姜 熙

(上海政法學(xué)院 體育法治研究院,上海 201701)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出,經(jīng)過長期努力,中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代。在邁進新時代的背景下,中國社會主義的各項事業(yè)也進入了新的發(fā)展階段。對于中國的體育事業(yè)而言,黨的十九大對中國特色社會主義新時代的體育事業(yè)發(fā)展發(fā)起了新的動員,即“廣泛開展全民健身活動,加快推進體育強國建設(shè),籌辦好2022年北京冬奧會、冬殘奧會”。同時,黨的十九大報告對全面推進依法治國進行了闡述,提出全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國的全過程和各方面,堅定不移地走中國特色社會主義法治道路[1]。新時代中國體育事業(yè)發(fā)展與中國法治建設(shè)同步進行,應(yīng)將中國特色社會主義新時代的體育事業(yè)發(fā)展與中國特色社會主義新時代的法治建設(shè)密切結(jié)合?；诖?本文擬結(jié)合黨的十九大關(guān)于中國特色社會主義新時代體育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略指引與全面依法治國的要求,探尋中國特色社會主義新時代背景下的中國體育法治路向。

1 體育法治:體育治理的必由之路

法治和德治是人類文明發(fā)展史上2種重要的治理方式。在不同的人類文明、歷史環(huán)境中,這2種治理方式均有著重要的地位。就古老的中華文明而言,德治是一種傳統(tǒng)的治理方式;而就西方文明而言,法治具有更加悠久的歷史。當(dāng)代社會,法治無疑成為最受關(guān)注的一種治理方式。法治打破了文明形態(tài)、社會形態(tài)、意識形態(tài)的界限,是許多國家基于理性而選擇的現(xiàn)代治理之路,也是現(xiàn)代國家治理和社會治理的基本方式。正如托馬斯·卡羅瑟斯所說:“雖然法治與民主主義、資本主義之間存在密切的關(guān)系,但它能夠獨立地作為一種非意識形態(tài)的,甚至技術(shù)性的解決方法?！狈ㄖ蔚呐d起是人類社會基于理性思維判斷的選擇,是當(dāng)今社會治理、國家治理的一大趨勢。

在現(xiàn)代社會,體育作為一個重要的社會領(lǐng)域在20世紀中葉就開始與法治產(chǎn)生密切聯(lián)系。20世紀中葉眾多國家開始進行體育立法活動,這標志著現(xiàn)代體育法治的興起。據(jù)不完全統(tǒng)計,已有70多個國家出臺了體育法。當(dāng)然,體育法治的歷史源起更為久遠,可以追溯到古希臘。Alexandre Miguel Mestre[2]對古代奧林匹克運動會中的奧林匹克法(Olympic Law)進行了研究。趙毅[3]還對羅馬體育法進行了系統(tǒng)研究。20世紀80年代,前國際奧委會主席薩馬蘭奇倡導(dǎo)建立國際體育仲裁院(CAS),這意味著國際層面和全球?qū)用娴默F(xiàn)代體育法治開始啟航,之后國際足聯(lián)、國際籃聯(lián)的爭議解決機構(gòu)以及世界反興奮劑機構(gòu)(WADA)相繼成立,將法治在當(dāng)代體育治理中全面鋪開。無論是國家層面、國際層面,還是全球?qū)用?現(xiàn)代體育法治的興起都是因為進入當(dāng)代社會后,體育領(lǐng)域各主體之間利益日益復(fù)雜化,體育與社會各領(lǐng)域不斷融合,以往相對獨立的體育王國開始與政治、經(jīng)濟、人的權(quán)利等諸多方面產(chǎn)生緊密聯(lián)系。利益沖突、權(quán)利沖突在體育領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)。運動員權(quán)利保護、興奮劑濫用、操縱比賽、合同糾紛、市場壟斷、體育暴力、體育腐敗等諸多新問題已經(jīng)不得不由法律解決,而人治的弊端在相關(guān)國際體育組織所出現(xiàn)的腐敗事件中有所體現(xiàn)。德治更是在諸多的利益沖突面前顯得無力。那么,現(xiàn)代體育的治理就需要基于理性價值之上,通過執(zhí)之有據(jù)、行之有效的法律之治實現(xiàn)。體育法治成為現(xiàn)代體育治理的潮流,是體育治理現(xiàn)代化的主要標志,也是實現(xiàn)體育善治的重要基石。就我國而言,體育法治是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分,是中國特色社會主義法治理念在體育領(lǐng)域的貫徹與實踐,同樣是中國特色社會主義體育事業(yè)發(fā)展的重要保障,是實現(xiàn)我國體育善治的基本前提。欲實現(xiàn)體育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,必然依靠體育的良法善治。

2 新時代中國體育法治路向

2.1 新時代體育法治應(yīng)實現(xiàn)對人民體育權(quán)利的全方位保障權(quán)利保障是一個國家法治的基本要義,其超越了國家制度、意識形態(tài)的界限,是人類法治文明共通的基本原則?？v觀西方的法治歷史,從《英國大憲章》(Magna Carta)的人身保護權(quán)到《權(quán)利法案》的人權(quán),都是將公民權(quán)利置于重要的地位。同時,權(quán)利也是法治研究永恒的論題。隨著政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展,由于諸多基本權(quán)利功能的擴展,許多的新型權(quán)利以憲法解釋的方式不斷被發(fā)現(xiàn)和確立,如作為基本權(quán)利的“健康權(quán)”和“環(huán)境權(quán)”開始興起[4]。在當(dāng)今體育領(lǐng)域,體育權(quán)利已經(jīng)成為人的一項重要權(quán)利。對體育權(quán)利的保護已經(jīng)成為國家層面和國際層面越來越重視的事項。在國家層面,諸多國家已經(jīng)確認這一權(quán)利,許多國家的立法(憲法或體育法)都有對體育權(quán)利的規(guī)定。在國際層面,一些國際性文件、憲章、公約也對體育權(quán)利進行了規(guī)定。如1976年的《歐洲大眾體育憲章》第1條規(guī)定“每個人均具有參與體育運動的權(quán)利”;1978年聯(lián)合國教科文組織的《體育教育和體育運動國際憲章》第1條也規(guī)定,參與體育運動和體育教育是所有人的基本權(quán)利。作為奧林匹克運動最高章程的《奧林匹克憲章》在基本原則中也規(guī)定“參與體育是一種人權(quán)”[5]。

新時代中國特色社會主義法治的一大要義就是對人民各項權(quán)利進行全面保障。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)就對權(quán)利的保障進行闡述,要求依法保障公民權(quán)利,體現(xiàn)權(quán)利公平……保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實,實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化[6]。從黨的十八屆四中全會全面推進依法治國開始,中國的法治建設(shè)開始向全面保障人民權(quán)利轉(zhuǎn)變,是對權(quán)利觀念的“喚醒”,也是新時代中國法治建設(shè)新的起點。同時,黨的十九大報告提出,中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。其中“人民的美好生活需要”并不是一種抽象的存在,而必須要有“權(quán)利”的支撐。1776年,杰斐遜在起草《獨立宣言》時,將洛克《政府論》中列舉的人所擁有的3種“與生俱來”的“權(quán)利”——生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)改為了生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。追求幸福的權(quán)利是什么,其中并沒有明確的說明,但這一權(quán)利使得人們在“追求幸?！钡募钕?按照自己對“幸?！钡南胂?發(fā)揮自己的潛能,追求個人與國家的成功[7]。杰斐遜對這一權(quán)利的改動為美國“新權(quán)利”的創(chuàng)造提供了依據(jù)。黨的十九大高度認同了新時代人民對美好生活的向往,這種對人民愿望的高度認同為保障我國人民的各項權(quán)利同樣提供了思想和價值基礎(chǔ)。黨的十九大還明確地提出到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。到那時……人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障。

新時代的中國法治將更加全面地落實權(quán)利保障。新時代體育法治也將以保障人民的體育權(quán)利作為基本要義。新時代應(yīng)廣泛而全面地開展全民健身活動,全民健身成為國家戰(zhàn)略,體育活動也已經(jīng)成為人民精神文化生活必不可少的部分。通過參與體育活動實現(xiàn)人的全面發(fā)展和獲得幸福生活是所有人的權(quán)利。保障體育權(quán)利實際上就是保障人民追求美好生活的重要舉措。新時代的體育是以人民為中心的體育,新時代體育法治將全方位地保障人民的體育權(quán)利。

2.2 新時代體育法治應(yīng)實現(xiàn)體育行政權(quán)力的法治化運行權(quán)利和權(quán)力是法治的2個方面。對古今中外的政治實體而言,權(quán)力不是一種陌生的存在。從權(quán)力和權(quán)利的角度看,近現(xiàn)代不同的國家體制之間的關(guān)鍵區(qū)別并不在于其各自宣示的哲學(xué)理念的不同,而在于它們?nèi)绾谓缍ê捅Ｕ蠂覚?quán)力的公有性和正義性,如何界定和保障公民權(quán)利的普遍性和實效性,以及如何保障權(quán)力和權(quán)利能夠在體制內(nèi)進行良好互動。由于我們是社會主義國家,國家的權(quán)力是人民賦予的,這與西方國家存在差異,西方國家法治中權(quán)力與權(quán)利更多的不是互動,而是博弈。因此,新時代中國法治建設(shè)的一大任務(wù)就是如何進一步讓權(quán)力保障人民的權(quán)利在法律的框架內(nèi)合理地運行,實現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利的良性互動。

《決定》對規(guī)范行政權(quán)力的運行進行了部署,把依法行政作為全面依法治國的6項任務(wù)之一,指出“依法履行政府職能……通過完善行政組織和行政程序法律制度,推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”[6]?！稕Q定》還提出 “法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”,行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力,推行政府權(quán)力清單等基本原則。黨的十九大則進一步提出權(quán)力法治化運行的要求,指出要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。

實現(xiàn)體育行政權(quán)力的依法運行是新時代體育法治建設(shè)進程中的重要任務(wù)。以往體育事業(yè)的發(fā)展行政色彩較濃,體育行政機構(gòu)與體育社會團體、體育企業(yè)等各種主體關(guān)系復(fù)雜,究其因是體育行政權(quán)力過度擴張,使政社不分、政企不分的局面長期存在。這種局面造成的影響使得行政權(quán)力主導(dǎo)著體育領(lǐng)域資源的配置。隨著中國全面深化改革的推進,尤其是2014年國務(wù)院46號文件和《中國足球改革總體方案》等出臺,近年來中國體育領(lǐng)域新一輪的全面深化改革拉開了序幕。中國足球協(xié)會(以下簡稱“中國足協(xié)”)和中國籃球協(xié)會(以下簡稱“中國籃協(xié)”)等全國性單項協(xié)會相繼實現(xiàn)了與行政機構(gòu)脫鉤。體育行政機構(gòu)、社會團體和體育企業(yè)之間的關(guān)系正在逐步理清,體育行政權(quán)力運行也將更加規(guī)范。當(dāng)然,全面深化體育改革還在向縱深發(fā)展,所面臨的各種新問題也必將出現(xiàn),如單項協(xié)會行政機構(gòu)脫鉤后的權(quán)力運行合法化問題。因為這些單項協(xié)會多是被法律、法規(guī)授予了一定的公共事務(wù)管理職能,同時這些協(xié)會又直接涉及相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)組織的運行,可以說是介入市場的有效力量。權(quán)力同樣需要法律的約束,否則容易導(dǎo)致權(quán)力過度擴張,使得全面深化改革的成果大打折扣。因此,隨著全面深化體育改革的推進,體育領(lǐng)域各種權(quán)力的規(guī)范化、合法化運行將是新時代中國體育法治建設(shè)的重要內(nèi)容,也是法治中國建設(shè)的重要組成部分。

2.3 新時代體育法治應(yīng)實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治化黨的十九大報告提出,要加快推進體育強國建設(shè)?？v觀世界上任何一個體育強國,其體育產(chǎn)業(yè)都是高度發(fā)展的。高度發(fā)展的體育產(chǎn)業(yè)市場是體育強國的重要組成部分。2014年國務(wù)院46號文提到,到2025年中國將基本建立布局合理、功能完善、門類齊全的體育產(chǎn)業(yè)體系……市場機制不斷完善……對其他產(chǎn)業(yè)帶動作用明顯提升,體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模將超過500 00億元[8]。進入新時代的體育產(chǎn)業(yè)必將從一個新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為一個支柱性產(chǎn)業(yè)。隨著社會主義市場經(jīng)濟制度的不斷完善,新時代中國的體育產(chǎn)業(yè)應(yīng)堅持市場化的改革方向。黨的十八屆四中全會明確指出,市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟,這是對改革開放以后中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)。成熟的市場經(jīng)濟必然要有完善的法治體系,這樣才能保證市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮?？梢?新時代體育產(chǎn)業(yè)必須走法治化發(fā)展道路,具體策略如下。

(1) 明確政府和市場之間的關(guān)系。發(fā)揮好政府這一“有形之手”,使政府在提供基本公共體育服務(wù)和產(chǎn)品、保障市場公正有效運行、進行宏觀調(diào)控、避免和糾正市場失靈等方面發(fā)揮積極作用。政府還應(yīng)通過政策進行積極引導(dǎo),做好市場監(jiān)管和服務(wù),充分發(fā)揮市場的功能,促進有序競爭,擺脫過去以行政為主導(dǎo)的發(fā)展模式,讓體育市場在法治框架內(nèi)良好運行。

(2) 依法保護體育產(chǎn)業(yè)市場主體的合法權(quán)益。市場中的各主體既要在法律約束的范圍內(nèi)合法進行市場活動,又要保護其合法權(quán)益。只有保護好市場主體的權(quán)益,在法律上承認和保護投資人、企業(yè)的經(jīng)濟利益追求,才能激活市場的活力,體育產(chǎn)業(yè)才能有長足的發(fā)展。因此,新時代的體育法治既要規(guī)范市場主體的行為,也要保障市場主體的權(quán)益。

(3) 依法清理、廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的做法,打擊不正當(dāng)?shù)氖袌龈偁?維護公平的市場競爭環(huán)境,使市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。打破體育市場的各種壁壘,破除行政壟斷,防止體育產(chǎn)業(yè)市場壟斷,完善體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投融資法律法規(guī),平等對待所有市場主體。

(4) 完善體育產(chǎn)權(quán)制度,加大體育領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)保護力度。以目前體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域廣受關(guān)注的賽事轉(zhuǎn)播權(quán)為例,由于體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)立法上的不完善使得體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)市場上相關(guān)利益主體的權(quán)益得不到保障。賽事轉(zhuǎn)播市場是體育產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要的一個市場,賽事轉(zhuǎn)播權(quán)立法的不完善將直接影響體育產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展。

2.4 新時代體育法治應(yīng)實現(xiàn)體育社會組織治理法治化新時代的體育法治除了政府的依法行政與市場的依法運行之外,體育社會組織的依法治理也是重要的內(nèi)容。體育社會組織的自治權(quán)一般也受到各個國家的認可,然而,體育社會組織的自治并不是與法治相對立的概念。自治的前提即依法自治,自治行為要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行,要具有合法性。因此,新時代中國體育法治建設(shè)的一項任務(wù)就是要實現(xiàn)中國體育社會組織治理的法治化,具體而言即依法自治。由于中國的體育社會組織多與體育行政機構(gòu)是“兩塊牌子,一套人馬”,如目前已經(jīng)實現(xiàn)行政機構(gòu)脫鉤了的中國足協(xié)、中國籃協(xié)以往都是與國家體育總局的相關(guān)項目管理中心一體的,以行政治理為主;而進入新時代后,體育體制的全面深化改革使得這些體育社會組織脫離了行政機構(gòu),那么這些體育社會組織的治理就必須打破以往的行政治理模式,進行依法自治。

一方面,這些體育社會組織要按照中國社會團體相關(guān)的法律法規(guī)進行自治;另一方面,由于中國的體育社會團體如單項體育協(xié)會都是有法律授權(quán)的具有一定公共事務(wù)管理職能的組織。例如,最高人民法院在“粵超公司”與廣東省足球協(xié)會和“珠超公司”案審理中就已經(jīng)認定廣東省足球協(xié)會屬于《反壟斷法》第32條的規(guī)制對象[9]。那么這些具有公共事務(wù)管理職能的體育社會組織還應(yīng)遵守相應(yīng)的行政法規(guī)。此外,中國體育法治建設(shè)還有一項重要任務(wù)就是依法明確體育社會組織的職能和活動邊界。目前針對中國體育社會組織職能和活動邊界的法律、法規(guī)還不完善。例如,中國的單項協(xié)會是非營利性社團法人性質(zhì),但是中國足協(xié)和中國籃協(xié)都深度介入了市場運營,甚至成為相關(guān)市場規(guī)則的制定者。如何依法規(guī)范這些體育社會組織權(quán)力的運行,成為體育社會組織與體育行政機構(gòu)脫鉤后中國體育法治面臨的新問題。如果對體育社會組織的法律治理不到位,很可能會使中國的體育改革大打折扣,極易使以往由體育行政部門行政權(quán)力主導(dǎo)的體育變成體育社會組織權(quán)力主導(dǎo)的體育。總之,應(yīng)依法規(guī)范體育社會組織的權(quán)力運行,對于涉及公共事務(wù)管理的權(quán)力,一定要依法列出權(quán)力清單,使體育社會組織能夠有自己明確的職能邊界。

2.5 新時代體育法治應(yīng)實現(xiàn)體育爭議解決的法治化糾紛解決機制的建設(shè)是法治建設(shè)的重要事項。糾紛解決的合法性、公正性以及結(jié)果的正義性和及時性直接反映了法治的水平。體育糾紛解決是新時代體育法治建設(shè)的重要內(nèi)容。中國體育在以往的“舉國體制”下,主要以行政為主導(dǎo),加之體育領(lǐng)域的主體較為單一,利益沖突并不明顯。即使存在一些體育糾紛也都是通過體育行政機構(gòu)的命令或協(xié)調(diào)解決?；蛘哒f“舉國體制”下較為單一的體育管理體制本身就避免了許多糾紛和矛盾的發(fā)生。在此發(fā)展環(huán)境中,體育爭議解決機制也就相對滯后。隨著新時代體育事業(yè)的發(fā)展和體育領(lǐng)域全面深化改革的推進,體育領(lǐng)域的主體更加多元化,由利益沖突所引發(fā)的糾紛不斷涌現(xiàn)。加之中國體育的開放程度越來越高,涉外體育糾紛也不斷出現(xiàn)。因此,在新時代中國法治建設(shè)全面發(fā)展的大背景下,以往以行政手段解決體育糾紛的方式已不符合新時代體育發(fā)展和體育法治的要求。中國體育領(lǐng)域的糾紛解決必然要走法治化的道路。

目前,中國體育糾紛解決機制還未建立起來,許多的體育糾紛案件由于《體育法》第33條的規(guī)定而不被法院受理。如在近期的陳某與沈陽某俱樂部的糾紛案中,法院認為“足球行業(yè)屬于特殊行業(yè),職業(yè)足球球員與俱樂部之間屬于特殊的勞動關(guān)系,根據(jù)特殊優(yōu)于一般的原則,雙方之間糾紛解決方式應(yīng)適用《體育法》規(guī)定,而不適用勞動合同法和勞動爭議調(diào)解仲裁法規(guī)定。參照中國足協(xié)章程和國際足聯(lián)章程規(guī)定,考慮到足球行業(yè)的特點以及根據(jù)《體育法》的規(guī)定,職業(yè)足球球員與俱樂部之間的勞動爭議糾紛并由人民法院民事案件受理,而由中國足協(xié)仲裁委員會處理,其處理結(jié)果為最終結(jié)果”[10]。然而,該法院不知目前中國足協(xié)的仲裁委員會并非《體育法》意義上真正的體育仲裁機構(gòu)。一方面,《體育法》第33條規(guī)定“……體育仲裁機構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國務(wù)院另行規(guī)定”,從1995年《體育法》頒布至今國務(wù)院從未頒布過具體的規(guī)定。另一方面,2000年出臺的《立法法》和2015年全國人大審議通過的新《立法法》關(guān)于仲裁和授權(quán)立法的規(guī)定,都使得關(guān)于體育仲裁的立法需要重新啟動。因此,中國足協(xié)目前的仲裁僅僅是一種協(xié)會內(nèi)部的爭議解決機制,不能稱為嚴格法律意義上的仲裁。在體育實踐中,此類不被法院受理的案件不少。一方面,法院不受理體育糾紛,另一方面真正的體育糾紛解決機制未建立起來,使得體育領(lǐng)域的糾紛處于一種無解決途徑的狀態(tài),運動員和相關(guān)主體沒有合適的救濟途徑,這不得不說是中國體育法治建設(shè)的一大遺憾。

新時代中國體育法治必須建立包括調(diào)解、仲裁和訴訟在內(nèi)的多元糾紛解決體系。應(yīng)通過修改《體育法》明確建立體育調(diào)解和體育仲裁制度。CAS的仲裁實踐已經(jīng)證明了仲裁對于解決體育糾紛的高效性,體育仲裁被國內(nèi)外體育領(lǐng)域的各種主體所接受,已經(jīng)成為國際層面和許多國家體育領(lǐng)域糾紛解決的首選。因此,中國也應(yīng)該建立獨立的國家體育仲裁機構(gòu),為體育糾紛的解決提供快速、公正、有效的途徑。體育調(diào)解作為體育仲裁和訴訟之前的一個選項為糾紛當(dāng)事人多提供了一種選擇。體育仲裁的興起并不應(yīng)排除訴訟這一最具權(quán)威性的糾紛解決途徑,因為通過訴訟向法院請求給予司法救濟是法治社會要保障的一項重要權(quán)利,體育領(lǐng)域不應(yīng)完全排除這種權(quán)利。換言之,體育調(diào)解和仲裁是體育糾紛解決可選擇的途徑,且是國家鼓勵采用的體育糾紛解決途徑,但不應(yīng)該是唯一的、強制性的糾紛解決途徑。

國際體育領(lǐng)域包括奧運會期間的強制性仲裁能夠存在的原因是,國際層面沒有一個更為權(quán)威的司法機構(gòu);而對于國家法院而言,由于文化傳統(tǒng)、法律制度等的多樣性,不可能為國際性、跨國性的糾紛提供公正裁決,因此強制性仲裁應(yīng)運而生。作為一個國家的內(nèi)部體育法治系統(tǒng),“一刀切”式地規(guī)定體育糾紛一定要強制性走體育仲裁程序則不符合法治精神。即使是實踐較為成熟的商事仲裁領(lǐng)域,仲裁也只是當(dāng)事方約定了的有效途徑,并未強制性要求仲裁而完全排除司法救濟途徑。如果體育領(lǐng)域的糾紛都強制性要求仲裁,則極易造成體育成為一個法外之地。因此,新時代中國體育的糾紛解決機制應(yīng)該是多元的、開放的,糾紛解決的途徑應(yīng)該交給糾紛當(dāng)事方自己去選擇。

當(dāng)然,為了避免訴累,可以排除“先裁后審”的制度,采取“或裁或?qū)彙?的制度。如果當(dāng)事人選擇或約定了糾紛解決采取體育仲裁,那么體育仲裁就是一裁終局。如果當(dāng)事人選擇上訴至法院,則不能再選擇仲裁途徑。這樣選擇權(quán)歸當(dāng)事人所有。從目前國際層面和相關(guān)國家的實踐看,基于體育仲裁的諸多優(yōu)勢,大量的體育糾紛當(dāng)事方都選擇通過仲裁途徑解決,因此法院受理案件的數(shù)量不會急劇增加。糾紛當(dāng)事人會基于理性的考量而做出最優(yōu)選擇。畢竟法院訴訟程序?qū)τ诖蠖鄶?shù)體育糾紛當(dāng)事人而言,所帶來的時間成本和機會成本都很大。體育糾紛當(dāng)事人可以選擇或不選擇進行訴訟,但我們不能把訴訟的“大門”預(yù)先封死。新時代的中國體育法治應(yīng)建立一套開放、高效、公正的,尊重各主體選擇權(quán)的多元化體育糾紛解決體系,這是體現(xiàn)新時代中國體育法治水準的重要內(nèi)容。

2.6 新時代體育法治應(yīng)實現(xiàn)多法共治在以往“舉國體制”下,中國體育治理以行政為主導(dǎo),是一個相對封閉的領(lǐng)域。體育法治多以1995年頒布的《體育法》為主要法律,其他部門法涉及體育領(lǐng)域的條款并不多(如《信托法》《公共文化服務(wù)保障法》等都只有很少的條款涉及了體育領(lǐng)域的內(nèi)容)。此外,體育領(lǐng)域的配套性法規(guī)政策和行業(yè)規(guī)章雖然數(shù)量很多,但是在穩(wěn)定性、科學(xué)性、可執(zhí)行性等諸多方面還存在問題。

進入新時代后,隨著體育領(lǐng)域全面深化改革的推進,以往體育管理體制所形成的固有藩籬將被打破,體育與其他社會、經(jīng)濟領(lǐng)域不斷融合。體育與其他領(lǐng)域所發(fā)生的利益關(guān)聯(lián)也越來越多,體育利益相關(guān)方已經(jīng)不僅僅局限于體育領(lǐng)域內(nèi)部,包括《體育法》在內(nèi)的各部門法律共同調(diào)整體育領(lǐng)域的各主體關(guān)系將成為必然,體育領(lǐng)域的法治將全方位融入整個中國法治之中。體育領(lǐng)域?qū)⒂瓉戆ā扼w育法》、其他相關(guān)部門法律、配套性政策、行業(yè)規(guī)章等在內(nèi)的多法共治的局面。

(1) 應(yīng)形成《體育法》與其他部門法協(xié)同治理的體育法治體系。以《體育法》為基本法,與其他領(lǐng)域交叉的部分可主要由相應(yīng)部門法解決。如《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》將對體育領(lǐng)域的市場競爭進行保障,《著作權(quán)法》或許在不久的將來會對體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)加以規(guī)定,《信托法》對體育信托加以調(diào)整。

(2) 如果存在體育特殊性問題,則可以在《體育法》中加以明確。如目前體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)的問題,在《著作權(quán)法》中如果無法解決,就可以在《體育法》中增加相關(guān)條款進行規(guī)定。同時,針對一個體育領(lǐng)域的特殊性問題還可以由相關(guān)部門法律做出例外的規(guī)定。如針對體育市場競爭問題,基于職業(yè)體育市場競爭的特殊性應(yīng)給予職業(yè)體育市場一定的反壟斷豁免權(quán),可以在《反壟斷法》中增加相關(guān)豁免條款。

(3) 體育配套性法規(guī)政策和行業(yè)性規(guī)章應(yīng)進一步發(fā)揮作用。體育法治并不僅僅要發(fā)揮體育法和其他相關(guān)部門法律的作用,還應(yīng)積極發(fā)揮相關(guān)的配套性法規(guī)和其他行業(yè)政策規(guī)章的作用。配套性法規(guī)政策是對上位法的進一步細化和落實,行業(yè)性規(guī)章則是對相關(guān)領(lǐng)域治理的進一步補充。如此才能形成多法共治的一體化治理局面。

2.7 新時代的體育法治應(yīng)實現(xiàn)體育立法的科學(xué)化立法是關(guān)系法治發(fā)展至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。立法的質(zhì)量直接影響法治的效果。中國《立法法》第6條規(guī)定:“ 立法應(yīng)……科學(xué)合理地規(guī)定……權(quán)力與責(zé)任?！盵11]《決定》中對科學(xué)立法進行了專門的論述。提出“深入推進科學(xué)立法、民主立法……推進立法精細化。同時,《決定》還闡明了立法在全面推進依法治國過程中的重要性,明確指出中國特色社會主義法治體系建設(shè)要堅持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,抓住提高立法質(zhì)量這一關(guān)鍵。另外,還指出了中國立法中存在的法律針對性、可操作性不強等一系列問題[12]?？梢?新時代中國立法的首要任務(wù)是進行科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量,進一步重視立法的科學(xué)性,實現(xiàn)從“有法可依”到“有良法可依”的質(zhì)變。

新時代的體育法治建設(shè)應(yīng)更加注重體育立法的質(zhì)量,實現(xiàn)體育立法的科學(xué)化。目前,中國體育立法除了《體育法》之外,主要還有國務(wù)院的行政法規(guī),國家體育行政部門的部門規(guī)章和規(guī)范性文件,各省市自治區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章和文件及其他相關(guān)法律中涉及體育的條款。新時代的體育立法就是要實現(xiàn)這些類別體育立法的科學(xué)化。

(1) 新時代的體育立法應(yīng)實現(xiàn)立法、修法的及時性。隨著體育事業(yè)的快速發(fā)展,各類體育法律法規(guī)都會在出臺一段時間后出現(xiàn)滯后的情況或隨著體育實踐的發(fā)展需要進行一些新的立法滿足新的實踐需求,那么及時立法、修法以適應(yīng)體育實踐的需求就變得尤為重要。就立法而言,關(guān)于體育仲裁的立法、關(guān)于賽事轉(zhuǎn)播權(quán)的立法等都已經(jīng)是學(xué)界和業(yè)界多年來呼吁的立法事項。就修法而言,比較典型的是1995年頒布的《體育法》歷經(jīng)20多年未進行系統(tǒng)修改,其中許多條款都已經(jīng)無法適應(yīng)新時代體育實踐對法治的需求。因此,新時代體育立法要實現(xiàn)科學(xué)化應(yīng)先實現(xiàn)立法和修法的及時性。

(2) 新時代的體育立法應(yīng)具有系統(tǒng)性。以往中國的體育立法缺乏系統(tǒng)性,以及長遠而系統(tǒng)的立法規(guī)劃和統(tǒng)籌。如1982—1995年《體育法》頒布之前,國務(wù)院出臺的國家體育行政法規(guī)主要有1990年出臺的《國家體育鍛煉標準實施辦法》(已報請廢止)、1990年出臺的《學(xué)校體育工作條例》和1991年出臺的《外國人來華登山管理條例》?！扼w育法》頒布之后主要有2000年出臺的《立法法》、2002年出臺的《奧林匹克標志保護條例》、2003年出臺的《公共文化體育設(shè)施條例》、2004年出臺的《反興奮劑條例》、2009年出臺的《彩票管理條例》和《全民健身條例》。20世紀80年代至今,國務(wù)院頒布的現(xiàn)行有效的體育行政法規(guī)共8部。立法主題、立法內(nèi)容和立法時間沒有呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、規(guī)劃性的特點。

(3) 通過科學(xué)立法,提高體育立法的前瞻性。提高立法的前瞻性:一方面能夠使得立法不僅能滿足當(dāng)前實踐的需求,還能應(yīng)對未來的挑戰(zhàn);另一方面,可減少立法成本,降低法律的廢止率。目前,中國體育立法的廢止率較高,主要體現(xiàn)在國家體育行政部門的規(guī)章和規(guī)范性文件上。據(jù)不完全統(tǒng)計,20世紀80年代開始,國家體委的規(guī)章立法共68件,部門規(guī)范性文件共79件,有約束力的文件總計147件。1998—2016年,國家體育總局的規(guī)章立法共49件,部門規(guī)范性文件共412件,有約束力的文件總計461件。中國立法數(shù)量較高,體育立法的廢止率較高。國家體委規(guī)章的廢止率為63%,國家體育總局規(guī)章的廢止率為48%。這說明國家體育行政主管部門出臺的規(guī)章穩(wěn)定性和確定性都不高,過于頻繁的立法和廢止導(dǎo)致了立法成本的增加。

(4) 實現(xiàn)新時代體育立法科學(xué)性應(yīng)建立體育立法評估制度。中國體育立法還存在一個較大的問題即缺乏立法評估制度。一方面,未對所出臺的法律就實施效果、存在的問題等進行科學(xué)的立法后評估;另一方面,在進行新的體育立法前沒有對新立法存在的障礙、風(fēng)險、效果等進行立法前的評估。無論是立法前評估還是立法后評估,都是進行科學(xué)立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié),新時代的體育法治應(yīng)建立科學(xué)的立法評估制度和評估標準。

2.8 新時代的體育法治應(yīng)進一步重視體育領(lǐng)域法律的實施法律的實施是實現(xiàn)立法目的、實現(xiàn)法律作用的前提,也是實現(xiàn)法的價值的必由之路。正如羅斯科·龐德所說,“法律的生命在于其實施”?！稕Q定》確認了“法律的生命在于實施,法律的權(quán)威也在于實施”的命題。法律實施主要包括法律遵守(守法)、法律執(zhí)行(執(zhí)法)和法律適用(司法) 3個方面。就體育法治而言,由于多方面的原因,以往在體育法治發(fā)展過程中工作重心主要放在立法上,在體育法律的實施方面做得不夠,體育法律實施過程中存在諸多的問題。新時代的體育法治應(yīng)著力解決體育法律的實施問題。

(1) 新時代的體育法治應(yīng)進行嚴格的執(zhí)法,法律出臺后如何執(zhí)行是發(fā)揮這部法律作用的前提。嚴格執(zhí)法才能把體育事業(yè)發(fā)展納入法律的調(diào)整范圍之內(nèi),立法的效果才能得以體現(xiàn)。目前體育執(zhí)法存在較為普遍的問題是執(zhí)法隊伍缺乏,很多省市體育執(zhí)法人員較少,甚至沒有體育執(zhí)法隊伍且體育執(zhí)法人員執(zhí)法水平不高。因此,新時代體育法治應(yīng)加大體育執(zhí)法力度,明確體育執(zhí)法主體,充實體育執(zhí)法隊伍,嚴格體育執(zhí)法規(guī)范,提高體育執(zhí)法水平。

(2) 新時代的體育法治應(yīng)重視守法。守法是對體育領(lǐng)域所有主體的要求,包括體育行政機構(gòu)的依法行政、體育社會組織的依法履行權(quán)責(zé),市場主體依法從事經(jīng)營活動、公民個體依法從事體育相關(guān)活動以及各類運動員、教練員、裁判員和其他相關(guān)體育工作者依法進行體育實踐。應(yīng)加大體育法治宣傳教育的力度,提高各種主體的守法意識。如通過行政法律教育提高政府行政人員依法行政的意識。通過加強運動員的反興奮劑法律教育,提高運動員的反興奮劑意識。

(3) 新時代的體育法治應(yīng)提高體育領(lǐng)域的司法水平。以往由于體制、機制等諸多原因,體育領(lǐng)域的司法實踐存在較多問題。如由于立法方面的問題導(dǎo)致《體育法》在體育案件中的適用率很低;體育領(lǐng)域的類似案件在不同的法院會出現(xiàn)截然不同的判決結(jié)果,甚至在同一個法院、同一個法官前后不同案件中出現(xiàn)不同的判決等。因此,新時代的體育法治只有不斷提高司法水平才能調(diào)整體育領(lǐng)域各主體的關(guān)系和維護他們的合法權(quán)益。

(4) 新時代的體育法治應(yīng)建立體育法律、法規(guī)實施的評估制度,對體育法治中的執(zhí)法、守法、司法進行評估。應(yīng)對法律實施的情況進行周期性通報,最好是定期發(fā)布體育法治指數(shù),使體育領(lǐng)域的法律得以真正實施。

2.9 新時代的體育法治應(yīng)提升國際體育法治話語權(quán)(1) 新時代中國體育應(yīng)重視自身在國際體育事務(wù)中的法治建設(shè),快速掌握國際體育法治體系的基本法律規(guī)則、原則和發(fā)展動態(tài),能在國際體育事務(wù)中維護中國體育的利益。以往,由于在國際體育事務(wù)中的法律意識不強,對國際體育法律、規(guī)則認識不清,使得在出現(xiàn)體育爭議時,我們未利用好國際體育法維護自己的合法權(quán)益。如在2016年里約奧運會女子4×100 m接力賽中中國隊受到不公平對待時,中國代表隊沒有律師團隊能夠及時介入維護自己的利益。

(2) 新時代中國應(yīng)深度介入國際體育法治體系建設(shè),參與國際體育法治規(guī)則的制定和立法活動。同時,中國應(yīng)更積極地參與國際司法實踐。積極培養(yǎng)體育法律人才,力爭讓更多的中國體育法律人才進入國際體育法律機構(gòu)。以國際體育仲裁為例,應(yīng)積極讓中國體育組織的人才進入國際體育仲裁理事會,推薦更多的體育法人才成為CAS的仲裁員。

在提升國際體育話語權(quán)的同時,新時代的體育法治建設(shè)還應(yīng)為國際體育法治建設(shè)貢獻中國智慧。黨的十八大提出了“中國堅定地走和平發(fā)展道路,在國際事務(wù)中弘揚平等互信、包容互鑒、合作共贏的精神,共同維護國際公平正義”[1]。黨的十八大之后,習(xí)近平總書記向全世界呼吁構(gòu)建 “人類命運共同體”。黨的十九大則更加清晰地明確了 “堅持和平發(fā)展道路,推動構(gòu)建人類命運共同體”的主張。就體育事業(yè)而言,近年來中國已經(jīng)為國際體育的發(fā)展作出了諸多的貢獻。在此背景下,新時代中國的體育法治建設(shè)不僅要立足國內(nèi)體育法治事業(yè)的發(fā)展,還要思考如何為國際體育法治貢獻智慧。尤其是在解決國際性的體育法治議題中,如在打擊興奮劑濫用、體育腐敗、假球、黑哨、操縱比賽、地下賭球、體育暴力(足球流氓)等國際體育事務(wù)中,中國應(yīng)發(fā)揮更大的力量。

3 結(jié)束語

新時代中國特色社會主義各項事業(yè)都將迎來新的發(fā)展階段,中國的法治事業(yè)和體育事業(yè)也將進入新的發(fā)展征程。根據(jù)黨的十九大精神,在全面推進依法治國和全面深化改革的大背景下,新時代的體育需要新的法治保駕護航。新時代的體育法治建設(shè):① 既要符合體育全面深化改革與發(fā)展的需要,又要全面融入法治建設(shè)的整體布局之中。② 更加注重對人民體育權(quán)利的保障,貫徹以人民為中心的思想。③ 更加注重體育行政權(quán)力的法治化運行,在權(quán)力的制約與監(jiān)督方面更有作為。④ 實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治化,保障體育產(chǎn)業(yè)成為中國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。⑤ 實現(xiàn)體育社會組織治理法治化,在法治框架內(nèi)實現(xiàn)體育社會組織的依法自治。⑥ 實現(xiàn)體育爭議解決的法治化,維護新時代體育領(lǐng)域的公平正義,讓糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益得到保護。⑦ 實現(xiàn)體育法治的多法共治,使體育的治理融入整個中國社會主義法治體系之中。⑧ 實現(xiàn)體育立法的科學(xué)化,不斷提高體育立法質(zhì)量,從過去的“有法可依”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝辛挤梢馈?。?不斷提升自身在國際體育法治中話語權(quán),并在不斷提升自我治理水平的同時為國際體育法治貢獻中國智慧,為人類命運共同體的建構(gòu)貢獻中國體育力量。