衛(wèi)德佳, 賀 嬌
(西南石油大學(xué)法學(xué)院,成都610500)
如今,我國的新能源產(chǎn)業(yè)近幾年才逐步發(fā)展,起步時(shí)間不長,因此,現(xiàn)有的新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的法律依據(jù)明顯不足,有待補(bǔ)充。我國對新能源和可再生能源的開發(fā)利用的重視起源于十一屆三中全會,《中華人民共和國水法》第二十六條以及1986年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)的意見》中的部分規(guī)定明確鼓勵(lì)發(fā)展可再生能源,具有直接指導(dǎo)的作用。同時(shí)為進(jìn)一步指導(dǎo)并有效促進(jìn)我國新能源和可再生能源的發(fā)展,在20 世紀(jì)90 年代國家制定了《中國新能源和可再生能源發(fā)展綱要(1996-2010)》這一綱領(lǐng)性文件,在分析了我國新能源和可再生能源的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上,確立了其未來的目標(biāo)、任務(wù)以及相應(yīng)的對策和措施。與此同時(shí),1995 年《中華人民共和國電力法》以及1997 年《中華人民共和國節(jié)能法》的部分規(guī)定都包含著可再生能源。21 世紀(jì)以后,我國更加關(guān)注新能源和可再生能源的發(fā)展,國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的“十五”計(jì)劃綱要、“十一五”規(guī)劃綱要以及“十二五”規(guī)劃綱要均有提及可再生能源。據(jù)此,《新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》等政策性文件也相繼發(fā)布。此后,國家發(fā)布了《中華人民共和國可再生能源法》以及與之配套的部門規(guī)章,如《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》。此外,也有一些關(guān)于新能源和可再生能源的地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件,如《山東省農(nóng)村可再生能源條例》《哈爾濱市農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用管理辦法》《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》等。[1]
由此可見,現(xiàn)有的關(guān)于新能源的法律法規(guī)、政策性文件大多只對某一部分進(jìn)行規(guī)制,具有很強(qiáng)的針對性。從層級上看,主要由國務(wù)院部門規(guī)章組成;從內(nèi)容上看,以《可再生能源法》及其配套的地方性法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主,倡導(dǎo)性的規(guī)定、具體應(yīng)用領(lǐng)域以及開發(fā)利用立法為補(bǔ)充的新能源法律體系已經(jīng)形成,但這種立法體系在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上都存在不足。就新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管而言,其立法凌亂,位階低,配套制度不健全,與其他法律的銜接不暢,監(jiān)管主體單一,有待進(jìn)一步提高。因此,有必要以我國國情為基礎(chǔ),借鑒其他國家新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的優(yōu)秀成果,東西結(jié)合,同時(shí)引進(jìn)新能源企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等其他監(jiān)管主體,共同參與新能源安全、環(huán)境、技術(shù)等各項(xiàng)內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管,雙向互動(dòng),平等協(xié)商,從而構(gòu)建起完備的新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管體系。[2]
目前由于我國新能源事業(yè)起步時(shí)間不長,體系尚不完善,現(xiàn)有的傳統(tǒng)的新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系和方式尚未達(dá)到現(xiàn)代化目標(biāo),有待進(jìn)一步法律化、系統(tǒng)化。[3]具體來說主要包括以下幾個(gè)方面:
目前,我國新能源事業(yè)發(fā)展不成熟,新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管立法滯后。一方面我國的太陽能、風(fēng)能、光伏發(fā)電等不同種類的新能源雖然已經(jīng)正式投入使用,逐步進(jìn)行實(shí)踐,但總體形勢上仍處于初步探索階段,另一方面我國關(guān)于新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的立法工作還停歇在準(zhǔn)備階段,與新能源開發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展相比存在嚴(yán)重滯后。用以規(guī)制新能源開發(fā)利用中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)的法律制度仍存在不足。首先,基本法指引缺失。其一,新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管基本法律缺失。我國雖然有《中華人民共和國可再生能源法》,但沒有對新能源的開發(fā)利用過程中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)如何防范和監(jiān)督進(jìn)行專門立法,新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管可依據(jù)的基本法律法規(guī)仍然存在明顯不足。其二,現(xiàn)行能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度與新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀不相適應(yīng)。[4]我國基礎(chǔ)“能源法”缺位,而現(xiàn)行能源法分類明確,針對性強(qiáng),例如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《石油天然氣管道保護(hù)條例》是以礦產(chǎn)資源和石油天然氣管道為保護(hù)對象,并不能完全適用于太陽能等新能源。[5]其次,單行法缺位。其一,單行法內(nèi)容不廣。目前新能源單行法規(guī)大多集中于規(guī)制風(fēng)電、水電和光伏發(fā)電,尚未涉及生物質(zhì)能、地?zé)?、可燃冰等其他新能源。與此同時(shí),現(xiàn)有的單行法規(guī)多集中于項(xiàng)目建設(shè)、規(guī)劃、工程驗(yàn)收管理,安全、環(huán)境、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)具體監(jiān)管的主體、程序、方式和責(zé)任的制度存在缺失。其二,環(huán)境、技術(shù)、安全保護(hù)類法規(guī)不足。為達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的,國家于2016年修正了《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》并且在2017年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》,但現(xiàn)有的制度未涵蓋新能源開發(fā)利用過程中的安全、環(huán)境和技術(shù)等其他風(fēng)險(xiǎn)。總而言之,考慮到新能源開采方法在實(shí)踐中的特殊性,現(xiàn)行的單行法規(guī)無法完全有效監(jiān)管新能源風(fēng)險(xiǎn),有待進(jìn)一步完善。最后,配套的法律法規(guī)不足。其一,有效利益溝通機(jī)制的缺乏導(dǎo)致配套法律的滯后。由于有關(guān)各方在利益分配方面難以形成有效的溝通機(jī)制,達(dá)成共識,導(dǎo)致諸多新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管相關(guān)配套法律出現(xiàn)滯后,甚至擱淺。其二,部分配套法律法規(guī)與新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的實(shí)際問題銜接性不高,理論與實(shí)踐的結(jié)合度不緊。[6]例如2015 年通過的《可再生能源電力配額管理辦法(討論稿)》,其條款不多,內(nèi)容單一,可操作性和指導(dǎo)性不高。[7]
一方面,監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)不全,職能范圍不明。就政府內(nèi)部而言,從監(jiān)管職責(zé)水平劃分上,國家能源局、國家發(fā)展改革委、商務(wù)部等不同國家部門分工不明,新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能分散,不集中,界線劃分不清,協(xié)調(diào)成本過高,存在明顯的監(jiān)管漏洞。[8]以電力監(jiān)管為例,2013 年我國進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整,撤銷電監(jiān)會,在能源局下另設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。[9]通過這一調(diào)整合并,一定程度上使得電力監(jiān)管體制不順、職能不清的問題得到改善,對各機(jī)構(gòu)之間的職能沖突起到積極協(xié)調(diào)作用。然而,多頭監(jiān)管、職能凌亂、交叉、重疊、界限不清的現(xiàn)狀仍然存在。從監(jiān)管職責(zé)垂直劃分上,各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職能配置不合理。其一是中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分配不合理。目前我國大力推動(dòng)行政體制改革,實(shí)行簡政放權(quán)政策,將原屬于中央政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部分職能轉(zhuǎn)為配置于地方監(jiān)管機(jī)構(gòu),具有良好的改善監(jiān)管職能的作用,但簡政放權(quán)政策在實(shí)踐中的執(zhí)行是不徹底的。其二是各級政府相關(guān)監(jiān)管職能配置不合理。以光伏發(fā)電為例,《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》第八條明確由國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)制定可再生能源發(fā)電統(tǒng)計(jì)管理辦法和光伏發(fā)電價(jià)格,價(jià)格的實(shí)際執(zhí)行則由國家能源局負(fù)責(zé)監(jiān)管。這種職能的分工導(dǎo)致在實(shí)際的監(jiān)管工作中,嚴(yán)重影響監(jiān)管的權(quán)威性。
另一方面,政府監(jiān)管和市場引導(dǎo)界限不清,分工不明。就政府與市場、社會關(guān)系而言,對于國家,能源是十分重要的戰(zhàn)略資源,對于市場,能源是一種特殊的商品,在這種情況下,政府與市場分工界限不明確的問題不可忽視。目前國家大多運(yùn)用行政許可、行政命令等強(qiáng)制性手段進(jìn)行監(jiān)管,公權(quán)的介入限制了市場在引導(dǎo)主體行為、維護(hù)市場秩序等方面所能夠發(fā)揮的作用。毋庸置疑的是新能源協(xié)會和企業(yè)對本行業(yè)有著充分透徹的了解,并且擁有政府所沒有的獨(dú)特的專業(yè)能力和經(jīng)濟(jì)能力,因此,新能源協(xié)會、企業(yè)本該成為行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的制定者之一,但在現(xiàn)有的新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管結(jié)構(gòu)下新能源協(xié)會、企業(yè)無法充分參與,市場機(jī)制的力量在監(jiān)管的博弈中難以發(fā)揮。[2]例如《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)保電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》,政府就可再生能源電價(jià)附加和燃煤發(fā)電企業(yè)脫硝等環(huán)保電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了管制,使得價(jià)格既不能反映出新能源的稀缺性和環(huán)境的外部成本,又不能及時(shí)表現(xiàn)出市場的供求變化,最終無法真正合理的引導(dǎo)新能源企業(yè)的投資行為,也無法發(fā)揮出新能源協(xié)會的協(xié)調(diào)作用。[10]
首先,新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方式的實(shí)際激勵(lì)效果不足。近年來,我國先后出臺了一系列關(guān)于新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方式的規(guī)定,但其規(guī)范大多為部門規(guī)章、通知公告,集中性不強(qiáng),位階低,級別不高,由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、行政補(bǔ)貼、信用規(guī)制等監(jiān)管方式的穩(wěn)定性不高。
其次,新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管單一。監(jiān)管理念和思想過于保守,創(chuàng)新性不足,監(jiān)管手段單一,主要依靠強(qiáng)制性手段而非行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性手段。再次,新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管缺乏程序引導(dǎo)。多主體監(jiān)管權(quán)的分配面臨困境,激勵(lì)指導(dǎo)型監(jiān)管方式也缺乏合理程序引導(dǎo)。政府提前發(fā)揮作用,政府以外其他社會群體的功能沒有得到有序有效釋放,新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體人浮于事,監(jiān)管效果不佳,監(jiān)管效率不高。
最后,新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任機(jī)制不完善。明晰監(jiān)管責(zé)任主體是達(dá)成監(jiān)管效果目標(biāo)不可缺少的一環(huán)。從理論上講,能源主管部門是新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的責(zé)任主體,但在實(shí)踐過程中可以發(fā)現(xiàn)責(zé)任主體不清晰的障礙突出。從能源主管部門內(nèi)部來說,能源管理部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是混亂的。目前能源主管部門有兩個(gè):國家發(fā)展和改革委員會以及國家能源局。兩個(gè)部門的監(jiān)管職能交叉重疊面大,未能有效集中,監(jiān)管職責(zé)界限模糊,監(jiān)管主體責(zé)任意識缺失,最終造成監(jiān)管失靈。同時(shí)由于承擔(dān)能源監(jiān)管職責(zé)的國家能源局在監(jiān)管過程中行政編制控制、審批程序繁雜、司局設(shè)置不合理,不足以承擔(dān)起全部新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任。此外,缺乏明確的法律規(guī)則作為追究新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任的向?qū)?。追?zé)必須有法可依,因此,法律規(guī)則的缺乏是的如何追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任成為一大挑戰(zhàn)。[11]
通過分析傳統(tǒng)政府新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管面臨的難題,可以發(fā)現(xiàn)政府已有的新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)前政府監(jiān)管的實(shí)際需求,因此,監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型刻不容緩。鑒于傳統(tǒng)的政府監(jiān)管難以應(yīng)對監(jiān)管實(shí)踐,西方主要國家在20世紀(jì)80年代開始實(shí)施監(jiān)管體制改革,合作監(jiān)管制度應(yīng)運(yùn)而生。簡單地說,合作監(jiān)管是為了實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)而采取的監(jiān)管的合作形式,即由多元主體(政府、市場、社會主體)采用多種手段在監(jiān)管領(lǐng)域相互作用的一種監(jiān)管模式。[12]因此,合作監(jiān)管理念下的新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管則是將新能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)、協(xié)會統(tǒng)合在合作監(jiān)管框架下,共享信息,互相協(xié)作,各自承擔(dān)責(zé)任以保障監(jiān)管實(shí)效。[13]要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)管模式向合作監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型,首先應(yīng)當(dāng)對目標(biāo)監(jiān)管模式進(jìn)行理論證成。從政治哲學(xué)角度來看,德國學(xué)者尤爾根·哈貝馬斯的話語理論及合作的審議觀念強(qiáng)調(diào):只有在受影響的主體表達(dá)自己的觀點(diǎn)并進(jìn)行商談,在達(dá)成共識的情況下,制定的政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則才具有合法性。[14]顯然,基于新能源風(fēng)險(xiǎn)需要多主體合作制定監(jiān)管決策、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),審議觀念具有重大理論意義。此外,當(dāng)代公法思想中的合作治理等觀念也為新能源合作監(jiān)管提供了理論支撐。[15]如合作治理中突破傳統(tǒng)行政管理中嚴(yán)格區(qū)分公與私界線的觀點(diǎn),對于新能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)、協(xié)會構(gòu)建合作監(jiān)管模式具有指導(dǎo)意義。
新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管可以說是目前化解單一監(jiān)管主體監(jiān)管能力不足的理想監(jiān)管模式,對促進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重要的作用。私人主體與政府的新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管是“單中心”到“多中心”監(jiān)管模式的嬗變,以解決問題為導(dǎo)向,利用私人專業(yè)知識和技術(shù)專長,良性互動(dòng)、共同管理和控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng),進(jìn)而更好的服務(wù)于公共利益的維護(hù)。[11]這種監(jiān)管模式的關(guān)鍵特征包括:第一,合作監(jiān)管的主體至少包括一個(gè)政府部門和一個(gè)社會組織,合作各方平等獨(dú)立,是超越公共與社會組織邊界的雙主體或多主體合作模式;第二,合作監(jiān)管的前提是雙方達(dá)成了共識,有著共同的目標(biāo),并為公共利益服務(wù)。由政府主導(dǎo),對合作的倡始、維護(hù)和履行承擔(dān)主要責(zé)任;第三,合作監(jiān)管各方是相互依賴的,這種依賴關(guān)系可以存在不同的方式、條件、期限和程度,其客體多元,不限期限,既可以是一次交互、簡單協(xié)作也可以是對支配權(quán)和自由裁量權(quán)的共享。[16]
新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管的方式十分靈活,合作各方的自主權(quán)相對較大。因此無論是在技術(shù)、程序和知識層面,還是在文化、制度和價(jià)值層面,都需要合作雙方相互溝通、和睦談判、達(dá)成共識、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。[17]也就是說,新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管就是政府、企業(yè)、協(xié)會等多主體基于平等地位,相互交流、相互協(xié)商、共同監(jiān)管新能源風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)預(yù)期監(jiān)管目標(biāo)的活動(dòng)。其價(jià)值預(yù)設(shè)和實(shí)踐機(jī)理主要包括以下幾方面:
第一,以公益為監(jiān)管目的。正如臺灣學(xué)者詹鎮(zhèn)榮所說,現(xiàn)代與傳統(tǒng)的自我監(jiān)管是不同的,前者的自愿程度更高,并且具有公益取向性。在現(xiàn)代合作監(jiān)管過程中,各監(jiān)管主體通過建立合作關(guān)系,達(dá)成共識,以實(shí)現(xiàn)共同利益。公益性原則在新能源領(lǐng)域主要是滿足國家新能源安全,實(shí)現(xiàn)公共利益,因此,在該原則指導(dǎo)下,新能源監(jiān)管部門有責(zé)任和義務(wù)協(xié)調(diào)各主體的利益,采取監(jiān)管措施,讓消費(fèi)者獲得價(jià)格合理的、可承受的新能源普遍服務(wù),滿足其生存需要,讓市場中的投資者獲得合理的回報(bào),實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)效益,以實(shí)現(xiàn)公共利益。
第二,監(jiān)管主體多元。傳統(tǒng)的監(jiān)管理論將國家看作是唯一的監(jiān)管主體。[11]但在新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管中,不僅是由國家承擔(dān)制定、監(jiān)督和執(zhí)行規(guī)則的權(quán)力和責(zé)任,而是國家與眾多的私人機(jī)構(gòu)或組織、協(xié)會共同分擔(dān),共同參與,共同行使,共同對監(jiān)管活動(dòng)的結(jié)果負(fù)責(zé)。因此,新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管中監(jiān)管權(quán)力的主體是多元化的,由國家和私人機(jī)構(gòu)或組織、協(xié)會共同承擔(dān)實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的責(zé)任。
第三,合作主體關(guān)系依賴。多主體之間相互作用的程度決定了能否實(shí)現(xiàn)新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)以及能否獲得理想的監(jiān)管結(jié)果。在達(dá)成新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)的道路上,每個(gè)主體的行為對監(jiān)管結(jié)果都彌足輕重,因此,在相互信賴的基礎(chǔ)上交換信息、共享資源、優(yōu)勢互補(bǔ)是十分必要的。監(jiān)管與市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境息息相關(guān),相互補(bǔ)足,這也就意味著不能將監(jiān)管等同于命令和控制,而是在各利益相關(guān)者的達(dá)成利益共識后,確立監(jiān)管規(guī)則和程序,并由監(jiān)管者負(fù)責(zé)規(guī)則的實(shí)施。[18]
第四,監(jiān)管手段多樣。在新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管進(jìn)程中,可以根據(jù)實(shí)際情況,靈活運(yùn)用行政補(bǔ)貼、稅收、行政獎(jiǎng)勵(lì)等多種手段進(jìn)行監(jiān)管,以達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)。正如世界經(jīng)合組織指出,市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管是多層次的,需要相關(guān)的法律、法規(guī)、正式與非正式條款、行政規(guī)章等不同位階的法律依據(jù)來保證市場的有效運(yùn)作。[19]
第五,監(jiān)管責(zé)任分配明確。新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管過程中,私人和公共機(jī)構(gòu)相互協(xié)商,動(dòng)用所有的主體和資源,共同解決問題,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo),完成新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管任務(wù)。簡而言之,在新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管這一模式下,公共部門和私人主體都應(yīng)當(dāng)以“是否有利于完成監(jiān)管任務(wù)”為出發(fā)點(diǎn),基于共同的利益和任務(wù),共享信息,互幫互助。[11]
在新時(shí)代背景下,我國全面深化改革措施與能源革命的戰(zhàn)略部署為新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管提供了政策支撐。2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)了公共領(lǐng)域多中心、多元共治。2014年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議明確提出“能源革命”這一戰(zhàn)略部署,用“革命”,而非“改革”可見中央政府對能源行業(yè)“壯士斷腕”的改革決心,這為我國新能源風(fēng)險(xiǎn)政府監(jiān)管指明了方向。因此,毫無疑問,新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管是政府監(jiān)管改革的基本趨勢。[2]
完備的新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管體制的建構(gòu)及其有效的運(yùn)行,既需要理性的眼光和更強(qiáng)的頂層制度設(shè)計(jì),也需要通過法律就責(zé)任和權(quán)利問題提前做出制度安排。
適度的行政監(jiān)管是合作監(jiān)管有效的前提。因此,有必要合理劃分政府和市場的界限,破除“單中心”的落后思想,明確政府和市場各自的監(jiān)管范圍、監(jiān)管任務(wù),確定哪些監(jiān)管事項(xiàng)可以共同參與、合作完成,并合理分配監(jiān)管責(zé)任,對政府部門、企業(yè)、協(xié)會的職權(quán)范圍、職能、責(zé)任義務(wù)以明文規(guī)定,從而賦予新能源企業(yè)、協(xié)會參與新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的合法地位。[20]因此,我們可以對新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管范圍做如下界定:首先,明確政府、協(xié)會、企業(yè)各方的平等地位,形成伙伴化關(guān)系,協(xié)商談判,議定題目,確立目標(biāo),達(dá)成合意。新能源風(fēng)險(xiǎn)的合作監(jiān)管能否實(shí)際實(shí)施,實(shí)施效果是否有序、有效,都與政府、新能源企業(yè)、協(xié)會的利益密切相關(guān),因此,只有形成共識、達(dá)成合意才能合作共贏,實(shí)現(xiàn)共同利益。其次,合作監(jiān)管需要政府尊重新能源協(xié)會、企業(yè)的自我監(jiān)管權(quán)。顯然,尊重和保障比限制和剝奪更能激起人的積極性、主動(dòng)性和責(zé)任意識。相對于傳統(tǒng)的行政監(jiān)管來說,自我監(jiān)管明顯更具優(yōu)勢:一方面,新能源企業(yè)、協(xié)會提供的信息以及專業(yè)知識、技術(shù)特長是制定專業(yè)新能源標(biāo)準(zhǔn)的必要條件。因此,新能源標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性與否有賴于新能源協(xié)會、企業(yè)的支持。另一方面,新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管目的是為了實(shí)現(xiàn)共同利益,達(dá)成利益共享,因此,新能源企業(yè)、協(xié)會的信息、資源、基本標(biāo)準(zhǔn)以及政府監(jiān)管部門的政策對新能源風(fēng)險(xiǎn)的評估至關(guān)重要。綜上,基于新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管本身的多主體性、復(fù)雜性和專業(yè)性,應(yīng)當(dāng)將新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管范圍限定于題目議定、標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)評估等范圍之內(nèi)。
由此可見,應(yīng)當(dāng)結(jié)合新能源市場秩序、行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀以及新能源風(fēng)險(xiǎn)特性等多種因素,確定新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管范圍,并用行政法來界定政府與市場監(jiān)管邊界。[2]
多元化合作監(jiān)管主體體系的建立,需要各方主體之間坦誠交流、信息共享、積極互動(dòng)、平等合作。新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管是橫向配置政各監(jiān)管主體權(quán)力的監(jiān)管模式,因此,有待加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)管主體和合作制度。具體來說:一方面增強(qiáng)新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管主體的自身建設(shè)。首先,合理配置中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管職能,通過行政組織法差異化配置新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管權(quán),形成獨(dú)立權(quán)威又共同參與的監(jiān)管模式。其次,健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。[21]其一,制定更加合理完備的公司章程、規(guī)章制度,明確各成員具體的職責(zé)和權(quán)限、獎(jiǎng)懲規(guī)則以及內(nèi)外部的合作機(jī)制。其二,合理組織新能源企業(yè)內(nèi)部工作人員。加強(qiáng)培養(yǎng)新能源企業(yè)內(nèi)部工作人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識以及相關(guān)商務(wù)專業(yè)知識、技能,形成專業(yè)化的人才隊(duì)伍,有足夠的能力參與新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。最后,完備新能源協(xié)會內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)。確立相互配合又相互制約的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),發(fā)揮協(xié)會的獨(dú)特優(yōu)勢,調(diào)節(jié)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公司之間的關(guān)系,平衡行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公司之間的利益。另一方面,賦予新能源企業(yè)、協(xié)會平等的參與權(quán)。就新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管主體體系而言,充分利用新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已有的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),通過對政策的引導(dǎo),使新能源協(xié)會、企業(yè)通過協(xié)商會、論證會等制度共同參與監(jiān)管問題的形成以及標(biāo)準(zhǔn)的確定,成為制度化的監(jiān)管主體,與政府合作監(jiān)管新能源風(fēng)險(xiǎn)。因此,可以借鑒英國在1974 年設(shè)立健康安全委員會的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),我國可以考慮設(shè)立由各監(jiān)管主體共同組成的新能源監(jiān)管委員會,通過討論協(xié)商,達(dá)成共識制定出科學(xué)可執(zhí)行的政策和標(biāo)準(zhǔn)。
新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管的順暢運(yùn)行,要求各監(jiān)管主體在參與監(jiān)管時(shí)是主動(dòng)、積極和自愿的,因此,最大限度的激發(fā)各監(jiān)管主體的激情是十分必要的。對此,在新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管的進(jìn)程中,應(yīng)當(dāng)減少命令控制型手段,增加激勵(lì)型措施的運(yùn)用,探索更加有效可行的形式。首先,靈活運(yùn)用不同的激勵(lì)手段。明確合作監(jiān)管各方的范圍和界限,靈活應(yīng)用賦權(quán)、稅收、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、信用規(guī)制等方式激發(fā)新能源企業(yè)、新能源協(xié)會參與監(jiān)管的熱情,發(fā)揮出非政府主體獨(dú)特的作用。其次,充分重視媒體宣傳和輿論的積極作用??梢酝ㄟ^表彰的形式來肯定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的成果,從而提高監(jiān)管主體的積極性。最后,建立全方位的監(jiān)督機(jī)制,以此保證公共事務(wù)監(jiān)管的品質(zhì)。這種監(jiān)督不僅要求政府嚴(yán)格、合理地依法監(jiān)督其他監(jiān)管主體,同時(shí)也需要私營企業(yè)、第三部門有權(quán)對政府的監(jiān)管行為、監(jiān)管成果施加壓力、行使監(jiān)督權(quán)、建議權(quán),以此促進(jìn)其更好地監(jiān)管新能源風(fēng)險(xiǎn)。只有這樣,政府、企業(yè)和協(xié)會才能在新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中積極參與、互相交流、各司其職、優(yōu)勢互補(bǔ),形成合理的新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管體系。[22]充分釋放出社會活力,實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的共同增長。[23]
新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管程序的正當(dāng)性與監(jiān)管運(yùn)作的有序性密切相關(guān)。監(jiān)管主體地位的平等、合作監(jiān)管行為的規(guī)范都需要良好的監(jiān)管程序,以此促進(jìn)各監(jiān)管主體互相信賴、相互配合,保證新能源風(fēng)險(xiǎn)法律制度的落實(shí)。一方面,在程序上賦予監(jiān)管主體的主體地位以及實(shí)質(zhì)性的參與權(quán)。新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管與單純的公眾參與是不能混淆的,新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管要求新能源企業(yè)和協(xié)會在制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、解決監(jiān)管問題等過程中,擁有體系化的、實(shí)質(zhì)性的參與權(quán),保證其意見、建議、以及各種利益訴求得到充分表達(dá),從而使決策趨理性的同時(shí)也更符合公眾利益,以革除形式主義的弊端。另一方面建立標(biāo)準(zhǔn)化的新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管程序規(guī)則。首先,加強(qiáng)利益共享機(jī)制與多元協(xié)商機(jī)制。以公共利益為導(dǎo)向,平等對話、交流協(xié)商,協(xié)調(diào)各新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體價(jià)值取向,達(dá)成共識,平衡利益,形成合意。其次,建立協(xié)商辯論化的程序機(jī)制?;谛履茉达L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的政策及各類數(shù)據(jù),有效辯證新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體的監(jiān)管行為,并為新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體提供行為準(zhǔn)則。最后,建立完備的行為保障程序。新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過對自身決策負(fù)責(zé)、對理由進(jìn)行說明、接受公眾監(jiān)督等多種方式,來達(dá)到對監(jiān)管行為本身有效監(jiān)督的目的。因此,我們應(yīng)當(dāng)建立“實(shí)質(zhì)合法”的程序制約機(jī)制,促進(jìn)合作監(jiān)管中各監(jiān)管主體平等交流、相互信任、齊心協(xié)力,最終實(shí)現(xiàn)最佳的監(jiān)管效果。[2]
新能源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型,必然內(nèi)在的要求責(zé)任體系的轉(zhuǎn)變。因此,傳統(tǒng)的以職能部門的績效作為其工作評估的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不符合現(xiàn)代最新的要求,需要從“專注于內(nèi)部活動(dòng)朝專注于外部結(jié)果的方向轉(zhuǎn)變”,形成健全、科學(xué)而合理的效績評估機(jī)制。根據(jù)新型指標(biāo)進(jìn)行評估后,依據(jù)評估結(jié)果,合理分配法律責(zé)任,建全監(jiān)管主體的法律救濟(jì)。具體而言,責(zé)任體系包括幾個(gè)方面:
第一,明確責(zé)任主體。其一,下級監(jiān)管部門對上級主管部門的責(zé)任。上級主管部門從合法性和合理性兩個(gè)層面對下級監(jiān)管部門、監(jiān)管組織合作監(jiān)管的具體情況進(jìn)行監(jiān)督和評估,并根據(jù)最終評估考核結(jié)果實(shí)行獎(jiǎng)懲,激發(fā)監(jiān)管積極性。其二,行政機(jī)關(guān)對社會公眾的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法公開監(jiān)管信息,保證信息的真實(shí)性,保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。其三,行政機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)的責(zé)任。通過加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)問責(zé)權(quán)、政策和監(jiān)管目標(biāo)一致性的維持,達(dá)成預(yù)期的監(jiān)管效果。第二,構(gòu)建合理的責(zé)任承擔(dān)形式。根據(jù)實(shí)際情況,靈活行使行政裁量權(quán),如:對于初犯或情節(jié)較輕的,從輕處罰;對于再犯或情節(jié)較重的,處從重處罰。第三,完善追究責(zé)任的程序。妥善處理好政府、企業(yè)與協(xié)會的利益沖突,將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里,通過法律的公平權(quán)衡機(jī)制提供保障。第四,完善法律救濟(jì)途徑。通過豐富救濟(jì)的內(nèi)容,構(gòu)建出以司法、仲裁等正式法律救濟(jì)為主,民間調(diào)解、政府信訪、申訴、新聞輿論等非法律救濟(jì)為輔的救濟(jì)體系,切實(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。第五,完善公共領(lǐng)域責(zé)任的監(jiān)督體制。一方面,轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念,提升監(jiān)督意識。堅(jiān)持依法、主動(dòng)、務(wù)實(shí)、創(chuàng)新,改良監(jiān)督方法,統(tǒng)籌監(jiān)督職能,創(chuàng)新監(jiān)督渠道,提升監(jiān)督質(zhì)量,強(qiáng)化監(jiān)督保障,確保監(jiān)督實(shí)效。另一方面,提升現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍人員的監(jiān)督能力。加強(qiáng)對現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍人員的培訓(xùn),定期和不定期安排執(zhí)法人員學(xué)習(xí)法律知識以及專業(yè)知識,提高整體執(zhí)法隊(duì)伍的法律水平,并及時(shí)對違規(guī)違法的行政人員進(jìn)行處罰,從執(zhí)行隊(duì)伍上保證社會保障法律體系能夠持續(xù)穩(wěn)定有效的實(shí)施。同時(shí),提高公民的道德、法律素質(zhì)和意識,冷靜理性有效地行使監(jiān)督權(quán)。
總而言之,通過合理界定政府、市場、社會的監(jiān)管范圍,引入激勵(lì)型監(jiān)管措施,建立多元合作監(jiān)管主體體系、促進(jìn)良好監(jiān)管的程序、新型的監(jiān)管評估-責(zé)任體系,從而構(gòu)建起與新形勢相適應(yīng)的新能源風(fēng)險(xiǎn)合作監(jiān)管的法律體系。