王勝華，趙詩敏

（石河子大學(xué) 新疆石河子 832003）

一、問題的提出

退耕還林還草，是將水土流失、沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重，或者生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的耕地停止耕種，交由承包經(jīng)營戶造林種草，國家給予一定補(bǔ)助的一項(xiàng)蔭及子孫、惠及萬民的重大生態(tài)工程。該工程自1999年從試點(diǎn)運(yùn)行到全面推行，至今已走過了整整20個(gè)年頭。20年的經(jīng)驗(yàn)表明，退耕還林既是拓展生態(tài)空間、維護(hù)生態(tài)安全的綠色工程，又是精準(zhǔn)扶貧脫貧、促進(jìn)農(nóng)民增收的惠民工程。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，從1999年到2019年，我國已累計(jì)退耕還林還草5億多畝，增加林地面積5.02億畝、人工草地面積502.61萬畝，分別占人工林面積、人工草地面積的42.5%、2.2%，工程總投入超過5000億元，相當(dāng)于兩個(gè)半三峽工程的投資規(guī)模。有3200萬退耕農(nóng)戶獲得各項(xiàng)政策性補(bǔ)助，戶均直接受益達(dá)到了9800多元[1]。對(duì)此，習(xí)近平總書記在2019年考察內(nèi)蒙古時(shí)強(qiáng)調(diào)：中國是世界上最大的人工林貢獻(xiàn)國。這么大范圍地持續(xù)不斷建設(shè)人工林，只有在我國社會(huì)主義制度下才能做到。要堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，世世代代干下去，努力打造青山常在、綠水長流、空氣常新的美麗中國[2]。

然而，退耕還林工程在運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了一些異化現(xiàn)象：國家公職人員單獨(dú)或伙同他人，截留、挪用、套取、騙取國家退耕還林補(bǔ)助資金；承包經(jīng)營人員在退耕還林地擅自復(fù)耕、濫采亂挖，地表綠植反遭破壞；提供種苗的企業(yè)制售偽劣種子或者壟斷市場、哄抬價(jià)格；補(bǔ)助糧食的企業(yè)向退耕還林戶供應(yīng)質(zhì)次低劣的補(bǔ)助糧，從中漁利。20年來，有不少人因?qū)嵤┥鲜鲂袨槎|犯了《退耕還林條例》和《中華人民共和國刑法》，被人民法院判處刑罰而鋃鐺入獄。據(jù)了解，發(fā)生在退耕還林領(lǐng)域的職務(wù)犯罪現(xiàn)象在多年前較為突出，盡管黨的十八大、十九大之后有所減少，但還是有不少人在暗流涌動(dòng)，對(duì)退耕還林補(bǔ)助金這塊“唐僧肉”趨之若鶩。有人甚至認(rèn)為，退耕還林中各種名目的補(bǔ)助給權(quán)力尋租者提供了“誘餌”，引發(fā)行業(yè)“抱團(tuán)腐敗”，大大降低了退耕還林的實(shí)效，建議取消退耕還林中的補(bǔ)助發(fā)放。但是，不能因?yàn)橥烁€林中出現(xiàn)了一些違法犯罪現(xiàn)象就因噎廢食。事實(shí)上，犯罪是社會(huì)生活領(lǐng)域中的伴生現(xiàn)象，是“不可避免的”，退耕還林中出現(xiàn)的犯罪現(xiàn)象亦是如此。與其憎惡犯罪，不如未雨綢繆，加強(qiáng)犯罪預(yù)防才是最重要的犯罪對(duì)策[3]。因此，我們需要廓清退耕還林中不同主體可能實(shí)施的犯罪類型，探尋犯罪原因，制定符合新時(shí)代中國特色、良善可行的防治對(duì)策。

二、退耕還林中的犯罪類型及入罪標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國務(wù)院頒布的《退耕還林條例》，退耕還林中的林業(yè)、財(cái)政部門工作人員、村委會(huì)工作人員、退耕還林承包經(jīng)營戶、種苗供應(yīng)商以及糧食補(bǔ)助供應(yīng)商都要依法履職盡責(zé)，如有違犯，可能構(gòu)成我國《刑法》規(guī)定的下列四種類型的犯罪。

（一）貪污賄賂型：林業(yè)、財(cái)政以及村委會(huì)等工作人員可能涉嫌貪污罪、挪用公款罪、受賄罪

按照《退耕還林條例》第44條，國家向退耕還林戶撥付的各種補(bǔ)助資金必須專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?，任何單位和個(gè)人不得擠占、截留、挪用和克扣，不得弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)。縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)部門的國家工作人員對(duì)符合申領(lǐng)條件的退耕還林戶如果擅自降低國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，或者以未達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)為借口而減少對(duì)退耕還林戶的補(bǔ)助數(shù)額，從中克扣、占有退耕還林資金的，如果累計(jì)數(shù)額達(dá)到3萬元，按照《刑法》第382條之規(guī)定，應(yīng)以貪污罪追究刑事責(zé)任。如果林業(yè)工作人員曾因擠占退耕還林資金被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)、行政處分，之后又侵吞、占有退耕還林資金達(dá)到1萬元的，按照2016年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律問題的解釋》，也應(yīng)當(dāng)以貪污罪追究刑事責(zé)任。除此之外，林業(yè)行政部門工作人員將不符合條件的地塊列入退耕還林規(guī)劃，或者虛列、增加退耕還林規(guī)劃面積，從中套取、騙取國家退耕還林資金達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)的，亦可構(gòu)成貪污罪。再者，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將國家撥付的退耕還林補(bǔ)助資金委托村委會(huì)向退耕還林戶進(jìn)行發(fā)放，此時(shí)的村委會(huì)工作人員按照2000年全國人大常委會(huì)的立法解釋，則屬于“國家工作人員”。因此，村主任、村支書、村會(huì)計(jì)等人員如果從中克扣、截留退耕還林資金達(dá)到上述3萬或1萬的入罪標(biāo)準(zhǔn)，同樣可構(gòu)成貪污罪。另外，如果上述公職人員與農(nóng)戶事前通謀，共同非法占有退耕還林補(bǔ)助資金達(dá)到3萬或1萬元的，按照《刑法》關(guān)于共同犯罪的規(guī)定，該農(nóng)戶也可以構(gòu)成貪污罪?，F(xiàn)實(shí)中，有些林業(yè)、財(cái)政部門的工作人員將退耕還林補(bǔ)助資金截留、挪作他用。如果行為人將挪用的退耕還林資金從事營利活動(dòng)或者超過3個(gè)月未還，且挪用的數(shù)額達(dá)到5萬元以上的；或者從事非法活動(dòng)，挪用的退耕還林資金只要達(dá)到3萬元，不論3個(gè)月內(nèi)是否返還，按照《刑法》第384條和相關(guān)司法解釋，這些行為均可構(gòu)成挪用公款罪。另外，如果相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部收受退耕還林戶或種苗供應(yīng)商給予的財(cái)物達(dá)到3萬元，或者曾因收受他人財(cái)物而受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分后又收受退耕還林資金達(dá)到1萬元的，按照《刑法》第385條和相關(guān)司法解釋，則可構(gòu)成受賄罪。

（二）瀆職侵權(quán)型：林業(yè)、財(cái)政等國家機(jī)關(guān)工作人員可能涉嫌濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪

林業(yè)、財(cái)政部門的國家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)退耕還林進(jìn)行規(guī)劃、審批、驗(yàn)收、監(jiān)督或者對(duì)退耕還林資金進(jìn)行分配、核定、發(fā)放時(shí)超越職權(quán)，擅自決定或處理沒有權(quán)限的事項(xiàng)，或者行使權(quán)力任性，恣意對(duì)不符合《退耕還林條例》規(guī)定的情形做出決定或者處理，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失的，按照《刑法》第397條的規(guī)定，則可構(gòu)成濫用職權(quán)罪；如果行為人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對(duì)《退耕還林條例》以及中央相關(guān)政策文件規(guī)定的職責(zé)不履行或不正確履行，馬虎草率、敷衍輕浮，對(duì)虛假的申報(bào)材料未進(jìn)行審核把關(guān)，未及時(shí)處理群眾的檢舉、控告，不及時(shí)向持有驗(yàn)收合格證明的退耕還林戶發(fā)放補(bǔ)助糧食和生活補(bǔ)助費(fèi)，集中采購的種苗不合格等瀆職行為，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失的，按照《刑法》第397條的規(guī)定，則可構(gòu)成玩忽職守罪。按照相關(guān)司法解釋，構(gòu)成濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪所需的“致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失”這個(gè)條件達(dá)到下列三種情形之一即可。一是退耕還林中濫權(quán)、越權(quán)或嚴(yán)重不作為，造成他人死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上的；二是退耕還林工作嚴(yán)重缺位，監(jiān)督不力，造成國家退耕還林資金被騙取、冒領(lǐng)，且無法追回，造成經(jīng)濟(jì)損失30萬元以上的；三是退耕還林中弄虛作假，欺上瞞下，造成惡劣社會(huì)影響的。

（三）壟斷涉黑型：種苗供應(yīng)商可能涉嫌非法經(jīng)營罪、強(qiáng)迫交易罪、銷售偽劣種子罪

退耕還林的種苗供應(yīng)商為了獲取暴利，采用不正當(dāng)手段對(duì)當(dāng)?shù)胤N苗市場搞壟斷，或者哄抬種苗價(jià)格，非法獲利5萬元以上，擾亂種苗市場的正常交易秩序，按照《刑法》第225條和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，可構(gòu)成非法經(jīng)營罪。如果種苗供應(yīng)商采用暴力、威脅手段，以強(qiáng)迫退耕還林戶購買明顯超過市場平均價(jià)格的種苗，造成被害人輕微傷或者造成被害人直接經(jīng)濟(jì)損失2000元以上，或者強(qiáng)迫交易達(dá)3次以上，或者強(qiáng)迫3人以上交易，或者強(qiáng)迫退耕還林戶購買劣質(zhì)種苗數(shù)額達(dá)到5000元以上，或者違法所得數(shù)額在1000元以上的，按照我國《刑法》第226條和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，種苗供應(yīng)商及其相關(guān)責(zé)任人員可構(gòu)成強(qiáng)迫交易罪。如果種苗供應(yīng)商銷售未經(jīng)檢驗(yàn)合格的種苗或者未附具標(biāo)簽、質(zhì)量檢驗(yàn)合格證、檢疫合格證的種苗，給退耕還林戶造成2萬元以上經(jīng)濟(jì)損失的，按照《刑法》第147條和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，則可構(gòu)成銷售偽劣種子罪。

（四）生態(tài)破壞型：退耕還林戶可能涉嫌非法占用農(nóng)用地罪、濫伐林木罪

按照《退耕還林條例》，退耕還林戶在承包經(jīng)營期間享受國家的各種補(bǔ)助時(shí)，需要履行植樹種草、林草管護(hù)等基本義務(wù)。如果退耕還林戶擅自毀林復(fù)耕、林糧間作、亂挖濫采等破壞地表植被的行為，依據(jù)最高人民法院2000年《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、2005年《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，退耕還林戶改作他用、破壞的退耕還林地之前是基本農(nóng)田、特種用途林地達(dá)到5畝以上，或者是非基本農(nóng)田、一般林地達(dá)到10苗以上的，按照《刑法》第342條和上述司法解釋，可構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。另外，按照《退耕還林條例》，退耕還林戶在承包經(jīng)營期間雖然對(duì)退耕土地上的林木（草）具有所有權(quán)，但在享受退耕還林補(bǔ)助期間，未經(jīng)林業(yè)行政部門的許可，不得砍樹鏟草。如果退耕還林戶在承包期間擅自砍伐林木體積達(dá)到10立方米以上或者幼樹達(dá)到500株以上的，按照《刑法》第345條和上述司法解釋，則可構(gòu)成濫伐林木罪。

三、退耕還林中的犯罪特點(diǎn)及溯因分析

退耕還林涉及生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、公權(quán)力使用、私權(quán)利保護(hù)等諸多問題。在這之中，退耕還林的各個(gè)主體如果認(rèn)知錯(cuò)誤、法治缺失、私欲膨脹、利益熏心，就會(huì)不自覺地倒向上述犯罪。

（一）微權(quán)腐?。夯鶎庸毴藛T貪占退耕還林資金尤為突出

退耕還林工作的大致環(huán)節(jié)包括：農(nóng)戶申報(bào)，村委會(huì)匯總，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站規(guī)劃、組織實(shí)施和驗(yàn)收，縣級(jí)林業(yè)部門審核后轉(zhuǎn)同級(jí)財(cái)政部門兌現(xiàn)政策補(bǔ)助，縣級(jí)財(cái)政部門將補(bǔ)助打入退耕還林戶專門賬戶或者將資金下拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政向農(nóng)戶發(fā)放。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托村委會(huì)向農(nóng)戶發(fā)放退耕還林補(bǔ)助資金。很顯然，退耕還林的各項(xiàng)工作主要由基層公職人員來操作完成，其中，核心工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員主管、管理和經(jīng)手。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的領(lǐng)導(dǎo)干部、一般工作人員、技術(shù)人員雖然級(jí)別不高，但他們?cè)谕烁€林中的權(quán)力不容小覷。有人受到私欲驅(qū)動(dòng)，經(jīng)不住誘惑，喪失道德底線，濫用手中權(quán)力，采用虛報(bào)、瞞報(bào)、多報(bào)退耕還林面積的方式，或者故意縮減退耕還林地的驗(yàn)收合格面積，動(dòng)起了國家對(duì)農(nóng)戶退耕還林補(bǔ)助這塊“奶酪”。例如，廣西河池某鄉(xiāng)林業(yè)站站長馬某在2014年以7名農(nóng)戶（不知情）的名義與鄉(xiāng)政府簽訂了228.52畝的《退耕還林工程合同》，后陸續(xù)到鄉(xiāng)財(cái)政所冒領(lǐng)了4萬余元的退耕還林補(bǔ)助，因其還有累犯情節(jié)，最終被人民法院以貪污罪判處10年有期徒刑[4]。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員法律意識(shí)淡薄，抱著“有權(quán)不用、過期作廢”思想，懷揣“都這么干，查不著我”的僥幸心理，套取、騙取大量退耕還林資金而走向犯罪的深淵。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員（特別是沒有編制的聘任制人員）抱怨工資太低、工作量大，不惜以身試法，通過克扣、擠占退耕還林補(bǔ)助資金來“換取”心理上的平衡。另外，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作人員覬覦“小權(quán)力”變成“大權(quán)力”，將截留的退耕還林資金用于向上級(jí)官員“送禮”行賄，進(jìn)行感情投資，提高將來獲得晉升提拔的機(jī)會(huì)。此外，退耕還林運(yùn)作不規(guī)范、程序不公開，群眾對(duì)退耕還林最新政策知之甚少，無法對(duì)退耕還林工作形成監(jiān)督，加之舉報(bào)投訴、維權(quán)救濟(jì)渠道不暢，使得基層公職人員對(duì)截留退耕還林資金有恃無恐、鋌而走險(xiǎn)。

（二）由點(diǎn)到面：多人抱團(tuán)長期蠶食退耕還林資金較為常見

退耕還林滋生的腐敗往往是窩案、串案，由多人、多單位相互勾結(jié)、沆瀣一氣，形成一個(gè)利益共同體來抱團(tuán)取暖。一是橫向抱團(tuán)，主要發(fā)生在本單位內(nèi)部之間或同級(jí)單位之間。林業(yè)行政部門的基層工作人員為了順利套取、騙取退耕還林資金，一般會(huì)與本單位其他工種人員達(dá)成攻守同盟。這還不夠，有時(shí)還會(huì)將同級(jí)財(cái)政部門的工作人員拉下水，以防事情敗露。二是縱向抱團(tuán)，主要發(fā)生在上下級(jí)單位或人員之間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員為了將實(shí)際不存在的地塊虛列為退耕還林地，將不符合規(guī)劃要求的地塊冒充為退耕還林地，將林草成活率低而不達(dá)標(biāo)的退耕還林地評(píng)定為合格退耕還林地，往往會(huì)打通村委會(huì)成員、串通退耕還林戶、買通上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，目的就在于共同騙取國家退耕還林補(bǔ)助資金?，F(xiàn)實(shí)中，那些弄虛作假的行政部門工作人員往往會(huì)優(yōu)親厚友，搞家族式、熟人式腐敗，因?yàn)槠浯ǖ摹巴烁€林戶”大多是自己的親朋好友。從各地查辦的案情來看，退耕還林中的“抱團(tuán)腐敗”一般不會(huì)實(shí)施一次就收手，而是采取“螞蟻搬家式”的長線作案。他們每次擠占、截留退耕還林資金的額度可能并不大，分配到每個(gè)人也并不多，但他們會(huì)長時(shí)間地多次實(shí)施，形成“滾雪球式”的累積效應(yīng)，最終騙取的退耕還林資金總額不是小數(shù)。還有一種現(xiàn)象是，有些林業(yè)、財(cái)政部門的前一任領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離后，后一任領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)貪占退耕還林資金，形成了前腐后繼的局面。產(chǎn)生上述犯罪現(xiàn)象的原因就在于退耕還林存在利益鏈，能夠把小圈子圍攏在一起，形成利益捆綁，有利共享、有難共擔(dān)，一榮俱榮、一損俱損，這就使得成員膽大妄為，欲壑難填。當(dāng)然，更重要的原因是林業(yè)、財(cái)政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督可能疲軟乏力甚至集體失明，外部監(jiān)督可能隔靴搔癢甚至以權(quán)謀私。

（三）瀆職與賄賂競合：行政不作為和權(quán)錢交易在退耕還林中時(shí)有發(fā)生

退耕還林中發(fā)生的“微權(quán)”腐敗、“抱團(tuán)”腐敗之所以會(huì)滋生蔓延，與林業(yè)、財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、濫作為、慢作為有很大關(guān)系。一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)報(bào)送的退耕還林規(guī)劃材料不認(rèn)真進(jìn)行審核把關(guān)；對(duì)退耕還林地塊的種植情況、苗木存活情況、林間耕作情況只聽下級(jí)的口頭或書面匯報(bào)，不組織人員進(jìn)行實(shí)地抽查、復(fù)查；對(duì)違規(guī)發(fā)放退耕還林資金的群眾舉報(bào)、投訴不夠重視，造成大量退耕還林資金被騙領(lǐng)；對(duì)退耕還林中的規(guī)章制度不遵守，甚至包庇縱容違規(guī)行為；對(duì)中央督導(dǎo)組的整改要求不落實(shí)，欺上瞞下、工作怠惰，造成退耕還林綠地面積不升反降。這些嚴(yán)重瀆職行為的發(fā)生除了與領(lǐng)導(dǎo)干部的站位不高、觀念不強(qiáng)、業(yè)務(wù)不熟、能力不足有關(guān)系外，還有上級(jí)收受、索要了下級(jí)的好處。也正是因?yàn)橛行﹩挝弧耙话咽帧笔帐芰怂说暮锰?，所以，?duì)違規(guī)行為批條子、開口子，對(duì)不法行為睜一只眼閉一只眼，為下級(jí)工作人員恣意妄為提供了便利。除此之外，有些種苗供應(yīng)商為了在政府集中采購種苗的招標(biāo)中拔得頭籌，往往會(huì)向上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)送錢送物。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部可謂是甘于被“圍獵”，導(dǎo)致低劣種苗堂而皇之地進(jìn)入市場形成壟斷，這無疑會(huì)嚴(yán)重影響退耕還林地的林草存活率。還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部在退耕還林中收受糧食補(bǔ)助供應(yīng)商的回扣，容許糧食企業(yè)向退耕還林戶供應(yīng)不符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助糧食。

（四）生態(tài)反遭破壞：退耕還林戶擅自復(fù)耕改變林地用途已不鮮見

退耕還林中不是只發(fā)生職務(wù)犯罪，退耕還林戶實(shí)施的某些行為也會(huì)涉嫌犯罪。例如，寧夏中衛(wèi)的退耕還林戶萬某聽說種植硒砂西瓜收入高，于2014年在未經(jīng)林業(yè)主管部門審批的情況下，改變土地用途，擅自在其承包的退耕還林地上開墾倒砂、壓砂整地，造成73.8畝防護(hù)林地被破壞。而且，此行為盡然被7名村民爭相效仿。萬某因構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，被人民法院判處有期徒刑1年8個(gè)月，宣告緩刑2年6個(gè)月，跟風(fēng)的7民村民也同時(shí)被人民法院判處刑罰并宣告緩刑[5]。造成上述犯罪現(xiàn)象的原因主要有兩個(gè)方面：一是退耕還林戶的法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為在自家退耕還林地上耕種其他作物不算違法。二是不少退耕還林戶目光短淺，打自己如意的“小算盤”，只算“經(jīng)濟(jì)賬”，不算“生態(tài)賬”，對(duì)退耕還林工程的生態(tài)價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位。

四、退耕還林中的犯罪預(yù)防之道：良善治理與科學(xué)實(shí)施

良好的犯罪預(yù)防需要健全的理論。馬科斯·菲爾松的犯罪三角結(jié)構(gòu)理論指出，任何犯罪都必然是三方面因素共同作用的結(jié)果：有犯罪動(dòng)機(jī)的潛在犯罪人在特定時(shí)間和地點(diǎn)出現(xiàn)、一個(gè)潛在的目標(biāo)以及有效監(jiān)管的缺失[6]?？v觀退耕還林工程實(shí)施二十年來衍生的犯罪現(xiàn)象和暴露的犯罪原因，無非是“人、制度、監(jiān)管”這三個(gè)方面出現(xiàn)了問題，以此對(duì)癥下藥，遵循個(gè)體預(yù)防、制度預(yù)防、監(jiān)管預(yù)防“三位一體”的整合路徑，或許是新時(shí)代防范與治理退耕還林領(lǐng)域犯罪的有效之策。

（一）個(gè)體預(yù)防：對(duì)退耕還林的所有參與者進(jìn)行道德教化和人文關(guān)懷

古人云：德不配位，必有災(zāi)殃。國家對(duì)退耕還林者的資金補(bǔ)助就像一個(gè)塊誘人的“大蛋糕”，接觸它的人基本都會(huì)垂涎欲滴，但大多數(shù)人會(huì)迅速打消邪念，即使作案無人知曉，也深諳不能為所欲為?？墒牵胁糠秩藚s被欲望所綁架，走上了貪占退耕還林資金的違法犯罪道路。窺探其個(gè)中緣由，我們發(fā)現(xiàn)，這部分人有不少是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，其貪腐的最根本原因應(yīng)該是思想上、政治上這個(gè)“總開關(guān)”出了問題，理想信念動(dòng)搖，底線意識(shí)模糊，導(dǎo)致世界觀偏差、人生觀迷失、價(jià)值觀錯(cuò)位。正如學(xué)者所指出的：所有可能導(dǎo)致行為人產(chǎn)生犯意和行為的社會(huì)誘因或自然條件，最終都要匯聚到行為主體這個(gè)“閘門”之前。如果“閘門”的調(diào)控機(jī)制運(yùn)行正常，所有可能促使個(gè)體行為失范的推動(dòng)力也許都將在最后防線面前化解、轉(zhuǎn)移和分流。而觀念的扭曲、心理的失衡可能使個(gè)體在微不足道的誘因面前舉手投降，從而助推個(gè)體實(shí)施違法犯罪[7]。因此，防范退耕還林中的各類犯罪，首先需要從思想認(rèn)識(shí)、職業(yè)操守、責(zé)任踐履等方面對(duì)退耕還林中的涉及主體進(jìn)行道德形塑。

一是加強(qiáng)對(duì)林業(yè)、財(cái)政部門工作人員就退耕還林的政策法規(guī)、職業(yè)論理、技術(shù)操作等方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓他們熟知國家退耕還林工程的戰(zhàn)略價(jià)值以及身上的職責(zé)使命，特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站以及村委會(huì)等基層所有工作人員要進(jìn)行全員輪訓(xùn)。二是各級(jí)政府對(duì)退耕還林中的正反面典型要及時(shí)進(jìn)行宣傳和曝光，形成正面褒獎(jiǎng)、反面警示的常態(tài)教育機(jī)制。三是基層政府要及時(shí)對(duì)退耕還林戶進(jìn)行政策法規(guī)教育，講清國家對(duì)退耕還林的最新政策，特別是退耕還林的補(bǔ)助項(xiàng)目、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、禁耕規(guī)定、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等事宜要讓退耕還林戶人人皆知。實(shí)踐證明，教育的“內(nèi)化”作用是耳濡目染的，是有一定效果的。當(dāng)然，前提必須是實(shí)實(shí)在在，不走過場。不可否認(rèn)的是，教育有“務(wù)虛”的一面，需要與其他務(wù)實(shí)的回應(yīng)相結(jié)合。對(duì)退耕還林中一些人的正當(dāng)訴求，需要給予“務(wù)實(shí)”的回應(yīng)。比如，對(duì)基層林業(yè)、財(cái)政行政部門工作人員的工資住房、工作強(qiáng)度、晉職晉升，尤其對(duì)聘任制工作人員的工資兌現(xiàn)、工資增長、社會(huì)保障等方面要加以重視和關(guān)照，不能只講奉獻(xiàn)不談待遇。對(duì)退耕還林戶普遍反應(yīng)的到手補(bǔ)助與實(shí)際投入相差較大等切身利益問題要及時(shí)妥善解決，在不違背國家政策的大前提下，甚至可以特事特辦，從而促使基層人員自覺形成對(duì)退耕還林各項(xiàng)規(guī)范的信賴與忠誠。

（二）制度預(yù)防：對(duì)退耕還林的重要環(huán)節(jié)予以建章立制和規(guī)范管理

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“德潤人心、法安天下”。道德教化強(qiáng)調(diào)個(gè)體“自律”，其預(yù)防犯罪的效果可能有限，這就需要在退耕還林中引入“他律”的防范機(jī)制。“他律”源于對(duì)部分個(gè)體“人性本惡”之假設(shè)，仰賴包括法律在內(nèi)的各項(xiàng)制度所彰顯的“確定界限、形成秩序、提供預(yù)期、營造環(huán)境”之功能[8]。退耕還林涉及生態(tài)環(huán)境、行政權(quán)力、農(nóng)戶權(quán)益等多種交織并行的社會(huì)關(guān)系，它們?cè)诓┺倪^程中難免會(huì)出現(xiàn)緊張、無序乃至沖突。對(duì)此，出臺(tái)制度加以規(guī)范就顯得格外重要。正如美國法哲學(xué)家博登海默所說：“制定規(guī)范的目的就在于反對(duì)和防止無序狀態(tài)，亦即是反對(duì)和防止無結(jié)構(gòu)的發(fā)展”[9]?！锻烁€林條例》對(duì)退耕還林中的各種社會(huì)關(guān)系已進(jìn)行了規(guī)范，但這還不夠，需要國家林業(yè)、財(cái)政部門以及各地政府制定與時(shí)俱進(jìn)的、貼合實(shí)際的實(shí)施辦法加以配套，細(xì)化優(yōu)化現(xiàn)有制度，堵塞填補(bǔ)制度漏洞，從源頭上避免暗箱操作、遏制違法亂紀(jì)。

其一，制定退耕還林行政部門的權(quán)力清單和履職指引，公職人員必須在權(quán)力清單框定的范圍內(nèi)正當(dāng)行使，林業(yè)、財(cái)政部門工作人員在行使權(quán)力時(shí)既要相互配合更要相互制約。其二，制定退耕還林“放管服”操作規(guī)程，取消不必要的行政審批，減少不必要的材料申報(bào)，不給權(quán)力尋租提供機(jī)會(huì)，但是要加強(qiáng)事中監(jiān)督、事后管控。其三，嚴(yán)格落實(shí)退耕還林實(shí)施情況縣級(jí)自查、市級(jí)抽查、省級(jí)復(fù)查、國家核查制度，可采取隨機(jī)抽查、異地交叉抽查、外包給專門企業(yè)進(jìn)行復(fù)查等靈活變通措施。其四，建立退耕還林信息公開制度。林業(yè)、財(cái)政部門應(yīng)將退耕還林的規(guī)劃面積、坐落位置、承包農(nóng)戶、驗(yàn)收情況、下?lián)芙痤~、補(bǔ)助領(lǐng)取等明細(xì)及時(shí)通過政府官網(wǎng)、政務(wù)公眾號(hào)、傳統(tǒng)公示欄向社會(huì)主動(dòng)公開，退耕還林戶申請(qǐng)公開其他事宜的，只要符合《政府信息公開條例》的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)公開。其五，建立科學(xué)輪崗制度，避免關(guān)鍵崗位人員長期執(zhí)法，防止基層林業(yè)、財(cái)政部門工作人員形成“靠山吃山靠水吃水”的路徑依賴，不給“搞團(tuán)伙”“建圈子”留下生存的空間。其六，建立科學(xué)的技術(shù)監(jiān)測制度。林業(yè)、財(cái)政部門要充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研判，形成預(yù)警機(jī)制。在退耕還林區(qū)，有條件的地方可利用衛(wèi)星監(jiān)測，不具備條件的地方應(yīng)設(shè)置“電子眼”監(jiān)視，以增加公職人員弄虛作假的犯罪風(fēng)險(xiǎn)，減少退耕還林戶毀林掘地的犯罪機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)情境預(yù)防。

（三）監(jiān)管預(yù)防：對(duì)退耕還林的全面運(yùn)行強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察和社會(huì)監(jiān)督

制度是把雙刃劍，用之得當(dāng)，兩受其益；用之不當(dāng)，兩受其害。退耕還林中即便已出臺(tái)較為完善的制度，但如果不落實(shí)，或者有人利用手中的權(quán)力?！疤貦?quán)”、走“暗門”、開“天窗”，讓制度成為“橡皮筋”“稻草人”，那么，就會(huì)造成制度失靈、制度異化。對(duì)此，僅僅寄托退耕還林中林業(yè)、財(cái)政部門的內(nèi)部監(jiān)督予以糾偏可能功效甚微。再者，林業(yè)、財(cái)政部門的上下級(jí)之間很有可能就某些問題串通一氣，搞選擇性失明。所以，必須依靠作為政治機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察這種“外在力量”加以鉗制。正如專家所指出的：“犯罪預(yù)防在很大程度上是專門的政治任務(wù)和管理精英推動(dòng)的結(jié)果”[10]。2018年我國確立了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義監(jiān)察制度，《監(jiān)察法》把所有行使公權(quán)力的人員以及行賄人員均納入監(jiān)察對(duì)象。故必須強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)退耕還林全域可能發(fā)生的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行日常監(jiān)察和巡視巡察。

第一，縣級(jí)以上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)退耕還林中的所有公職人員（包括被委托行使公權(quán)力的聘用人員）以及可能實(shí)施行賄的種苗供應(yīng)商、糧食補(bǔ)助供應(yīng)商進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置。省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委監(jiān)委可向市縣林業(yè)、財(cái)政部門就退耕還林中的重要問題進(jìn)行專項(xiàng)巡視，市縣紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)重點(diǎn)對(duì)經(jīng)手退耕還林資金分配的公職人員加強(qiáng)廉政性防控。對(duì)于退耕還林面積大、群眾反映多的區(qū)域，縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者向村委會(huì)派駐監(jiān)察專員，從而使監(jiān)察觸須縱向到底、橫向到邊，實(shí)現(xiàn)“紀(jì)律、監(jiān)察、派駐、巡視”對(duì)退耕還林工作的全覆蓋。第二，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)將工作下沉，主動(dòng)出擊，重點(diǎn)甄別、查處退耕還林中基層公職人員的“小微”腐敗，剔除行業(yè)“潛規(guī)則”，嚴(yán)防種苗供應(yīng)商、糧食補(bǔ)助供應(yīng)商與林業(yè)、財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)干部互相“勾兌”，嚴(yán)禁以村集體名義代領(lǐng)退耕還林補(bǔ)助資金。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還要將“拍蠅”“滅蚊”與掃黑除惡、扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等工作結(jié)合起來，充分利用“破窗理論”策略，及時(shí)處理失序和輕微的違規(guī)者，從而嚇阻“有犯罪意圖者”或“犯罪效仿者”，讓潛在犯罪者不敢輕舉妄動(dòng)[11]。第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)擠占、截留退耕還林資金，特別是對(duì)那些欺上瞞下、巧立名目、虛報(bào)冒領(lǐng)退耕還林補(bǔ)助的公職人員及其同伙要敢于亮劍，嚴(yán)肅查處。只要涉案人的違法情節(jié)達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)后要果斷將其移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，形成嚴(yán)懲退耕還林腐敗分子的高壓態(tài)勢。另需要強(qiáng)調(diào)的是，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)退耕還林中存在問題的監(jiān)管是一種自上而下的監(jiān)督，盡管它非常重要，但在網(wǎng)絡(luò)自媒體時(shí)代，還需要人民群眾、媒體輿論等自下而上的監(jiān)督，從而編織退耕還林全域的外在監(jiān)督網(wǎng)。

一言以蔽之，上述三種預(yù)防路徑是一個(gè)具有邏輯自恰性的有機(jī)整體。個(gè)體的道德自律是基礎(chǔ)，制度的全面落實(shí)是關(guān)鍵，監(jiān)管的外在抑制是保障。三者相互支持、協(xié)同配合，定能有效預(yù)防和減少退耕還林中的違法犯罪，助力使我國的退耕還林工程成為名副其實(shí)的綠色工程、民心工程，為世界的“增綠”作出中國貢獻(xiàn)。