服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制各有不同，以深圳為例，以制度設(shè)計(jì)厘定政府購買社工機(jī)構(gòu)服務(wù)經(jīng)費(fèi)、競爭式購買的契約關(guān)系、第三方評(píng)估等構(gòu)成了政府向社工機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制。［7］李輝麗、張慧（2016）則提到鄭州市政府購買社工服務(wù)主要有兩種形式，一是社工崗位購買，二是社工項(xiàng)目購買。大多數(shù)在政策支持力度、經(jīng)費(fèi)、人才、社會(huì)認(rèn)可度等方面存在運(yùn)行困境。［8］

二是強(qiáng)調(diào)專業(yè)社會(huì)工作在政府購買服務(wù)下的發(fā)展性問題，從面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)、社工機(jī)構(gòu)的競爭策略與潛在風(fēng)險(xiǎn)、政府與社工機(jī)構(gòu)的關(guān)系等角度切入研究。范燕寧（2013）認(rèn)為政府購買社會(huì)公共服務(wù)“雙主體”戰(zhàn)略的推廣和實(shí)施，一方面確立了社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)在承接政府購買社會(huì)服務(wù)中的優(yōu)勢地位，但另一方面專業(yè)社工機(jī)構(gòu)不得不面臨許多官僚主義作怪等環(huán)境壓力。［9］趙萬林（2017）提到項(xiàng)目化背景下社工機(jī)構(gòu)的競爭策略雖然更可能使社工機(jī)構(gòu)成功獲得項(xiàng)目資源，但也帶來一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。［10］穆莉萍（2017）探討了在項(xiàng)目場域中，政府與社工機(jī)構(gòu)圍繞資源、權(quán)力、專業(yè)展開持續(xù)的互動(dòng)博弈，政府與社工機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)關(guān)系變得直接、頻繁、復(fù)雜而微妙，總體看來社工機(jī)構(gòu)在策略合作中仍處于劣勢地位。［11］

總體而言，現(xiàn)有研究大都從社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展軌跡和發(fā)展背景出發(fā)，提出社工機(jī)構(gòu)面臨的發(fā)展困境，并在此基礎(chǔ)上提出社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的策略和方法。以上兩個(gè)方向的既有研究給本文提供研究啟發(fā)，本文嘗試通過文獻(xiàn)分析和實(shí)地訪談，以社會(huì)救助這一微觀的視角梳理當(dāng)下社工機(jī)構(gòu)在政府購買服務(wù)的大背景中究竟何以發(fā)展又面臨著怎樣的問題，在多種相互扯力的社會(huì)環(huán)境中憑何策略扎根實(shí)務(wù)工作。

二、支持中的制約：政府購買服務(wù)下社工機(jī)構(gòu)介入社會(huì)救助中的現(xiàn)實(shí)處遇

（一）支持：政府購買服務(wù)為社工機(jī)構(gòu)發(fā)展提供了資源與空間

在我國，由于社會(huì)工作專業(yè)本身的后發(fā)性，社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展處于相對(duì)弱勢地位，普遍面臨著資源性和制度性的困境，主要表現(xiàn)在開展服務(wù)的實(shí)踐資源有限甚至于捉襟見肘，其身份合法性常常遭到質(zhì)疑，缺乏明確相關(guān)法律法規(guī)文件的支持。而政府購買社工服務(wù)的興起，服務(wù)購買相關(guān)政策性文件的出臺(tái)，一來給社工機(jī)構(gòu)提供了資源，二來使社工機(jī)構(gòu)的相關(guān)服務(wù)開展和介入有據(jù)可依。

1.服務(wù)資源的獲得

社工機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)順暢發(fā)展，必須獲得足夠的服務(wù)資源，一方面用以維持機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營，另一方面保證提供服務(wù)的相應(yīng)資源。在我國目前的社會(huì)福利和社會(huì)保障體系運(yùn)行中，政府依舊是社會(huì)救助服務(wù)主要的提供者，如果沒有政府購買社工服務(wù)項(xiàng)目的支持，社工機(jī)構(gòu)自行到社會(huì)中籌集服務(wù)資源，總體而言面臨著較大的困難，而政府購買服務(wù)為社工機(jī)構(gòu)發(fā)展注入了較為穩(wěn)定的、充裕的服務(wù)資源。

事實(shí)上，在政府以項(xiàng)目發(fā)包的形式購買社工服務(wù)時(shí)，社工機(jī)構(gòu)從政府獲得的資源可以分為有形和無形兩類，其中有形的包括但不限于直接從政府下?lián)艿捻?xiàng)目資金、物資等，這是最基礎(chǔ)可視的，這種專項(xiàng)資金的支持使得社工機(jī)構(gòu)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)活動(dòng)和人事安排。除此之外，無形的主要有政府一定程度社會(huì)服務(wù)和管理權(quán)力的暫時(shí)下放以及幫助社工機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目相關(guān)部門的協(xié)作鏈接，例如以紅頭文件的形式為社工機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)服務(wù)打通關(guān)卡。不管是硬性的資金、物資還是靈活的協(xié)助，都是開展服務(wù)的重要資源。

就北京市而言，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年，市、區(qū)兩級(jí)政府共投7.88億元用于購買社會(huì)組織服務(wù)，其中市民政局利用財(cái)政資金1500萬元，購買了300項(xiàng)公益項(xiàng)目；2011年，繼續(xù)加大購買服務(wù)力度，市、區(qū)兩級(jí)投入超過8億元資金，用于購買社會(huì)組織服務(wù)。同時(shí)，市民政局積極響應(yīng)民政部號(hào)召，拓寬購買資金渠道，從福彩公益金中拿出400萬元，購買社會(huì)組織服務(wù)104項(xiàng)，探索建立了利用福彩資金扶持社會(huì)組織發(fā)展的新型工作機(jī)制；2012年，市民政局還將出資400萬元福彩公益金，用于購買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目。［12］

在筆者所調(diào)查的三所社工機(jī)構(gòu)中，通過政府購買服務(wù)獲得服務(wù)資源是這些機(jī)構(gòu)得以運(yùn)營發(fā)展的重要渠道，筆者了解到A、B、C三所機(jī)構(gòu)都是典型的承接政府購買社工服務(wù)項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)之一，在過去一年中A機(jī)構(gòu)承接了政府購買服務(wù)項(xiàng)目約8項(xiàng)，款項(xiàng)達(dá)80萬元左右，其中既有機(jī)構(gòu)自己主動(dòng)公開競標(biāo)政府購買服務(wù)的項(xiàng)目，也有政府定向與機(jī)構(gòu)的合作項(xiàng)目。B機(jī)構(gòu)過去一年承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目約4—5個(gè)，每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的可用經(jīng)費(fèi)約20—30萬元，項(xiàng)目的承接以公開競標(biāo)政府購買服務(wù)為主要渠道。C機(jī)構(gòu)在過去一年承接了政府購買服務(wù)項(xiàng)目約5項(xiàng)，款項(xiàng)約達(dá)250萬元，主要有困境未成年人保護(hù)項(xiàng)目和不定類型的從區(qū)民政局公開競標(biāo)的社會(huì)救助項(xiàng)目。

2.介入空間的建立

社工機(jī)構(gòu)要進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域必須有合法的身份，至此，一系列政府購買社工服務(wù)政策法規(guī)的相應(yīng)出臺(tái)使得社工機(jī)構(gòu)獲得介入空間，如2009年民政部發(fā)表《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》［13］中提出：“推進(jìn)政府購買民辦社工機(jī)構(gòu)服務(wù)。”而后，2010年出臺(tái)的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》［14］中，首先提出了要“研究制定政府購買社會(huì)工作服務(wù)政策”。2012年11月民政部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》和2013年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》將政府購買社工服務(wù)的進(jìn)程進(jìn)一步落實(shí)，2014年發(fā)布的民政部《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》中則對(duì)政府購買社工服務(wù)做了較為詳盡的說明。這些政府購買服務(wù)的政策文件成為社工機(jī)構(gòu)獲得提供服務(wù)的準(zhǔn)入資格、進(jìn)入服務(wù)場域的重要助力，在此基礎(chǔ)上社工機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)的提供得以較為順暢地開展。

在訪談中，受訪者提到社工機(jī)構(gòu)最開始在社會(huì)層面的認(rèn)可程度是相對(duì)模糊的，而后在政府尋找新的方法解決民生問題的背景下，社會(huì)工作得到了一定程度的重視，政府購買社工服務(wù)成為了社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的契機(jī)，賦予其進(jìn)入社會(huì)救助的渠道，這也就有了前面提到的幾所社工機(jī)構(gòu)通過公開競標(biāo)社會(huì)救助項(xiàng)目而為需救助群體提供服務(wù)的這一介入空間的獲得，甚至于政府會(huì)單獨(dú)找服務(wù)效果相對(duì)好的機(jī)構(gòu)開展特定社會(huì)救助項(xiàng)目的合作。

概言之，政府購買社工服務(wù)，使得社會(huì)工作從社會(huì)服務(wù)“門外漢”的角色到取得合法的介入身份，其核心在于為社會(huì)工作介入社會(huì)救助創(chuàng)造一個(gè)屬于社會(huì)工作本身的發(fā)展情境，這個(gè)情境是規(guī)范的，是符合程序正當(dāng)?shù)?，在這一情境規(guī)范下社會(huì)工作才有了介入社會(huì)救助的實(shí)踐基礎(chǔ)，政府購買社工服務(wù)的興起為社會(huì)工作介入社會(huì)救助提供了正式的介入空間。

（二）支持中的制約：資源依賴給社工機(jī)構(gòu)介入社會(huì)救助帶來的困境

具體來講，在政府購買社工服務(wù)這一環(huán)節(jié)中，政府與社工機(jī)構(gòu)既有合作共生也有不同目標(biāo)訴求的博弈，雙方有各自的行動(dòng)邏輯，而顯然占據(jù)資源優(yōu)勢的政府在博弈過程中更具主動(dòng)性，當(dāng)社工機(jī)構(gòu)本身對(duì)政府表現(xiàn)出較強(qiáng)的依賴屬性時(shí)，其獨(dú)立的發(fā)展空間就相應(yīng)地縮減，這對(duì)于社工機(jī)構(gòu)本身的發(fā)展已經(jīng)是無形的制約。

1.資源依賴下的獨(dú)立與可持續(xù)問題

從政府將社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目外包開始，社工機(jī)構(gòu)大致循著項(xiàng)目競標(biāo)-項(xiàng)目運(yùn)作-項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)這一路徑開展工作，機(jī)構(gòu)人力資本、服務(wù)物資等實(shí)踐層面所需費(fèi)用大都由政府買單。當(dāng)機(jī)構(gòu)所需資金絕大部分來自政府，機(jī)構(gòu)本身不具有資源生產(chǎn)力時(shí)，機(jī)構(gòu)對(duì)政府的依賴性就漸進(jìn)式地攀升，在這一過程中，缺乏自主開辟發(fā)展空間的能力普遍成為機(jī)構(gòu)發(fā)展所面臨的通病，獨(dú)立性和可持續(xù)性問題成為尤為突出的兩大發(fā)展挑戰(zhàn)。

一方面，因?yàn)樯绻C(jī)構(gòu)只有依托現(xiàn)有的行政管理體制和業(yè)務(wù)主管單位的資源網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢才能獲得一種嵌入式發(fā)展，所以政府意志常常成為支配社工機(jī)構(gòu)行動(dòng)的標(biāo)桿，而機(jī)構(gòu)本身的獨(dú)立決策空間也在這個(gè)過程不斷受到擠壓。在訪談中，A機(jī)構(gòu)人員提到在做露宿者服務(wù)時(shí)曾遇到不少困難，當(dāng)維護(hù)市容成為行政目標(biāo)的訴求時(shí)，露宿者要么遭到驅(qū)趕要么被送往救助站，而這兩種方式都不是理想化的后果，社工期待的是幫助露宿者擺脫露宿狀態(tài)，獲得被尊重的能力，究竟該如何抉擇行動(dòng)？在這個(gè)行動(dòng)的過程中，機(jī)構(gòu)本身的決策行動(dòng)能在具體的實(shí)施中落實(shí)幾成？機(jī)構(gòu)本身也難以給出答案，因?yàn)閷?duì)于原有的社會(huì)服務(wù)行政體制而言，社工機(jī)構(gòu)更像是臨時(shí)的補(bǔ)充性力量，扮演著連接民眾與政府的橋梁角色，是政府在社會(huì)工作服務(wù)提供模式效率不足下的創(chuàng)新選擇，在這一境況下，政府仍是項(xiàng)目的主導(dǎo)方，是資源的提供方，這在一定程度上決定了社工機(jī)構(gòu)的從屬地位，機(jī)構(gòu)在面對(duì)其項(xiàng)目主管單位時(shí)，其話語權(quán)有限，獨(dú)立選擇的空間也有限。

另一方面，因?yàn)檎徺I社工服務(wù)是根據(jù)每年相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算做出的規(guī)劃，因而不管是在資金方面還是在領(lǐng)域方面，其投放程度會(huì)有相應(yīng)的變動(dòng)，這時(shí)候社工機(jī)構(gòu)本身能獲取的項(xiàng)目資源也會(huì)隨之而有起落變化。再加上項(xiàng)目本身就是有時(shí)間期效的，機(jī)構(gòu)不得不面臨的“這一項(xiàng)目做完，下一項(xiàng)目在哪”以及“這一項(xiàng)目到期，后續(xù)相關(guān)服務(wù)如何繼續(xù)推進(jìn)，形成長期品牌服務(wù)”的難題。截至2017年，各地共開發(fā)了312089個(gè)社會(huì)工作專業(yè)崗位，設(shè)置了36485個(gè)社會(huì)工作服務(wù)站，成立了7511家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和750家社會(huì)工作行業(yè)協(xié)會(huì)。全國取得助理社會(huì)工作師和社會(huì)工作師證書的人員共326574人。2017年，各地社會(huì)工作投入資金量達(dá)51.1億元。［15］不難發(fā)現(xiàn)，政策紅利的出現(xiàn)在一定程度上促進(jìn)了社工機(jī)構(gòu)以及社工人才隊(duì)伍直線式的攀升，但是購買項(xiàng)目的數(shù)量是有限的，機(jī)構(gòu)數(shù)量的急速上升與政府購買資源投放量并不總是成穩(wěn)定的正相關(guān)，而社工機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)目前還是主要靠項(xiàng)目資源的支撐，資源的不穩(wěn)定性以及項(xiàng)目的周期性在無形中扼住社工機(jī)構(gòu)長期發(fā)展的規(guī)劃，長期發(fā)展難以得到規(guī)劃，機(jī)構(gòu)的存留就岌岌可危，從這一點(diǎn)來說，可持續(xù)發(fā)展問題是機(jī)構(gòu)難以回避的困境。

獨(dú)立性與可持續(xù)性是社工機(jī)構(gòu)完成其機(jī)構(gòu)宗旨使命和進(jìn)行長期發(fā)展規(guī)劃的核心要素，而對(duì)政府資源的高度依賴模式使得社工機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性被擠壓、可持續(xù)性難落實(shí)，長此以往，機(jī)構(gòu)本身的專業(yè)決策難以得到執(zhí)行，專業(yè)性受損，服務(wù)效果也會(huì)大打折扣，難以在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域有立身之本。

2.項(xiàng)目形式下的弱專業(yè)自主性

對(duì)于具體行動(dòng)的社工或社工機(jī)構(gòu)而言，專業(yè)價(jià)值要求他們更多考慮的是服務(wù)對(duì)象的需求，期待能夠遵循自己的專業(yè)價(jià)值為服務(wù)對(duì)象提供實(shí)質(zhì)的正向助力，但是項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)下的綜合考量往往使得他們?cè)趯?shí)踐中面臨無法平衡項(xiàng)目目標(biāo)和服務(wù)效果的困境。

首先，項(xiàng)目化背景下，項(xiàng)目目標(biāo)是否達(dá)成往往成為社工機(jī)構(gòu)能不能再次爭取到項(xiàng)目的重要指標(biāo)，也就是說項(xiàng)目目標(biāo)是否達(dá)成，項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果直接決定著社工機(jī)構(gòu)下一期的項(xiàng)目承接成功率。因此行政性管理下的項(xiàng)目評(píng)估直接指向服務(wù)的次數(shù)，例如個(gè)案做了多少個(gè)、小組開展了多少次等等，而具體的服務(wù)成效反而是難以被顧及的。項(xiàng)目在給機(jī)構(gòu)帶來資源便利和發(fā)展依托的同時(shí)，也使得機(jī)構(gòu)在與政府的博弈中處于被動(dòng)地位。在項(xiàng)目任務(wù)驅(qū)動(dòng)下的機(jī)構(gòu)發(fā)展選擇空間是有限的，其實(shí)踐自主性是弱的，社工機(jī)構(gòu)本身難以獨(dú)立，因而在項(xiàng)目開展過程中往往偏于政府利益取向，相對(duì)忽視服務(wù)對(duì)象的利益和需求。長期以往，社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)核心競爭力難以獲得成長。如C機(jī)構(gòu)人員提到一次個(gè)案服務(wù)中，一個(gè)因家庭關(guān)系而乞討的孩子涉案，社工介入提供服務(wù)，通過機(jī)構(gòu)鏈接資源幫助其實(shí)現(xiàn)就業(yè)，在上崗之前悉心交代了一些注意事項(xiàng)，由于項(xiàng)目資源有限，之后社工沒法繼續(xù)時(shí)刻提供跟進(jìn)服務(wù)，那個(gè)孩子仍舊因其原來的交友問題而失去工作崗位。對(duì)于社工來講，自然希望服務(wù)對(duì)象能真正獲得實(shí)質(zhì)的正向改變，可是有限的服務(wù)大多時(shí)候難以有效滿足服務(wù)對(duì)象的需求。C機(jī)構(gòu)曾在民政局承接一個(gè)社會(huì)救助的項(xiàng)目，是以核實(shí)某一個(gè)區(qū)低保人員信息為目標(biāo)，其中涉及的低保人員數(shù)量達(dá)三千余戶，項(xiàng)目的規(guī)模相對(duì)來說是比較大的，而項(xiàng)目時(shí)間并不長，那時(shí)恰逢一些傳統(tǒng)節(jié)日放假，加上機(jī)構(gòu)也有其他項(xiàng)目在運(yùn)行，很快地人手不足的問題就凸顯出來了，項(xiàng)目面臨結(jié)項(xiàng)時(shí)間緊迫問題，為了項(xiàng)目目標(biāo)能完成，整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)度大幅度向前追趕，其間的具體行動(dòng)環(huán)節(jié)或多或少有些草草了事。

其次，因?yàn)檎徺I社工服務(wù)目前采用的是招競標(biāo)的流程體系，在面對(duì)具體的項(xiàng)目競標(biāo)時(shí)，機(jī)構(gòu)往往會(huì)為了中標(biāo)率而廣撒網(wǎng)，面對(duì)非自己機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域也會(huì)參與竟標(biāo)，受訪者曾表示有些機(jī)構(gòu)在參與項(xiàng)目競標(biāo)時(shí)并不考慮自身機(jī)構(gòu)是否適合承接該項(xiàng)目，而是將更多的考量放在能不能爭取到該項(xiàng)目，甚至是一味迎合項(xiàng)目方的要求，將專業(yè)性一降再降。根據(jù)服務(wù)人群的不同，不同社工機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)方向各有側(cè)重，機(jī)構(gòu)的專業(yè)性也各有不同，設(shè)想當(dāng)做流浪乞討人員服務(wù)的機(jī)構(gòu)強(qiáng)行競標(biāo)老年人方向的服務(wù)，甚至是為了占得競標(biāo)優(yōu)勢而惡意壓低競標(biāo)價(jià)時(shí)，其服務(wù)效果已經(jīng)在一定程度大打折扣。這種方式的機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式，雖然能在短時(shí)期維持機(jī)構(gòu)的正常周轉(zhuǎn)，但卻不是長久之計(jì)，社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)性是其得以在社會(huì)治理創(chuàng)新背景下介入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域分得一杯羹的核心所在，若是社工機(jī)構(gòu)只是簡單地成為了政府社會(huì)職能的機(jī)械代理者，只是為了完成上級(jí)政府部門的考核任務(wù)，相對(duì)忽視服務(wù)對(duì)象的利益和需求，罔顧專業(yè)性，終究會(huì)退出社會(huì)服務(wù)的舞臺(tái)。為了贏得更多的政府購買服務(wù)資源，一些機(jī)構(gòu)在發(fā)展策略上偏于粗放式經(jīng)營，往往撒網(wǎng)過寬，覆蓋面太廣，追求塑造“全能型”機(jī)構(gòu)，甚至是背離機(jī)構(gòu)專業(yè)使命和發(fā)展愿景，不注重機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展和深耕細(xì)作，缺乏品牌效應(yīng)，對(duì)于機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。

三、變通與拓展：社工機(jī)構(gòu)的行動(dòng)策略

以社工機(jī)構(gòu)介入社會(huì)救助的實(shí)踐分析入手，可以發(fā)現(xiàn)以社會(huì)救助行政體制為代表的社會(huì)服務(wù)行政體制是一個(gè)原有既在的場域，而新發(fā)展起來的專業(yè)社會(huì)工作則是一股外來嵌入的場域的力量，其中以社工機(jī)構(gòu)集中代表社會(huì)工作介入到現(xiàn)有的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中。但這個(gè)介入的實(shí)踐過程并不是一帆風(fēng)順的，社工機(jī)構(gòu)作為一個(gè)外來的行動(dòng)者在實(shí)踐中其已有的慣習(xí)表現(xiàn)出了與社會(huì)服務(wù)行政體制相碰撞的地方，集中體現(xiàn)在社工機(jī)構(gòu)在既有的社會(huì)服務(wù)行政體制場域中難以取得有效的多方聯(lián)動(dòng)和確定的資源條件介入社會(huì)救助以及專業(yè)層面的相互扯力。

但是在布迪厄看來，場域與慣習(xí)不是簡單的“決定”或“被決定”的關(guān)系，而是一種通過“實(shí)踐”為中介的“生成”或“建構(gòu)”的動(dòng)態(tài)關(guān)系。因而社工機(jī)構(gòu)一開始只是嵌入社會(huì)救助領(lǐng)域的服務(wù)，實(shí)踐過程中其專業(yè)性與行政性的矛盾和沖突迫使其必須做出變通，在這一過程中，社工機(jī)構(gòu)形成了自己的生存和發(fā)展性行動(dòng)策略，在艱難的互動(dòng)與磨合中再生產(chǎn)出了主體性并獲得發(fā)展，使社工機(jī)構(gòu)代表社會(huì)工作一步步進(jìn)入到社會(huì)服務(wù)行政體制的場域。

（一）生存性行動(dòng)策略

1.粗放式經(jīng)營，爭取更多項(xiàng)目資源

在當(dāng)前的政府購買社工服務(wù)大環(huán)境下，社工機(jī)構(gòu)對(duì)政府提供的資源表現(xiàn)出了高度的依賴性，從這個(gè)角度而言，項(xiàng)目資源的獲得與否一定程度上決定了機(jī)構(gòu)生存與否。

在這一境況下，爭取到項(xiàng)目資源便成為了機(jī)構(gòu)的生存前提，也因此，多數(shù)機(jī)構(gòu)會(huì)選擇粗放式的經(jīng)營模式，往往傾向于為了中標(biāo)率而廣撒網(wǎng)，在筆者訪談的三所機(jī)構(gòu)也都表示，在項(xiàng)目資源緊張而又對(duì)機(jī)構(gòu)生存起著至關(guān)重要的情況，機(jī)構(gòu)會(huì)積極參與多項(xiàng)競標(biāo)，哪怕有時(shí)候競標(biāo)的項(xiàng)目是機(jī)構(gòu)的非主要性服務(wù)領(lǐng)域。其中，A機(jī)構(gòu)主要服務(wù)人群偏向流浪乞討人員，但也會(huì)承接未成年保護(hù)的服務(wù)；B機(jī)構(gòu)在參與機(jī)構(gòu)本身服務(wù)人群項(xiàng)目競標(biāo)的同時(shí)也會(huì)兼顧多個(gè)其他方向人群的服務(wù)項(xiàng)目；C機(jī)構(gòu)的核心服務(wù)是青少年領(lǐng)域，但也會(huì)競標(biāo)低保人員的服務(wù)項(xiàng)目。在資源決定生存的情況下，機(jī)構(gòu)首先要考量的是生存問題，為了爭取到更多的項(xiàng)目資源，為機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保證，廣泛參與不同項(xiàng)目的競標(biāo)，粗放式經(jīng)營模式成為大多數(shù)機(jī)構(gòu)生存階段的行動(dòng)策略。

2.熟人網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用，爭取有效協(xié)作

因?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)領(lǐng)域涉及到方方面面，所以社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)開展經(jīng)常是跨部門間的溝通與協(xié)調(diào)，在這一情況中，有效的部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作就顯得尤為重要。但是盡管社工服務(wù)的觸角已經(jīng)伸到社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、司法等等多個(gè)領(lǐng)域，各職能部門對(duì)社工服務(wù)的認(rèn)識(shí)并不充足，這無疑對(duì)服務(wù)活動(dòng)的協(xié)作開展提出了難題。不同部門之間的協(xié)作涉及的是信任問題，對(duì)于合作者的認(rèn)識(shí)不足，難免影響到后續(xù)的相關(guān)協(xié)作，在這一情況中，社工機(jī)構(gòu)運(yùn)用熟人網(wǎng)絡(luò)積極爭取協(xié)作部門的認(rèn)可和支持，從而獲得進(jìn)入服務(wù)空間的準(zhǔn)許，事實(shí)上是機(jī)構(gòu)爭取多部門協(xié)作的本土策略，在具體的工作層面，爭取不同職能部門的協(xié)作的工作手法各有不同，但核心所在是鏈接到有效的聯(lián)動(dòng)合作。

C機(jī)構(gòu)人員曾提到在近期的一項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目中，需要街道社區(qū)那邊的配合，但由于之前行政體系內(nèi)的通知部分沒有到位，于是社工在剛開始進(jìn)入有些社區(qū)時(shí)便受到阻力，之后機(jī)構(gòu)便通過社工和機(jī)構(gòu)本身所帶有的熟人網(wǎng)絡(luò)與不同社區(qū)的工作人員進(jìn)行電話聯(lián)系，從而獲得理解與信任，成功進(jìn)入社區(qū)得到相應(yīng)工作的配合。

（二）發(fā)展性行動(dòng)策略

1.拓寬資源渠道，積累實(shí)踐服務(wù)資本

在面對(duì)資源缺位的情況，社工機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身能動(dòng)性，鏈接內(nèi)外可用資源，激發(fā)自身的內(nèi)生性力量，通過調(diào)動(dòng)資源這一實(shí)踐行動(dòng)，為機(jī)構(gòu)介入社會(huì)救助具體的服務(wù)積累經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)等資本，從而建立起機(jī)構(gòu)本身的主體性，以期更好地達(dá)成服務(wù)目標(biāo)。

筆者在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，服務(wù)資源的缺位往往是社工在開展服務(wù)中最棘手的挑戰(zhàn)之一，而目前的現(xiàn)實(shí)狀況是社會(huì)工作介入社會(huì)救助的資源主要來自于政府的提供，但是這些資源是有限的，換言之，現(xiàn)有的政府提供的資源并不足以完全支持社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)救助的實(shí)踐開展。但可喜的是，社工機(jī)構(gòu)也并不只局限于一隅之地，他們會(huì)尋求與企業(yè)的合作，嘗試積累更多的實(shí)踐服務(wù)資本。

一方面，在物資資源上，A、C機(jī)構(gòu)會(huì)通過跟一些有志于支持社會(huì)公益事業(yè)的企業(yè)進(jìn)行對(duì)接，介紹社工機(jī)構(gòu)的理念、服務(wù)方向，從而獲得一些企業(yè)的認(rèn)可和支持，形成合作關(guān)系。不同企業(yè)對(duì)不同機(jī)構(gòu)的支持各有不同，其中既有網(wǎng)絡(luò)化辦公技術(shù)的支持（如A機(jī)構(gòu)能夠通過合作企業(yè)的支持獲得有效的網(wǎng)絡(luò)辦公環(huán)境以及為流浪乞討人員定制屬于自己的故事，讓社會(huì)大眾進(jìn)一步認(rèn)識(shí)他們，從而起到去污名化的作用），也有為機(jī)構(gòu)服務(wù)的受救助對(duì)象提供崗位的支持，甚至也有企業(yè)直接對(duì)接受救助對(duì)象進(jìn)行一定程度的物質(zhì)援助等。B機(jī)構(gòu)也會(huì)運(yùn)用現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，協(xié)助服務(wù)對(duì)象發(fā)布自己的困難信息，在類似于眾籌、輕松籌等一些平臺(tái)上尋求幫助。另一方面，在解決介入救助過程中人力資源不足的問題，社工機(jī)構(gòu)也在積極發(fā)揮自身的能動(dòng)性，在做好相關(guān)調(diào)查培訓(xùn)的情況下，會(huì)以招募具有社會(huì)工作專業(yè)背景的實(shí)習(xí)生和志愿者進(jìn)行人手的補(bǔ)充，從而推動(dòng)項(xiàng)目的順利開展。

2.夯實(shí)實(shí)務(wù)，帶動(dòng)社會(huì)認(rèn)可與支持

《社會(huì)救助暫行辦法》［16］規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。盡管已經(jīng)有一定的政策法規(guī)直接要求社會(huì)救助中應(yīng)當(dāng)引進(jìn)社會(huì)工作的服務(wù)，但是從走訪的現(xiàn)實(shí)情況來看，社會(huì)工作在社會(huì)救助中開展服務(wù)的政策性支持力度還是不足的，主要表現(xiàn)在社會(huì)工作進(jìn)入行政管理服務(wù)中面臨的合法身份問題。社工機(jī)構(gòu)作為一個(gè)第三方機(jī)構(gòu)，在介入社會(huì)救助的實(shí)踐中往往會(huì)遭遇到其他行政部門的身份合法性質(zhì)疑，因而沒有實(shí)際的話語權(quán)，實(shí)踐工作的開展時(shí)常得不到其他部分的有效配合。

A機(jī)構(gòu)表示機(jī)構(gòu)本身除了在做流浪乞討人員的個(gè)案服務(wù)以及未成年人的救助外，一直在嘗試做政策性的倡導(dǎo)，同時(shí)也會(huì)通過進(jìn)校園宣傳、辦圖片展等活動(dòng)擴(kuò)大服務(wù)影響，盡管在大范圍（省市層面）的影響還沒落到，但是在小范圍（區(qū)片）中的效果是還不錯(cuò)的。上層政策基礎(chǔ)是推動(dòng)具體實(shí)務(wù)工作開展的直接作用力，社會(huì)工作者在開展工作時(shí)往往會(huì)遭遇制度性支持的無力，這恰恰反映出我國社會(huì)工作的相關(guān)立法是滯后于實(shí)務(wù)發(fā)展的。因而，在現(xiàn)實(shí)的困境中，有力的回應(yīng)便是做好實(shí)務(wù)工作，努力通過服務(wù)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)良好的服務(wù)效果，推動(dòng)社會(huì)倡導(dǎo)，贏得政策方面的支持，從而以實(shí)務(wù)促進(jìn)相關(guān)立法的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的實(shí)踐開展能夠有書面性的制度立法作為有力保障。

四、未來社工機(jī)構(gòu)發(fā)展路徑分析

（一）健全規(guī)范政府購買服務(wù)，打造良好的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境

政府購買社工服務(wù)成為社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的新際遇，但這并不意味著這其間并無阻力，從時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看，政府購買社工服務(wù)仍是處于探索期，盡管已經(jīng)有《民政部、財(cái)政部關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)2012、196號(hào)）和《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜2014、96號(hào)）等文件發(fā)布，但涉及到具體落實(shí)實(shí)施環(huán)節(jié)時(shí)，仍有許多模糊地帶，對(duì)購買過程具體的流程操作、服務(wù)監(jiān)管、后期合作等等都缺乏實(shí)操層面的引導(dǎo)和規(guī)范作用，項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)也存在較大爭議。

在這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，健全購買機(jī)制和完善評(píng)估指標(biāo)尤為重要。有學(xué)者提到加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，規(guī)范政府購買社會(huì)工作服務(wù)機(jī)制與流程，豐富政府采購專家信息庫，建立社會(huì)工作專家?guī)欤⒄徺I社會(huì)工作服務(wù)信息發(fā)布平臺(tái)，統(tǒng)一發(fā)布社會(huì)工作服務(wù)采購信息，建立競爭性磋商的采購機(jī)制等對(duì)策。［17］筆者認(rèn)為，涉及到購買層面的具體流程機(jī)制、購買內(nèi)容、效果監(jiān)管、項(xiàng)目年限、服務(wù)評(píng)估等等都該有明確的立法指導(dǎo)，同時(shí)，評(píng)估指標(biāo)的界定應(yīng)當(dāng)兼顧專業(yè)和效果，立足于對(duì)服務(wù)效果和項(xiàng)目情況的了解，兼顧服務(wù)對(duì)象需求，從而給出客觀的評(píng)估體系。以實(shí)務(wù)促進(jìn)相關(guān)立法的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)政府購買機(jī)制健全和完善評(píng)估指標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社工機(jī)構(gòu)的實(shí)踐開展能夠有書面性的制度立法作為有力保障。

（二）社工機(jī)構(gòu)自身發(fā)展能力的提升

1.爭取協(xié)作，盤活社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)

一如在訪談中社工所談“一個(gè)孩子在社會(huì)中成長，需要社會(huì)的方方面面給予支持、給予尊重、給予配合、給予幫助，而僅僅靠社工事務(wù)所有限的資源，是很難滿足其方方面面的需求的”。社會(huì)工作領(lǐng)域涉及的相關(guān)部門甚廣，包括民政局、救助站、社區(qū)街道、學(xué)校等等，也就是說社會(huì)工作介入社會(huì)服務(wù)并不是僅靠一個(gè)社工機(jī)構(gòu)就能順利做好的，更多的時(shí)候需要社會(huì)、政府中不同組織部門的協(xié)作和配合，如果各組織部門之間不能進(jìn)行有效的配合，往往得不到好的服務(wù)效果。

有學(xué)者提到應(yīng)當(dāng)提高社會(huì)認(rèn)同，首先需要加強(qiáng)民辦社工機(jī)構(gòu)的宣傳，社會(huì)工作、社會(huì)工作服務(wù)都需要加強(qiáng)宣傳解釋，以獲得公眾的高度信任和理解。其次機(jī)構(gòu)在開展政府購買社工服務(wù)項(xiàng)目過程中，要通過所提供的專業(yè)社工服務(wù)獲得群眾認(rèn)可并在服務(wù)中努力擴(kuò)大社會(huì)認(rèn)知度，提升機(jī)構(gòu)公信力。［18］所以應(yīng)當(dāng)推進(jìn)社工機(jī)構(gòu)與社會(huì)相關(guān)部門的協(xié)作，盤活社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。從增進(jìn)現(xiàn)有相關(guān)合作的社會(huì)組織和部門對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)可入手，可以通過講座、交流會(huì)、項(xiàng)目評(píng)估會(huì)等方式邀請(qǐng)社會(huì)相關(guān)組織和部門來參加，爭取他們對(duì)于社會(huì)工作的支持和認(rèn)同，為后續(xù)的協(xié)作開展打下基礎(chǔ)。同時(shí)，在實(shí)踐工作正式開展前，通過網(wǎng)絡(luò)或會(huì)面的形式先就活動(dòng)的目的、形式進(jìn)行溝通，取得理解和幫助。此外，在平時(shí)的項(xiàng)目往來中，定期舉辦交流會(huì)，將大家不同的項(xiàng)目實(shí)踐想法、意見等進(jìn)行公開交流，求同存異，提高雙方的信任和配合度，從而促進(jìn)實(shí)踐工作的開展。

2.向外看，拓寬資源獲取渠道

獨(dú)木難成林，社工機(jī)構(gòu)本身就是后發(fā)性發(fā)展，不管是在資源層面還是在影響力層面都處于相對(duì)劣勢，因而機(jī)構(gòu)要發(fā)展必然要向外拓展資源。

有學(xué)者提到以政府財(cái)政資金支持為主，探索多元化資源汲取途徑。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，企業(yè)和社會(huì)捐贈(zèng)是社工機(jī)構(gòu)資金的另一來源。社工機(jī)構(gòu)通過宣傳，擴(kuò)大社會(huì)認(rèn)同度，向一些大中型企業(yè)、公民個(gè)人提供社工服務(wù)，并合理收取一定的費(fèi)用，通過合法途徑接受企業(yè)和公民個(gè)人的捐助，并向社會(huì)公開資金使用情況。［19］從這一角度來講，社工機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮自身的內(nèi)生性力量，積極鏈接更多的社會(huì)力量，拓寬資源途徑。一方面，加強(qiáng)與有志于支持愛心公益事業(yè)的企業(yè)進(jìn)行交流，尋求合作，積累實(shí)踐服務(wù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等資本；一方面，探索與非政府組織如基金會(huì)、慈善組織等的合作，爭取雙方之間的資源共享又或是項(xiàng)目合作，為介入社會(huì)救助的實(shí)踐開展提供更大的發(fā)揮空間。

3.機(jī)構(gòu)增能，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

在政府購買服務(wù)中，社工機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是相對(duì)弱的，因而應(yīng)當(dāng)提高社工機(jī)構(gòu)的自主實(shí)踐能力，進(jìn)行機(jī)構(gòu)增能，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，保證服務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)資本充足，同時(shí)也要保證人力資本合格且充足。

有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)多方合作，共同提升督導(dǎo)與社工的職業(yè)勝任力，政府應(yīng)充分理解督導(dǎo)的作用并給予相應(yīng)的財(cái)力支持，將督導(dǎo)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列支、?？顚Ｓ谩＝逃块T及高校應(yīng)盡快提升社工專業(yè)人才的培養(yǎng)層次，為機(jī)構(gòu)輸送兼具較高理論研究能力與實(shí)務(wù)操作能力的督導(dǎo)人才。機(jī)構(gòu)應(yīng)建立合理、適宜的督導(dǎo)機(jī)制。［20］此外，筆者認(rèn)為，一方面，社工自身要跟進(jìn)專業(yè)理論的學(xué)習(xí)同時(shí)落實(shí)到實(shí)踐中，以期達(dá)到良好的服務(wù)效果，機(jī)構(gòu)也要審慎自身的理念和發(fā)展規(guī)劃，不落社會(huì)發(fā)展的腳步，實(shí)務(wù)界的發(fā)展應(yīng)該與學(xué)術(shù)界相互聯(lián)動(dòng)，共同促進(jìn)機(jī)構(gòu)的增能；另一方面，在解決具體實(shí)踐層面的問題時(shí)，社工機(jī)構(gòu)可以借助高校專業(yè)人才的力量，與高校社會(huì)工作專業(yè)建立合作機(jī)制，理論研究和實(shí)務(wù)工作相互借鑒。高校教師可以為機(jī)構(gòu)社工提供督導(dǎo)和理論培訓(xùn)，同時(shí)招募高校社會(huì)工作專業(yè)的實(shí)習(xí)生，形成“社工機(jī)構(gòu)—教師—實(shí)習(xí)生（學(xué)生）”三方配合的實(shí)踐人力資源模式，加強(qiáng)社會(huì)工作的人才隊(duì)伍建設(shè)。