曾曉昀

（廣東技術(shù)師范大學(xué) 法學(xué)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東 廣州 510450）

我國(guó)倡導(dǎo)開(kāi)放發(fā)展理念，提出堅(jiān)持內(nèi)外需協(xié)調(diào)、進(jìn)出口平衡、引進(jìn)來(lái)和走出去并重、引資和引技引智并舉的開(kāi)放發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展更高層次的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)，厄爾尼諾現(xiàn)象在全球各地普遍出現(xiàn)，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)極端異常，國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)劇烈，嚴(yán)重沖擊我國(guó)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)，加劇糧食流通的緊張形勢(shì)。我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)，糧食安全保障要堅(jiān)持基本自給（“自端飯碗”），不能依靠國(guó)際市場(chǎng)。但是，糧食問(wèn)題的解決不能僅僅依靠國(guó)內(nèi)保障，需要適當(dāng)?shù)亍耙M(jìn)來(lái)”，更需要審慎地“走出去”，構(gòu)建國(guó)際糧食合作機(jī)制。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《羅馬宣言》（2009年）提出，“在國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用娲龠M(jìn)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)以改善治理、實(shí)現(xiàn)資源更合理配置”。我國(guó)《糧食法（征求意見(jiàn)稿）》《糧食法（送審稿）》已經(jīng)公布多時(shí)，并擬新命名為《糧食安全保障法》，卻遲遲未能出臺(tái)，國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)議是個(gè)中原因之一。“國(guó)際化”思維不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、技術(shù)問(wèn)題，同時(shí)也是政治問(wèn)題、法律問(wèn)題，倚仗《糧食安全保障法》加以國(guó)家強(qiáng)制力保障，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放發(fā)展，建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)，研究意義重大。

一、開(kāi)放發(fā)展理念：“國(guó)際化”法理剖析

創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展是我國(guó)“十三五”規(guī)劃的新發(fā)展理念。其中，開(kāi)放發(fā)展是國(guó)家繁榮發(fā)展的必由之路，是“國(guó)際化”話語(yǔ)權(quán)的最新詮釋。本文認(rèn)為，“開(kāi)放發(fā)展”是有理論淵源的，“國(guó)際化”是符合開(kāi)放發(fā)展理念的法律思維表達(dá)。在此意義上，“國(guó)際化”思維的嶄新理解就是開(kāi)放發(fā)展的立法設(shè)計(jì)。一般而言，“國(guó)際”是與“國(guó)內(nèi)”相對(duì)而言的表達(dá)?！皣?guó)內(nèi)”強(qiáng)調(diào)國(guó)家內(nèi)部，而“國(guó)際”至少包括多個(gè)國(guó)家層面（如“糧食國(guó)際條約”）和超國(guó)家層面（如“聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織”）等含義。與“國(guó)際”類似的還有“跨國(guó)”一詞，強(qiáng)調(diào)的是超越國(guó)家邊界（如“跨國(guó)糧商”）?！皣?guó)際化”從一個(gè)國(guó)家的限度走向多個(gè)國(guó)家或國(guó)際社會(huì)，而“全球化”則指視全球?yàn)檎w的超國(guó)家發(fā)展模式。“國(guó)際化”思維與“全球化”思維有類似之處，都帶有“開(kāi)放發(fā)展”的思維內(nèi)涵，但看待問(wèn)題的角度有所不同。“國(guó)際化”思維傾向于從一國(guó)“開(kāi)放發(fā)展”角度進(jìn)行立法設(shè)計(jì)，而“全球化”思維傾向于從全世界整體出發(fā)進(jìn)行立法設(shè)計(jì)，是各國(guó)“開(kāi)放發(fā)展”的制度凝煉，共同構(gòu)建國(guó)際法治新秩序。與“國(guó)際化”對(duì)應(yīng)的，則是“本土化”的概念，即融入某一國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。從哲學(xué)上講，“國(guó)際化”思維傾向于“開(kāi)放發(fā)展”制度，“本土化”思維則強(qiáng)調(diào)立法設(shè)計(jì)考慮本地的特殊性?！氨就粱彼季S并不排斥“國(guó)際化”，而是強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持國(guó)家特色、民族特色?！伴_(kāi)放”應(yīng)是有序“開(kāi)放”，在“國(guó)際化”中實(shí)現(xiàn)開(kāi)放發(fā)展，提升糧食產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)，這才是恰當(dāng)?shù)摹皣?guó)際化”思維。

糧食法（含糧食安全保障立法）是嶄新的法律部門(mén)，糧食法學(xué)是嶄新的法學(xué)分支學(xué)科。理論上講，糧食法屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，既有維護(hù)糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的市場(chǎng)監(jiān)管法特征，又有實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)調(diào)控的宏觀調(diào)控法印記，更有涉外經(jīng)濟(jì)法的涉外因素。《糧食安全保障法》的“國(guó)際化”體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法“國(guó)際化”的諸多共性，如強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的決定性地位、強(qiáng)調(diào)政府有為的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、強(qiáng)調(diào)涉外法律與國(guó)際經(jīng)濟(jì)的對(duì)接等。但是，《糧食安全保障法》的“國(guó)際化”又有自身的特點(diǎn)，如跨國(guó)糧商、國(guó)際糧食定價(jià)權(quán)、糧食國(guó)際貿(mào)易堡壘、轉(zhuǎn)基因糧食問(wèn)題、國(guó)際糧食安全共治框架等。《糧食安全保障法》首先要立足“本土化”，根據(jù)中國(guó)人多地少的實(shí)際情況，立足基本自給對(duì)糧食生產(chǎn)流通全過(guò)程進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建中國(guó)特色糧食法律體系。在“本土化”的基礎(chǔ)上，糧食安全保障法要走向“國(guó)際化”，必須汲取開(kāi)放發(fā)展的理念精華，在全球化大背景下，強(qiáng)調(diào)從國(guó)際視野看待糧食安全保障問(wèn)題，利用國(guó)際資源解決中國(guó)糧食問(wèn)題。糧食安全保障法的“國(guó)際化”可以從立法宗旨的“國(guó)際化”、法律關(guān)系的“國(guó)際化”、制度設(shè)計(jì)的“國(guó)際化”等層面加以全方位理解。其中，立法宗旨的“國(guó)際化”決定了法律關(guān)系的“國(guó)際化”，而法律關(guān)系的“國(guó)際化”又推動(dòng)制度設(shè)計(jì)的“國(guó)際化”。

首先，立法宗旨的“國(guó)際化”。我國(guó)《糧食法（征求意見(jiàn)稿）》《糧食法（送審稿）》的立法宗旨更多是從國(guó)內(nèi)法角度展開(kāi)，需要有國(guó)際層面的進(jìn)一步綜合考量。值得注意的是，我國(guó)《糧食流通管理?xiàng)l例》也有“保障國(guó)家糧食安全”的立法宗旨界定，而《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》雖然只作了“有效發(fā)揮中央儲(chǔ)備糧在國(guó)家宏觀調(diào)控中的作用”的規(guī)定，但“國(guó)家宏觀調(diào)控”本身就包括國(guó)內(nèi)層面的宏觀調(diào)控與針對(duì)國(guó)際層面的宏觀調(diào)控。有學(xué)者斷定，“糧食安全的管理遍布各種不同的層次和時(shí)期”。[1]《糧食安全保障法》的立法宗旨需要有開(kāi)放發(fā)展理念，培養(yǎng)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的新型糧農(nóng)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)與國(guó)際糧食市場(chǎng)的對(duì)接，以有為政府的理念健全糧食行政管理體系，鼓勵(lì)糧食行業(yè)自治、公眾參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)基本自給與國(guó)際有效開(kāi)拓的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，法律關(guān)系的“國(guó)際化”。一是糧食安全保障法律主體。糧食安全保障法律主體有糧農(nóng)、糧食市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體、糧食行政管理部門(mén)、消費(fèi)者、糧食行業(yè)組織等。本文傾向于從糧食現(xiàn)貨市場(chǎng)進(jìn)行分析，市場(chǎng)決定事實(shí)上就是市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，必須以開(kāi)放發(fā)展理念鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者走出國(guó)門(mén)，更要以國(guó)家安全原則審慎監(jiān)管進(jìn)入中國(guó)的跨國(guó)糧商。二是糧食安全保障法律權(quán)利。糧食安全保障法律權(quán)利其實(shí)就是糧食權(quán)，具體可分為糧食供給充足、糧食質(zhì)量安全、糧食價(jià)格合理等內(nèi)涵。糧食權(quán)是國(guó)際社會(huì)首先提出來(lái)的，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《羅馬宣言》（2009年）再次強(qiáng)調(diào)“在國(guó)家糧食安全范疇內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)充足食物權(quán)”，這里的“食物權(quán)”在糧食領(lǐng)域即為“糧食權(quán)”。糧食權(quán)需要在國(guó)內(nèi)層面和國(guó)際層面同時(shí)加以實(shí)現(xiàn)。糧食權(quán)的國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)依賴國(guó)家立法，在我國(guó)即為《糧食安全保障法》的制定，應(yīng)在其中明確規(guī)定糧食權(quán)。糧食權(quán)的國(guó)際實(shí)現(xiàn)依賴國(guó)際公約、國(guó)際慣例，需要國(guó)際社會(huì)的共同維護(hù)和支持。三是糧食安全保障法律客體。糧食安全保障法律客體是糧食，即谷物及其成品糧等，具體而言是供給充足、質(zhì)量安全、價(jià)格合理的糧食。這里要特別關(guān)注轉(zhuǎn)基因糧食，發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于禁止轉(zhuǎn)基因糧食主糧化，卻在發(fā)展中國(guó)家大面積種植和推廣轉(zhuǎn)基因糧食，需要特別警惕和嚴(yán)格規(guī)制，不能借“開(kāi)放發(fā)展”之名肆意進(jìn)行商業(yè)化種植，侵蝕他國(guó)糧食主權(quán)。我國(guó)缺乏轉(zhuǎn)基因方面相關(guān)的基本法，未來(lái)《糧食安全保障法》應(yīng)該有關(guān)于禁止轉(zhuǎn)基因糧食作為主糧的商業(yè)化進(jìn)口方面的相關(guān)內(nèi)容。

第三，制度設(shè)計(jì)的“國(guó)際化”。我國(guó)目前與糧食安全保障“國(guó)際化”相關(guān)的法律很多，如《國(guó)家安全法》《農(nóng)業(yè)法》。其中，《國(guó)家安全法》第22 條明確規(guī)定“國(guó)家健全糧食安全保障體系”“健全糧食安全預(yù)警制度”，將糧食安全提高到國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略來(lái)把握。《農(nóng)業(yè)法》除第五章專門(mén)規(guī)定糧食安全問(wèn)題之外，“國(guó)際化”表達(dá)的如：“提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”（第16 條），“鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易”“加強(qiáng)國(guó)際市場(chǎng)研究”（第30 條），“促進(jìn)國(guó)際農(nóng)業(yè)科技、教育合作與交流”（第49 條）等等。我國(guó)《糧食流通管理?xiàng)l例》與《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》這兩部行政法規(guī)則使國(guó)際化問(wèn)題更具可操作性。其中，《糧食流通管理?xiàng)l例》的適用范圍就包括了糧食進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)（該條例第2 條）。糧食領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章制定主體眾多，國(guó)家質(zhì)檢總局《進(jìn)出境糧食檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》（2016年）是目前糧食領(lǐng)域關(guān)于“國(guó)際化”思維的最詳細(xì)規(guī)定。我國(guó)“十三五”規(guī)劃第十八章“增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品安全保障能力”第六節(jié)“開(kāi)展農(nóng)業(yè)國(guó)際合作”對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)際合作進(jìn)行類型化，分為“引進(jìn)來(lái)”“走出去”“國(guó)際合作”三個(gè)層面。目前的《糧食法（征求意見(jiàn)稿）》《糧食法（送審稿）》缺乏“國(guó)際”的顯著表達(dá)，但多處作了“進(jìn)出口”的規(guī)定，如該法的適用范圍包括“糧食進(jìn)出口”。未來(lái)《糧食安全保障法》要彰顯“國(guó)際化”思維，可從“引進(jìn)來(lái)”“走出去”國(guó)際合作這三個(gè)層面展開(kāi)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放發(fā)展。“引進(jìn)來(lái)”制度框架強(qiáng)調(diào)糧食安全保障的客體引進(jìn)來(lái)（糧食進(jìn)口）與糧食安全保障的主體引進(jìn)來(lái)（跨國(guó)糧商進(jìn)入中國(guó)），“走出去”制度框架強(qiáng)調(diào)糧食安全保障的客體走出去（糧食出口）與糧食安全保障的主體走出去（國(guó)外糧食基地拓展），國(guó)際合作強(qiáng)調(diào)國(guó)際糧食安全共治框架。

二、“國(guó)際化”思維之一：“引進(jìn)來(lái)”制度框架

我國(guó)地少人多，在實(shí)現(xiàn)開(kāi)放發(fā)展時(shí)首先要考慮國(guó)外資源的“引進(jìn)來(lái)”，彌補(bǔ)自身糧食資源的不足。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定“不得維持、采取或重新使用已被要求轉(zhuǎn)換為普通關(guān)稅”的非關(guān)稅壁壘。[2]聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《羅馬宣言》（2009年）第22 點(diǎn)提出“支持采取與世貿(mào)組織相一致、不造成貿(mào)易扭曲的特別措施”的觀點(diǎn)。美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)后，全球貿(mào)易保護(hù)主義更為嚴(yán)重，在糧食問(wèn)題上有明顯體現(xiàn)。我國(guó)《糧食安全保障法》的“國(guó)際化”思維應(yīng)遵守WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》《中國(guó)加入議定書(shū)》及其相關(guān)附件的承諾?！笆濉币?guī)劃在實(shí)現(xiàn)開(kāi)放發(fā)展時(shí)指出，優(yōu)化進(jìn)口來(lái)源地布局，適度增加國(guó)內(nèi)緊缺農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口。未來(lái)《糧食安全保障法》的“引進(jìn)來(lái)”制度框架，包括進(jìn)口許可管理、進(jìn)口配額管理、貿(mào)易救濟(jì)、國(guó)家安全審查、社會(huì)責(zé)任承擔(dān)等。

第一，進(jìn)口許可管理。我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，甚至提出水稻、小麥、玉米三大糧食作物要實(shí)現(xiàn)完全自給。筆者認(rèn)為，《糧食安全保障法》有必要明確規(guī)定“基本依靠國(guó)內(nèi)自給”的方針，10%是糧食進(jìn)口率的警戒線，我國(guó)力爭(zhēng)達(dá)到95%的自給率為好，并且實(shí)現(xiàn)三大主糧完全自給。我國(guó)糧食進(jìn)口來(lái)源地過(guò)于集中，容易受到糧食禁運(yùn)的威脅。因此，要加強(qiáng)政府間合作，建立穩(wěn)定可靠的進(jìn)口糧源保障體系，不斷開(kāi)拓新的進(jìn)口糧源。商務(wù)部等發(fā)布的歷年進(jìn)口許可證管理貨物目錄包括了食品加工及包裝設(shè)備、農(nóng)業(yè)機(jī)械類等。國(guó)家必須明晰限制或者禁止糧食進(jìn)口的情形，如維護(hù)國(guó)家安全和公共利益、保障人體健康、保護(hù)環(huán)境、國(guó)內(nèi)供給不足、出口秩序混亂、戰(zhàn)爭(zhēng)等。近年來(lái)，我國(guó)內(nèi)地多次退運(yùn)美國(guó)輸華的轉(zhuǎn)基因玉米，就是因?yàn)檗D(zhuǎn)基因玉米沒(méi)有獲得相關(guān)的安全證書(shū)或批準(zhǔn)文件，違背了“保障人體健康”“保護(hù)環(huán)境”的原則性要求。進(jìn)口農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，沒(méi)有取得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書(shū)和相關(guān)批準(zhǔn)文件的，或者文件不符的，一律作退貨或者銷(xiāo)毀處理。

第二，進(jìn)口配額管理。小麥、玉米、大米屬于實(shí)施進(jìn)口關(guān)稅配額管理的農(nóng)產(chǎn)品。糧食進(jìn)口關(guān)稅配額分為國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額。國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額須通過(guò)國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口；非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額通過(guò)有貿(mào)易權(quán)的企業(yè)進(jìn)口，有貿(mào)易權(quán)的最終用戶也可以自行進(jìn)口。糧食進(jìn)口配額由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同商務(wù)部分配。從國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的歷年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申領(lǐng)條件和分配原則來(lái)看，小麥、玉米、大米非國(guó)營(yíng)貿(mào)易比例相應(yīng)遞增。糧食進(jìn)口配額是根據(jù)申請(qǐng)者的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力來(lái)制定，但我國(guó)對(duì)糧食國(guó)營(yíng)貿(mào)易比例的規(guī)定仍較高，需要推動(dòng)多元化發(fā)展。未來(lái)要明確界定糧食進(jìn)口關(guān)稅配額的申領(lǐng)條件，如：依法登記注冊(cè)，具有良好的財(cái)務(wù)狀況、納稅記錄和誠(chéng)信情況，嚴(yán)格執(zhí)行糧食流通統(tǒng)計(jì)制度，遵守糧食經(jīng)營(yíng)者最低最高庫(kù)存規(guī)定，無(wú)違規(guī)記錄、無(wú)不良貸款信用記錄，等等。糧食進(jìn)口配額必須自用，需要加工的需由進(jìn)口申請(qǐng)企業(yè)加工經(jīng)營(yíng)。如果國(guó)內(nèi)糧價(jià)持續(xù)上漲，有必要考慮適當(dāng)下調(diào)糧食進(jìn)口關(guān)稅，應(yīng)當(dāng)規(guī)范海關(guān)實(shí)務(wù)擔(dān)保，提高通關(guān)效率，完善糧食進(jìn)口配額預(yù)警機(jī)制。

第三，貿(mào)易救濟(jì)。在保障國(guó)家安全、人類健康、糧食安全、保護(hù)環(huán)境的前提下，各國(guó)可以制定相應(yīng)的技術(shù)性貿(mào)易規(guī)則，但不得造成國(guó)際糧食貿(mào)易障礙。適當(dāng)利用非關(guān)稅壁壘有助于保障本國(guó)糧食安全，如檢驗(yàn)檢疫、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。我國(guó)《糧食安全保障法》要構(gòu)建獨(dú)立合法的技術(shù)性貿(mào)易規(guī)則，如糧食生產(chǎn)技術(shù)、糧食加工技術(shù)、糧食運(yùn)輸技術(shù)、糧食儲(chǔ)備技術(shù)、糧食檢驗(yàn)檢疫、糧食認(rèn)證、包裝和標(biāo)簽要求等，尤其要重視轉(zhuǎn)基因檢測(cè)、放射性物質(zhì)檢測(cè)等。根據(jù)糧食進(jìn)口形勢(shì)采取適當(dāng)?shù)膶?duì)外貿(mào)易救濟(jì)措施，如反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼、保障措施、違約救濟(jì)、反規(guī)避等。有學(xué)者剖析了美國(guó)在北美自由貿(mào)易區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“政治經(jīng)濟(jì)目的”。[3]傾銷(xiāo)、補(bǔ)貼是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和糧食出口國(guó)慣用的方法，利用補(bǔ)貼降低糧食（尤其是轉(zhuǎn)基因糧食）價(jià)格，沖擊發(fā)展中國(guó)家糧食市場(chǎng)，誘導(dǎo)該國(guó)農(nóng)民轉(zhuǎn)種其他農(nóng)作物，進(jìn)而控制該國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)。我國(guó)可以依法采取反傾銷(xiāo)措施（如臨時(shí)措施、承諾、反傾銷(xiāo)稅等），依法采取反補(bǔ)貼措施（如臨時(shí)措施、承諾、反補(bǔ)貼稅等）。近年來(lái)，我國(guó)在WTO 訴訟中處于不利地位，很多程度上是對(duì)貿(mào)易救濟(jì)措施不熟悉，抑或沒(méi)有掌握貿(mào)易救濟(jì)措施的制定話語(yǔ)權(quán)。未來(lái)《糧食安全保障法》要有意識(shí)地關(guān)注國(guó)際糧食貿(mào)易救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)公益訴訟，配合貿(mào)易救濟(jì)措施的實(shí)施。

第四，國(guó)家安全審查。我國(guó)《國(guó)家安全法》的“總體國(guó)家安全觀”是“以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)”的綜合體系，而《反壟斷法》的“國(guó)家安全”應(yīng)為經(jīng)濟(jì)意義上的國(guó)家安全。國(guó)務(wù)院已經(jīng)建立了外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的安全審查制度，商務(wù)部也不斷細(xì)化該安全審查制度。“構(gòu)建集中、獨(dú)立的‘（外資并購(gòu)）產(chǎn)業(yè)安全審查法’或‘國(guó)家安全審查法’，與反壟斷法并行作用。”[4]筆者認(rèn)為，跨國(guó)糧商壟斷本質(zhì)上是反壟斷法的規(guī)制對(duì)象，對(duì)“國(guó)家安全”的界定與“公共利益”一樣必須具有原則性，又具有彈性的審查程序，強(qiáng)化跨國(guó)糧商的申報(bào)義務(wù)，完善對(duì)糧食供給、糧食質(zhì)量、糧食價(jià)格相關(guān)審查的自由裁量權(quán)制度。其一，糧食供給。防止跨國(guó)糧商惡意收購(gòu)國(guó)內(nèi)糧食企業(yè)，間接控制國(guó)內(nèi)大型農(nóng)場(chǎng)，逐步控制國(guó)內(nèi)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈。其二，糧食質(zhì)量。當(dāng)前糧食質(zhì)量問(wèn)題的最大隱患是轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)，要警惕跨國(guó)糧商通過(guò)WTO 規(guī)則“讓轉(zhuǎn)基因作物成為世界農(nóng)業(yè)市場(chǎng)居主導(dǎo)地位的基本作物”。[5]其三，糧食價(jià)格。發(fā)達(dá)國(guó)家是“全球糧食價(jià)格的掌握者”，[6]應(yīng)警惕跨國(guó)糧商逐漸滲透進(jìn)而控制我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的定價(jià)權(quán)，可嘗試建立大宗商品價(jià)格干預(yù)基金，守住糧食定價(jià)權(quán)。

第五，社會(huì)責(zé)任承擔(dān)。我國(guó)《公司法》第5 條關(guān)于“社會(huì)責(zé)任”的規(guī)定適用于糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)?？鐕?guó)糧商社會(huì)責(zé)任的內(nèi)容很多，但就糧食產(chǎn)業(yè)而言，最重要的是保障我國(guó)糧食安全，對(duì)消費(fèi)者的責(zé)任如防止囤積居奇、操縱糧價(jià)或者偷偷使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)等，對(duì)環(huán)境的責(zé)任如禁止使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)污染環(huán)境等。社會(huì)責(zé)任受到硬法與軟法的雙重約束。就軟法而言，經(jīng)合組織（OECD）《跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》（2011年）規(guī)定了人權(quán)、勞資關(guān)系、環(huán)境、打擊腐敗、消費(fèi)者利益、科學(xué)技術(shù)、競(jìng)爭(zhēng)、稅收等內(nèi)容?？鐕?guó)糧商要有意識(shí)地引入軟法機(jī)制，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。如果跨國(guó)糧商利用子公司的獨(dú)立性逃避應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，如把環(huán)境污染、轉(zhuǎn)基因污染、侵犯農(nóng)民或消費(fèi)者權(quán)益的行為轉(zhuǎn)移到子公司下面去，必要時(shí)要“揭開(kāi)公司面紗”，決定其相應(yīng)的民事、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任承擔(dān)。就我國(guó)而言，在實(shí)行糧食安全公益訴訟制度之后，我國(guó)公眾往往也只能向我國(guó)法院起訴，缺乏直接起訴跨國(guó)公司母國(guó)（如美國(guó)）的法律支持，有必要從實(shí)體法和程序法兩個(gè)方面完善跨國(guó)訴訟的支持機(jī)制。

三、“國(guó)際化”思維之二：“走出去”制度框架

“國(guó)際化”本身就是“走出去”的概念，而“開(kāi)放發(fā)展”本質(zhì)上也是要“走出去”，不能停留在“引進(jìn)來(lái)”?！秶?guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》提出實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略?！笆濉币?guī)劃在實(shí)現(xiàn)開(kāi)放發(fā)展時(shí)指出，在確保供給安全條件下，擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口；積極開(kāi)展國(guó)外農(nóng)業(yè)合作開(kāi)發(fā)，建立規(guī)模化國(guó)外生產(chǎn)加工儲(chǔ)運(yùn)基地，培育有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)跨國(guó)公司。未來(lái)《糧食安全保障法》的“走出去”制度框架既要完善糧食適當(dāng)出口管理，又要激勵(lì)國(guó)外糧食基地拓展。

一方面，糧食適當(dāng)出口管理。美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)后，帶動(dòng)國(guó)際糧食危機(jī)、國(guó)際能源危機(jī)。各國(guó)對(duì)糧食出口采取限制乃至禁止的態(tài)度，我國(guó)同樣應(yīng)當(dāng)對(duì)糧食出口持保守態(tài)度。只有滿足國(guó)內(nèi)糧食基本自給，才能考慮糧食出口問(wèn)題。其一，政策調(diào)整工具。我國(guó)可以通過(guò)調(diào)節(jié)出口退稅、出口補(bǔ)貼、出口信貸、出口信用保險(xiǎn)等來(lái)影響糧食出口。其二，出口禁令。商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布的歷年出口許可證管理貨物目錄規(guī)定對(duì)小麥、小麥粉、玉米、玉米粉、大米、大米粉等實(shí)行出口配額許可證管理，對(duì)玉米、大米等實(shí)行出口國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理，小麥、玉米、大米、小麥粉、玉米粉、大米粉等實(shí)行“非一批一證”管理。我國(guó)要規(guī)范出口禁令的啟動(dòng)條件、啟動(dòng)主體（國(guó)務(wù)院）、啟動(dòng)程序、保障措施、取消條件、取消程序等。出口禁令要考慮硬法與軟法的雙重因素，防止被WTO 裁定違規(guī)。其三，打擊糧食走私。糧食走私危害極大，要做好相關(guān)稅收追繳工作，加大糧食走私的行政處罰力度，可以取消相關(guān)的糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格，并追究刑事責(zé)任。其四，應(yīng)對(duì)糧食貿(mào)易保護(hù)主義。政府應(yīng)該及時(shí)對(duì)其展開(kāi)調(diào)查，設(shè)立專項(xiàng)應(yīng)訴資金，制定輔助糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及出口企業(yè)應(yīng)訴的軟法機(jī)制，完善糧食行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)制裁措施（如行業(yè)譴責(zé)、行業(yè)處罰、行為禁止、資格禁入）。

另一方面，國(guó)外糧食基地拓展的激勵(lì)機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家都是走“糧食安全保障資源國(guó)際配置”的道路。[7]由于我國(guó)國(guó)內(nèi)耕地資源有限，糧食供給形勢(shì)長(zhǎng)期趨緊，國(guó)外投資成為我國(guó)未來(lái)保障糧食供給的有效途徑。國(guó)外投資是指通過(guò)新設(shè)、并購(gòu)及其他方式在國(guó)外擁有所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)及其他權(quán)益的行為，應(yīng)明確規(guī)定保障國(guó)家安全、人類健康、糧食安全、保護(hù)環(huán)境等國(guó)外投資原則，完善糧食產(chǎn)業(yè)國(guó)外投資的資格條件，對(duì)予以核準(zhǔn)的糧食企業(yè)頒發(fā)《企業(yè)國(guó)外投資證書(shū)》。國(guó)外要選擇自然條件較好、與我國(guó)關(guān)系良好的國(guó)家，訂立糧食國(guó)外投資協(xié)議，建立糧食生產(chǎn)基地?？紤]當(dāng)?shù)貒?yán)格的法律規(guī)定，明晰耕地產(chǎn)權(quán)，增加投資合同透明度，尤其是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保要求，履行社會(huì)責(zé)任，造福當(dāng)?shù)厝嗣?。與此同時(shí)，完善國(guó)外投資的相關(guān)保障機(jī)制，通過(guò)簽訂雙邊協(xié)定、多邊協(xié)定等方式為國(guó)外投資提供稅收、金融、保險(xiǎn)、外匯、海關(guān)、外事等便利。發(fā)布相關(guān)的對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，建立糧食產(chǎn)業(yè)國(guó)外投資信息服務(wù)系統(tǒng)，必要時(shí)專設(shè)國(guó)外投資監(jiān)管（調(diào)控）部門(mén)。建立對(duì)外投資保險(xiǎn)制度，與糧食巨災(zāi)保險(xiǎn)相銜接。建立健全國(guó)外安全工作責(zé)任制，企業(yè)負(fù)責(zé)人是國(guó)外安全的第一責(zé)任人。依法處置糧食產(chǎn)業(yè)國(guó)外就業(yè)人員在外務(wù)工過(guò)程中的權(quán)益保障案件，注意保守涉糧國(guó)家秘密，在開(kāi)放發(fā)展中保障國(guó)家糧食安全。

四、“國(guó)際化”思維之三：國(guó)際糧食合作制度框架

無(wú)論是“引進(jìn)來(lái)”還是“走出去”，“開(kāi)放發(fā)展”最終需要國(guó)際社會(huì)的共同努力?！堵?lián)合國(guó)憲章》第一章第1 條就規(guī)定了“國(guó)際合作”宗旨。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《羅馬宣言》（2009年）第3 點(diǎn)提出推進(jìn)“全球農(nóng)業(yè)、糧食安全和營(yíng)養(yǎng)伙伴關(guān)系”。我國(guó)《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》提出了加強(qiáng)糧油國(guó)際合作的具體方案。“十三五”規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)開(kāi)放發(fā)展時(shí)提出，拓展農(nóng)業(yè)國(guó)際合作領(lǐng)域，支持開(kāi)展多雙邊農(nóng)業(yè)技術(shù)合作。我國(guó)未來(lái)《糧食安全保障法》的國(guó)際糧食合作制度框架既要推動(dòng)國(guó)際糧食合作主體多元化，又要促進(jìn)國(guó)際糧食合作機(jī)制規(guī)范化。

一方面，國(guó)際糧食合作主體多元化。其一，全球性合作。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）是推動(dòng)各國(guó)糧食法“國(guó)際化”的核心力量，制定了《羅馬宣言》（2009年）、《營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題羅馬宣言》（2014年）等一系列法律文件。聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署作為聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)多邊糧食援助機(jī)構(gòu)，每年發(fā)布《糧食計(jì)劃署項(xiàng)目和行動(dòng)綱要》，并從應(yīng)急行動(dòng)（EMOPs）、重建行動(dòng)（PRROs）、發(fā)展行動(dòng)（DEVs）、特別行動(dòng)（SOs）四個(gè)方面著手進(jìn)行工作。世界貿(mào)易組織（WTO）《農(nóng)業(yè)協(xié)定》主要從市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)內(nèi)支持、出口競(jìng)爭(zhēng)等三方面規(guī)范國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。其二，區(qū)域性合作。以中國(guó)與東盟合作為例，2009年發(fā)布了《東盟與中日韓關(guān)于糧食安全與生物能源開(kāi)發(fā)合作的聲明》，支持實(shí)施《東盟地區(qū)糧食安全聲明》《東盟一體化糧食安全框架》《東盟地區(qū)糧食安全戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，此后多次中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議大大推進(jìn)中國(guó)與東盟在糧食安全領(lǐng)域的法律合作。其三，雙邊合作。以中美關(guān)系為例，中美早在1980年就簽訂了《糧食貿(mào)易協(xié)定》。2009年4月，國(guó)家糧食局與美國(guó)內(nèi)布拉斯加州政府簽署合作協(xié)議?！兜谄咻喼忻缿?zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下戰(zhàn)略對(duì)話具體成果清單》（2015年）列明，雙方保證支持防災(zāi)減災(zāi)、糧食安全。目前國(guó)際糧食合作的推動(dòng)力量還是官方組織，民間組織的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，我國(guó)未來(lái)《糧食安全保障法》要有意識(shí)地激勵(lì)糧食行業(yè)組織的發(fā)展，鼓勵(lì)公眾參與，推動(dòng)多元化主體發(fā)展。

另一方面，國(guó)際糧食合作機(jī)制規(guī)范化?！皼Q策者應(yīng)當(dāng)把政策重心從自由貿(mào)易政策轉(zhuǎn)移到能使貧困人口脫貧而且?guī)椭B(yǎng)活饑民的政策上來(lái)?！盵8]日常層面，國(guó)際社會(huì)有巴西的零饑餓計(jì)劃、埃塞俄比亞的生產(chǎn)性安全網(wǎng)計(jì)劃、海地的抗擊饑餓與營(yíng)養(yǎng)不良國(guó)家計(jì)劃、柬埔寨的社會(huì)保護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略等制度措施?！皬母旧辖鉀Q發(fā)展中國(guó)家面臨的饑餓問(wèn)題，幫助其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”才是美國(guó)“糧食喂養(yǎng)未來(lái)計(jì)劃”應(yīng)有的目標(biāo)。[9]進(jìn)一步講，“承認(rèn)過(guò)去和現(xiàn)在的不公正，并提供補(bǔ)償。”[10]未來(lái)要健全政府間糧食安全信息共享、技術(shù)合作機(jī)制，增加對(duì)發(fā)展中國(guó)家糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)、糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助。在轉(zhuǎn)基因技術(shù)的運(yùn)用中，轉(zhuǎn)基因糧食對(duì)人類的危害最大。[11]在WTO 農(nóng)業(yè)談判中有意識(shí)地應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食商業(yè)種植，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的糧食權(quán)益，完善糧食國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端協(xié)調(diào)解決機(jī)制。應(yīng)急層面，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《緊急救濟(jì)和恢復(fù)活動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定了災(zāi)后重建需求評(píng)估、分析響應(yīng)與計(jì)劃、緊急運(yùn)作、越境疾病響應(yīng)、甲流病毒、吸取教訓(xùn)等一系列措施。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織積極制定“以現(xiàn)金支付工資方式”，幫助發(fā)展中國(guó)家受災(zāi)農(nóng)耕恢復(fù)生計(jì)并增強(qiáng)復(fù)原能力。我國(guó)要明確規(guī)定糧食風(fēng)險(xiǎn)基金用于糧食應(yīng)急情形，加強(qiáng)與外國(guó)政府和有關(guān)國(guó)際組織在糧食危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急、后期處理等方面的合作與交流，完善國(guó)際糧食援助的運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)糧食援助方式的創(chuàng)新和援助物資（資金）監(jiān)管機(jī)制的完善。

作為泱泱大國(guó)，中國(guó)正在自信地走向世界舞臺(tái)，“國(guó)際化”問(wèn)題一直是法學(xué)領(lǐng)域的前沿問(wèn)題。隨著我國(guó)糧食市場(chǎng)的開(kāi)放發(fā)展，糧食安全保障越來(lái)越與國(guó)際市場(chǎng)密切聯(lián)系。我們過(guò)去一直把糧食問(wèn)題視為基本依靠國(guó)內(nèi)自給，可以在國(guó)內(nèi)范圍內(nèi)解決，忽視了糧食安全保障問(wèn)題的國(guó)際化趨勢(shì)。目前，國(guó)家正在積極推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略。“開(kāi)放發(fā)展”是五大發(fā)展理念之一，是前沿性的發(fā)展理念。“開(kāi)放發(fā)展”必須依法開(kāi)放，在制度自信的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。中國(guó)《糧食安全保障法》的制定，要彰顯開(kāi)放發(fā)展理念，納入“國(guó)際化”思維，從“引進(jìn)來(lái)”“走出去”國(guó)際糧食合作三個(gè)層面專章規(guī)定開(kāi)放發(fā)展問(wèn)題，強(qiáng)化利用國(guó)際資源解決中國(guó)糧食問(wèn)題的意識(shí)。更進(jìn)一步講，“在合法‘開(kāi)放’的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)‘安全發(fā)展’”，[12]糧食安全是全人類的共同使命。國(guó)際社會(huì)的糧食安全制度保障是未來(lái)確立國(guó)際糧食法學(xué)之后，從國(guó)際層面可以繼續(xù)研究的創(chuàng)新空間，有益于全人類?？傊?，我國(guó)法學(xué)界同仁也需要積極關(guān)注糧食安全保障法的“國(guó)際化”問(wèn)題，推動(dòng)《糧食安全保障法》的制定和實(shí)施，進(jìn)而為國(guó)際社會(huì)的糧食安全制度保障提供優(yōu)秀的立法經(jīng)驗(yàn)。