徐亞文，鄒 鑫

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問(wèn)題的提出

2015年修訂的《立法法》使擁有地方立法權(quán)的市由原有的49個(gè)較大的市擴(kuò)張為全國(guó)288個(gè)設(shè)區(qū)的市以及三沙、中山、東莞、嘉峪關(guān)等4個(gè)不設(shè)區(qū)的市，進(jìn)而在法學(xué)界引發(fā)了一波地方立法研究的熱潮。研究者的興趣聚焦于地方立法的立法權(quán)限、立法能力、立法質(zhì)量、立法特色、立法創(chuàng)新、立法后評(píng)估、多元主體等主題，而專注于地方立法調(diào)研的研究甚少。

從有限的關(guān)于地方立法調(diào)研的論著看，影響較大的是《地方立法的過(guò)程與方法》[注]李明璞. 地方立法的過(guò)程與方法[M]. 武漢：湖北人民出版社, 2013.111-119.和《地方立法的民主化與科學(xué)化問(wèn)題研究》[注]朱力宇. 地方立法的民主化與科學(xué)化問(wèn)題研究 以北京市為主要例證[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2011.158-174.。其中，《地方立法的過(guò)程與方法》主要內(nèi)容是立法調(diào)研的主體、意義、要求、側(cè)重點(diǎn)、方法和人大調(diào)研的“三會(huì)制度”。該書(shū)的作者認(rèn)為，立法調(diào)研的意義在于體現(xiàn)立法的人民性，重在發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)；側(cè)重點(diǎn)依據(jù)立法工作的階段性不同而不同；方法主要有資料收集、外出考察、針對(duì)特定人群的調(diào)研三種?！兜胤搅⒎ǖ拿裰骰c科學(xué)化問(wèn)題研究》主要圍繞北京市的立法發(fā)展闡述了地方立法的基本原理，設(shè)“北京市的立法調(diào)研”一章，除研究立法調(diào)研的概念、依據(jù)、分類、功能外，還介紹了北京市立法調(diào)研的制度創(chuàng)新等地方性知識(shí)。

國(guó)內(nèi)影響較大地方立法調(diào)研方面的論文，主要從宏觀角度總結(jié)地方立法調(diào)研的價(jià)值和功能，從規(guī)范角度分析法律、法規(guī)對(duì)地方立法調(diào)研的規(guī)定及其不足，從實(shí)踐角度提出具體的調(diào)研步驟和方法。有學(xué)者提出促進(jìn)立法調(diào)研規(guī)范化的若干對(duì)策，即一是要明確地方立法調(diào)研的基本原則，即立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、直接調(diào)研與委托調(diào)研相結(jié)合、點(diǎn)與面相結(jié)合；二是要制定統(tǒng)一的地方立法調(diào)研規(guī)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)各種形式的立法調(diào)研的指導(dǎo)和規(guī)范；三是要構(gòu)建以調(diào)研報(bào)告為中心的規(guī)則體系；四是要結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展適度引入新的調(diào)研方式[注]陳焱光,張耀方.地方立法調(diào)研規(guī)范化研究[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,33(05):16-23+125.。有學(xué)者從民主立法、科學(xué)立法、依法立法三個(gè)方面闡述了地方立法調(diào)研的意義，并指出當(dāng)前立法調(diào)研存在的問(wèn)題為立法經(jīng)驗(yàn)缺乏、專業(yè)性不足、廣泛性不夠和不注重立法后調(diào)研，但提出的對(duì)策分別為把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)、完善調(diào)研環(huán)節(jié)、理順層級(jí)關(guān)系、提升專業(yè)內(nèi)涵和創(chuàng)新調(diào)研方式、豐富調(diào)研手段等，內(nèi)容失之空泛[注]孟令國(guó).立法權(quán)下放與地方立法調(diào)研[J].黨政論壇,2015,(7):31-34.。有學(xué)者提出地方性法規(guī)起草調(diào)研機(jī)制的兩個(gè)改進(jìn)方法，一是要深入基層，切實(shí)掌握實(shí)際情況；二是要建立和完善基層立法聯(lián)系機(jī)制[注]遼寧省政府法制研究中心課題組,吳桂靜.加強(qiáng)地方性法規(guī)規(guī)章起草工作的有效路徑[J].遼寧省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2016,(2):49-51.。還有作者從民主立法的視角出發(fā)，從公眾參與視野對(duì)地方立法調(diào)研進(jìn)行了剖析，突出立法調(diào)研的民主性[注]饒世權(quán).論公眾參與視野中的地方立法調(diào)研[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2011,41(6):128-134.。

總的來(lái)看，國(guó)內(nèi)圍繞地方立法調(diào)研的研究存在如下問(wèn)題：首先，分類單一，缺乏本體論價(jià)值。法學(xué)界按照線性思維，將地方立法調(diào)研劃分為立法前和立法后調(diào)研，并將其納入立法評(píng)估的范疇，少有其它分類。其次，功能混同，缺乏認(rèn)識(shí)論價(jià)值。法學(xué)界將地方立法調(diào)研定位于2015年修訂的《立法法》規(guī)定的民主原則、科學(xué)原則和依法原則的表現(xiàn)形式，揭示其對(duì)立法活動(dòng)的積極功能，但對(duì)于在區(qū)域內(nèi)、區(qū)域外調(diào)研是否具有相同功能，則語(yǔ)焉不詳。第三，步驟雜亂，缺乏實(shí)踐論價(jià)值。由于2015年修訂的《立法法》沒(méi)有設(shè)定專門(mén)的程序或者步驟，各位學(xué)者在不區(qū)分在本區(qū)域內(nèi)、跨區(qū)域調(diào)研的基礎(chǔ)上展開(kāi)想象的翅膀，為地方立法調(diào)研或詳或略地設(shè)計(jì)了多種路徑，作為地方立法民主性、科學(xué)性的指引，而對(duì)于為何要有這些路徑、步驟，則缺乏具有說(shuō)服力的論證。

為回答上述問(wèn)題，筆者擬從日常地方立法調(diào)研工作中存在的最簡(jiǎn)單、最常見(jiàn)的社會(huì)事實(shí)出發(fā)，揭示地方立法調(diào)研的內(nèi)在機(jī)理。地方立法的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在地方立法立項(xiàng)后，立法機(jī)構(gòu)都會(huì)撥付經(jīng)費(fèi)，領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，組織專班，到國(guó)內(nèi)其他行政區(qū)域考察、學(xué)習(xí)和交流，通過(guò)收集區(qū)域外地方立法機(jī)構(gòu)的立法資料，服務(wù)本區(qū)域地方立法。對(duì)于這類地方立法機(jī)構(gòu)為推動(dòng)本區(qū)域地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定、修改、解釋或者廢除，組織相關(guān)人員到本行政區(qū)域之外的空間范圍內(nèi)展開(kāi)的跨區(qū)域調(diào)查研究活動(dòng)，筆者將其定義為“跨區(qū)域地方立法調(diào)研”(簡(jiǎn)稱跨域調(diào)研)，它的價(jià)值、功能和步驟明顯有別于地方立法機(jī)構(gòu)在本區(qū)域內(nèi)開(kāi)展的立法調(diào)研活動(dòng)，對(duì)其剖析有助于揭示地方立法調(diào)研的本體論、認(rèn)識(shí)論和實(shí)踐論價(jià)值，這也是本文的寫(xiě)作目的所在。

二、跨區(qū)域地方立法調(diào)研的價(jià)值探尋：比較法學(xué)的視角

研究跨域調(diào)研的價(jià)值需要觀察視角的轉(zhuǎn)換。對(duì)于地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，我們可以站在純粹觀察者的位置而不接受該法規(guī)和規(guī)章的約束，也可以站在本行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)成員的角度，接受并適用該法規(guī)、規(guī)章。詳言之，前者屬于立法機(jī)構(gòu)在本區(qū)域內(nèi)調(diào)研所持的態(tài)度，立法機(jī)構(gòu)有義務(wù)了解本地方成員的態(tài)度、愿望和需求，并考慮是否將其納入地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章調(diào)整的范圍；后者屬于立法機(jī)構(gòu)跨域調(diào)研所持的態(tài)度，立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任就在于理解相關(guān)的區(qū)域外地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的立法背景、制定過(guò)程和實(shí)施狀況，找出區(qū)域外地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與本區(qū)域地方立法的異同，發(fā)掘本區(qū)域地方立法特色。如果說(shuō)前者屬于社會(huì)學(xué)的視角，后者則屬于比較法學(xué)的視角。

比較法學(xué)源于西方法學(xué)中的比較研究方法，作為一門(mén)學(xué)科，則興起于十九世紀(jì)中葉。當(dāng)時(shí)，由于歐洲國(guó)家推行廣泛的立法，法典編纂任務(wù)繁重，對(duì)不同國(guó)家法律的比較研究成為立法的必要前置條件。但是，在1900年第一次國(guó)際比較法會(huì)議上，學(xué)者們不切實(shí)際地幻想通過(guò)比較法來(lái)創(chuàng)立對(duì)“一切文明國(guó)家共同適用的法律或者法律原則”[注]沈宗靈.比較法學(xué)的幾個(gè)基本理論問(wèn)題[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),1985,(1):31-38+113.，通過(guò)起草統(tǒng)一的國(guó)際法律，制定各國(guó)共同適用的“世界法”。彼時(shí)比較法學(xué)的方法主要是結(jié)構(gòu)比較，即研究各國(guó)法律制度的概念、架構(gòu)和規(guī)范形式。二戰(zhàn)之后國(guó)際比較法學(xué)界采取了務(wù)實(shí)態(tài)度，將比較法學(xué)的目的確定為增進(jìn)不同國(guó)家法律之間的相互了解和借鑒，將比較法的任務(wù)確定為為不同國(guó)家解決兩國(guó)遇到的相同社會(huì)問(wèn)題所提供的法律方案進(jìn)行合理性論證，從而服務(wù)本國(guó)立法。在比較法的方法上，拋棄結(jié)構(gòu)比較，采用功能比較，即通過(guò)研究各國(guó)法律制度對(duì)需要解決的相同法律問(wèn)題所采取的法律方案比較各國(guó)法律。在比較法學(xué)的體系上，存在宏觀比較和微觀比較的區(qū)分。前者是將不同國(guó)家的法律納入法系(法族、法圈)的概念下進(jìn)行研究，后者對(duì)具體法律制度、規(guī)則、概念進(jìn)行比較。盡管比較法學(xué)的宏觀比較主要運(yùn)用于跨國(guó)、跨文化法域的立法活動(dòng)，在我國(guó)地方立法研究中罕有提及，但微觀比較的比較法理論和方法對(duì)于地方立法仍然具有指導(dǎo)意義。

我國(guó)法學(xué)界將地方立法調(diào)研定位于《立法法》規(guī)定的民主原則、科學(xué)原則和依法原則的表現(xiàn)形式，從跨域調(diào)研的角度上看是經(jīng)不起推敲的。首先，地方立法的民主原則要求地方立法機(jī)構(gòu)充分考慮本地區(qū)的社情、民意，但跨域調(diào)研的對(duì)象是區(qū)域外的社情、民意，它并未納入本區(qū)域立法。其次，地方立法的科學(xué)原則要求地方立法機(jī)構(gòu)在立法中把握社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，做到主觀認(rèn)識(shí)與客觀規(guī)律的統(tǒng)一，但跨域調(diào)研的對(duì)象是區(qū)域外地方性法規(guī)、規(guī)章，它們只是作為一種經(jīng)驗(yàn)存在，遠(yuǎn)非科學(xué)存在，更非地方立法的參照系。否則，就難以解釋為什么地方立法各具特色。第三，地方立法的依法原則要求地方立法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)好地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與上位法、下位法和同位法的關(guān)系，避免法律沖突。但是，在本區(qū)域內(nèi)，區(qū)域外地方性法規(guī)和規(guī)章不具有法律淵源的地位，調(diào)研區(qū)域外地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章并不具有法制統(tǒng)一的價(jià)值。不難看出，立法三原則既不是跨域調(diào)研的指導(dǎo)原則，跨域調(diào)研也不是地方立法的必經(jīng)程序。那么，地方立法機(jī)構(gòu)熱衷于跨域調(diào)研的目的是什么呢？為了回答這個(gè)問(wèn)題，鑒于比較法學(xué)的任務(wù)在于為不同國(guó)家解決兩國(guó)遇到的相同社會(huì)問(wèn)題所提供的法律方案進(jìn)行合理性論證，服務(wù)本國(guó)立法，筆者認(rèn)為，跨域調(diào)研與比較法學(xué)面臨類似的任務(wù)，即為不同行政區(qū)域解決遇到的相同社會(huì)問(wèn)題所提供的法律方案進(jìn)行合理性論證，即論證地方立法的形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性。

在法哲學(xué)領(lǐng)域，合理性是一個(gè)古老的問(wèn)題，具有復(fù)雜的內(nèi)涵和語(yǔ)境，西方從韋伯時(shí)代爭(zhēng)論到哈貝馬斯時(shí)代，迄今沒(méi)有一致的解釋。在韋伯看來(lái)，形式合理性主要被歸結(jié)為手段和程序的可計(jì)算性，實(shí)質(zhì)合理性主要關(guān)注目的和后果的價(jià)值。形式合理性是韋伯分析經(jīng)濟(jì)、法律、政治等社會(huì)制度合理化發(fā)展過(guò)程的重要工具。法律制度形式合理性表現(xiàn)在若干方面，首先是運(yùn)用形式化的法律概念和范疇處理個(gè)案，其次是運(yùn)用邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?guī)則進(jìn)行立法和執(zhí)法、司法，最后是法律的可預(yù)計(jì)性，能夠做到類似案件類似處理。在現(xiàn)代性視角中，形式合理性被認(rèn)為優(yōu)先于實(shí)質(zhì)合理性。實(shí)質(zhì)合理性就是法律規(guī)定了社會(huì)普遍理解和接受的價(jià)值公理、社會(huì)主流文化觀念[注]鄭成良.論法律形式合理性的十個(gè)問(wèn)題[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2005,(6):24-36.。具體到跨域調(diào)研，地方立法機(jī)關(guān)既面臨著概念、范疇的取舍，例如，地方性法規(guī)的名稱應(yīng)該用《條例》還是《實(shí)施辦法》？面臨著立法程序的取舍，例如，法案應(yīng)該由政府頒布為規(guī)章還是由地方人大頒布為地方性法規(guī)？面臨著實(shí)施結(jié)果的可預(yù)見(jiàn)性考量，例如，本區(qū)域環(huán)境立法能否像其他區(qū)域一樣起到環(huán)境保護(hù)的作用？等形式理性問(wèn)題，也面臨著地方立法與主流社會(huì)價(jià)值觀念的順逆考量，例如，風(fēng)景區(qū)、歷史文化的立法原則，是保護(hù)優(yōu)先，還是開(kāi)發(fā)優(yōu)先？地方立法面臨的形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性論證就是借助跨域調(diào)研的考察、比較、借鑒等經(jīng)驗(yàn)交流實(shí)現(xiàn)的。

三、跨區(qū)域地方立法調(diào)研的基本功能：比較方法的轉(zhuǎn)向

從結(jié)構(gòu)比較轉(zhuǎn)向功能比較是二戰(zhàn)后西方比較法學(xué)發(fā)展的趨勢(shì)。功能比較產(chǎn)生于上世紀(jì)六十年代的德國(guó)，茨威格特教授和克茨教授是其代表。該方法有助于比較法學(xué)者超越不同的文化傳統(tǒng)和政治體制的藩籬，進(jìn)行跨文化、跨民族的比較法研究[注]高鴻鈞.比較法研究的反思:當(dāng)代挑戰(zhàn)與范式轉(zhuǎn)換[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2009,(6):161-170.。筆者借鑒美國(guó)社會(huì)學(xué)家默頓的功能主義理論，將跨域調(diào)研的功能區(qū)分為“正功能”和“負(fù)功能”，以期拓展對(duì)地方立法調(diào)研的功能研究。

(一)跨域調(diào)研的正功能

正功能是指有助于某系統(tǒng)或群體的整合與內(nèi)聚的功能，即一般所理解的“功能”，它是事物或方法發(fā)揮的正向作用。反之，對(duì)某系統(tǒng)或群體具有拆解與銷蝕作用的則是負(fù)功能，即事物或方法的不利作用[注]曲貴卿,張海濤.帕森斯與默頓的結(jié)構(gòu)功能主義比較分析[J].通化師范學(xué)院學(xué)報(bào),2008,29(09):32-35.。跨域調(diào)研對(duì)于地方立法至少有如下三個(gè)正功能：

首先，跨域調(diào)研可以提升地方立法質(zhì)量。2015年修訂的《立法法》將“提高立法質(zhì)量”寫(xiě)入其第1條“立法目的”中，法律質(zhì)量成為立法的內(nèi)在要求。而“立法調(diào)研的基本功能內(nèi)含于其與立法的民主原則、公開(kāi)原則、效率原則及科學(xué)原則的不可分割的關(guān)聯(lián)性之中…立法調(diào)研是立法起草環(huán)節(jié)中的重要活動(dòng)和必經(jīng)程序，關(guān)系到立法質(zhì)量的高低和法律的實(shí)施。”[注]朱力宇. 地方立法的民主化與科學(xué)化問(wèn)題研究 以北京市為主要例證[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2011.158、161.提升立法質(zhì)量，跨域調(diào)研功不可沒(méi)。

其次，跨域調(diào)研可以提高地方立法效率。立法是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，地方立法包括多個(gè)步驟、必經(jīng)多個(gè)程序。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的撰寫(xiě)需要符合本區(qū)域?qū)嶋H、解決本地問(wèn)題，必須謹(jǐn)慎對(duì)待、小心斟酌。但是，如果在重構(gòu)法律文字上花費(fèi)時(shí)間和精力過(guò)久，可能貽誤立法時(shí)機(jī)?？缬蛘{(diào)研對(duì)區(qū)域外地方性法規(guī)、規(guī)章的篇章結(jié)構(gòu)、法言法語(yǔ)的移植可以提高立法效率。

最后，跨域調(diào)研可以降低地方立法成本。立法是以規(guī)范的方式對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行配置，目的在于以最小社會(huì)成本達(dá)成最佳社會(huì)效益，但立法本身也是有成本的。地方立法在程序上有調(diào)研、立項(xiàng)、起草、審議、頒布、實(shí)施等環(huán)節(jié)，在實(shí)體上要解決社會(huì)問(wèn)題，分配權(quán)利(權(quán)力)，界定義務(wù)(職責(zé))，有大量時(shí)間、人力、物力等資源的投入?？缬蛘{(diào)研可為本區(qū)域的立法活動(dòng)提供外區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，降低試錯(cuò)成本，控制立法風(fēng)險(xiǎn)。

(二)跨域調(diào)研的負(fù)功能

第一，跨域調(diào)研可能導(dǎo)致地方立法膨脹。地方立法的數(shù)量和速度的快速膨脹是2015年修訂的《立法法》修改后設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)之后暴露出的問(wèn)題，不少城市有幾條河、幾個(gè)水庫(kù)、幾塊濕地就有幾部立法，視地方立法為單位的管理辦法[注]王春業(yè).論立法權(quán)擴(kuò)容背景下地方立法的節(jié)制[J].法學(xué)論壇,2018,(1):100-108.。跨域調(diào)研并不必然導(dǎo)致這種結(jié)果，但對(duì)其他區(qū)域地方立法借鑒過(guò)多形成的立法攀比，不利于控制立法數(shù)量。

第二，跨域調(diào)研可能導(dǎo)致地方立法雷同。立法雷同是本區(qū)域地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對(duì)區(qū)域外地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章內(nèi)容或體例的照搬照抄，具體表現(xiàn)為：“在內(nèi)容上直接使用其他法律文件的條款，而根本不考慮或者較少考慮本地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化狀況；在形式上套用其他法律文件的章節(jié)結(jié)構(gòu)，只求完全一致，而不考慮是否有必要。”[注]孫波.試論地方立法“抄襲”[J].法商研究,2007,(5):3-10.跨域調(diào)研同樣并不必然導(dǎo)致這種結(jié)果，但在立法人員消極應(yīng)對(duì)立法任務(wù)時(shí)，跨域調(diào)研即可為其提供抄襲的素材。

跨域調(diào)研的負(fù)功能是立法機(jī)構(gòu)追求地方立法形式合理性、忽視實(shí)質(zhì)合理性的必然結(jié)果。由于地方立法權(quán)擴(kuò)容距今不過(guò)三年，地方普遍缺乏立法人才和經(jīng)驗(yàn)，需要借助行政部門(mén)、專家學(xué)者或者其他第三方力量。但是，地方立法既需要地方特色，也需要自主創(chuàng)新。所謂地方特色，根據(jù)2002年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告的闡釋，是地方立法從本地的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么。它要求地方性法規(guī)有針對(duì)性和可操作性，真正對(duì)地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定起到促進(jìn)和保障作用。地方特色的基本要求是“針對(duì)性”和“可操作性”。所謂自主創(chuàng)新，根據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定，地方性法規(guī)有創(chuàng)制型立法、實(shí)施型立法兩種類型。除了法律保留事項(xiàng)外，對(duì)于法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的地方性事務(wù)，新設(shè)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章便是創(chuàng)制型立法。由于跨域調(diào)研普遍存在調(diào)研時(shí)間短、調(diào)研面窄、參與人數(shù)少、經(jīng)費(fèi)控制嚴(yán)等問(wèn)題，立法機(jī)構(gòu)無(wú)法做到“慢工出細(xì)活”，通常只能通過(guò)綜合比較，很快吸收、移植、復(fù)制區(qū)域外地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的法律概念、立法體例、立法層級(jí)等形式合理性事項(xiàng)，在追求數(shù)量的同時(shí)形成立法雷同、立法重復(fù)。而對(duì)于地方立法的實(shí)質(zhì)合理性事項(xiàng)，即地方特色和自主創(chuàng)新，難以深入考量和取舍。

四、跨區(qū)域地方立法調(diào)研的步驟設(shè)計(jì)：功能比較的運(yùn)用

運(yùn)用比較法學(xué)的方法，借鑒合理性范疇，采取功能比較方法分析跨域調(diào)研，歸根結(jié)蒂是要優(yōu)化跨域調(diào)研的結(jié)構(gòu)，包括調(diào)研手段和基本步驟，即通過(guò)對(duì)跨域調(diào)研內(nèi)部各要素的調(diào)整與控制，減少地方立法調(diào)研的負(fù)功能。觀察現(xiàn)有的跨域調(diào)研手段和基本步驟，不難發(fā)現(xiàn)存在如下問(wèn)題：

其一，調(diào)研形式單一。盡管地方立法調(diào)研由來(lái)已久，“但在地方人大調(diào)研中，平時(shí)的調(diào)研卻顯得專業(yè)性不夠，視察、檢查性的調(diào)研手段較多?！薄皬恼髑笠庖?jiàn)的途徑來(lái)看，以訪談、座談、征詢等主觀性調(diào)研為主，缺乏問(wèn)卷調(diào)查及數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析?！盵注]孟令國(guó).立法權(quán)下放與地方立法調(diào)研[J].黨政論壇,2015,(7):31-34.地方立法調(diào)研主要有座談和實(shí)地考察這兩種形式。在采取座談形式的調(diào)研中，主要問(wèn)題是不提前將調(diào)研提綱或調(diào)研問(wèn)題提供給被調(diào)研者的，導(dǎo)致座談主題散漫，無(wú)法深入交流。另一個(gè)問(wèn)題則是被調(diào)研地立法機(jī)構(gòu)常懷“家丑不可外揚(yáng)”之心，只宣傳工作效果與制度優(yōu)勢(shì)，對(duì)被調(diào)研內(nèi)容的問(wèn)題和難點(diǎn)避而不談，導(dǎo)致座談看似熱鬧非常，實(shí)則無(wú)功而返。從理論上講，法律的規(guī)定即使只是一個(gè)條文，其施行也不是一個(gè)簡(jiǎn)單操作，往往涉及到社會(huì)背景、配套制度和執(zhí)法人員等多重要素，短時(shí)的跨域?qū)嵉乜疾祀y以對(duì)區(qū)域外地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在該地施行的相關(guān)要素進(jìn)行全面深入了解。

其二，調(diào)研提綱內(nèi)容模糊、調(diào)研地點(diǎn)選擇不當(dāng)。在上世紀(jì)八十年代我國(guó)立法剛剛起步之時(shí)，“立法宜粗不宜細(xì)”是立法工作的指導(dǎo)原則。但當(dāng)下地方立法呈現(xiàn)精細(xì)化的面相，立法調(diào)研也應(yīng)當(dāng)跟上時(shí)代趨勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題在于：一方面，調(diào)研提綱常列出較大主題，缺乏細(xì)化子主題，不能與被調(diào)研地的立法狀況相銜接；另一方面，選擇的調(diào)研地點(diǎn)或者行業(yè)與本區(qū)域的地點(diǎn)或者行業(yè)不具有可比性，無(wú)法提供解決本區(qū)域地方立法問(wèn)題的有效經(jīng)驗(yàn)。

其三，調(diào)研結(jié)果處理機(jī)制不規(guī)范。跨域調(diào)研本身不是目的，而應(yīng)當(dāng)服務(wù)于本地立法。雖然許多地方在立法時(shí)能夠“走出去”，但立法調(diào)研的真正意義并不被認(rèn)識(shí)。有的地方只將其當(dāng)作相關(guān)人員為立法項(xiàng)目作出大量工作與足夠努力的證據(jù)，甚至“導(dǎo)致立法調(diào)研事實(shí)上變成應(yīng)付某種程序性任務(wù)，隱藏的更大風(fēng)險(xiǎn)和不良后果可能導(dǎo)致少數(shù)利益集團(tuán)或群體將立法變成為他們維護(hù)和獲取不當(dāng)利益的手段，借助所謂的調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)誤導(dǎo)立法者做出錯(cuò)誤的表決?！盵注]〔16〕陳焱光,張耀方.地方立法調(diào)研規(guī)范化研究[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,33(05):16-23.125.由于目前尚無(wú)成熟的機(jī)制約束、評(píng)估調(diào)研活動(dòng)，有學(xué)者提出要“明確調(diào)研成果的在整個(gè)立法中的地位、作用、使用形式、最終參考和采納的情況記載、未被考慮和采納的原因分析、反饋的形式、存檔；調(diào)研成果存在不實(shí)、偽造和不全面的處理和責(zé)任追究方式?！薄?6〕

跨域調(diào)研中存在的問(wèn)題，需要通過(guò)理論關(guān)照才能得到根本解決?？缬蛘{(diào)研形式理性有余、實(shí)質(zhì)理性不足的矛盾，與跨域調(diào)研結(jié)構(gòu)比較方法運(yùn)用有余、功能比較方法運(yùn)用不足的矛盾，是一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面，需要通過(guò)強(qiáng)化功能比較方法來(lái)破解。如果說(shuō)結(jié)構(gòu)比較是不同法律規(guī)范之間的比較，那么功能比較就是對(duì)法律問(wèn)題的比較，以問(wèn)題為導(dǎo)向。基于以上認(rèn)識(shí)，意大利比較法學(xué)者M(jìn).卡佩萊蒂對(duì)功能比較進(jìn)行深化和提煉，提出比較法研究的六個(gè)基本步驟：1.尋求擬比較國(guó)家遇到的社會(huì)問(wèn)題/社會(huì)需要的共同點(diǎn)；2.研究解決該問(wèn)題所采取的法律解決辦法(即有關(guān)法律規(guī)范、程序和制度設(shè)計(jì))；3.研究各國(guó)法律解決方案的理由；4.進(jìn)一步研究法律解決方案的產(chǎn)生原因；5.評(píng)價(jià)各種不同的法律解決方案是否符合社會(huì)需要；6.合理預(yù)測(cè)法律解決方案的未來(lái)發(fā)展[注]關(guān)于比較法學(xué)發(fā)展的四階段說(shuō)和六個(gè)基本步驟，見(jiàn)張禮洪.比較法學(xué)的目的和方法論[J].現(xiàn)代法學(xué),2005,(4):14-21.。由于宗教、民族、語(yǔ)言、歷史、意識(shí)形態(tài)、政治立場(chǎng)等習(xí)慣或價(jià)值取向的差異，同樣的法律制度在不同國(guó)家會(huì)產(chǎn)生不同的后果，M.卡佩萊蒂認(rèn)識(shí)到，比較法的目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)是求同、模仿外國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)關(guān)注世界法律文明的多元形態(tài)，以及法律發(fā)展的多元格局。這與地方立法應(yīng)當(dāng)追求地方特色、自主創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)合理性不謀而合。

跨域調(diào)研既是學(xué)習(xí)、借鑒和復(fù)制不同區(qū)域的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的法律概念、具體條款、立法體例、立法層級(jí)等法律結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，也是了解、理解跨區(qū)域地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的多元化和差異性的基礎(chǔ)，求同與存異并舉。將功能比較貫穿于跨域調(diào)研，應(yīng)當(dāng)遵循以下步驟：

第一步，確定調(diào)研的具體問(wèn)題。立法目的原本來(lái)自立法需要解決的社會(huì)問(wèn)題，但《立法法》修改后，“一些地方出現(xiàn)立法數(shù)量攀比現(xiàn)象”，“將地方立法工作視為政績(jī)工程，與兄弟省市在立法數(shù)量和速度上相互攀比?！盵注]毛雨.設(shè)區(qū)的市地方立法工作分析與完善[J].中國(guó)法律評(píng)論,2018,(5):187-202.“立法競(jìng)賽”產(chǎn)生的一部分立法需求是“偽需求”，即為立法而立法。以虛假的立法需求作為立法調(diào)研的問(wèn)題沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義。即便基于真實(shí)的立法需求，也不能對(duì)區(qū)域外地方立法采取“拿來(lái)主義”的做法。雖然本區(qū)域地方性法規(guī)一般只涉及一個(gè)立法事項(xiàng)，但需要解決與該事項(xiàng)有關(guān)的多個(gè)問(wèn)題，或解決一個(gè)具有多重面相、多個(gè)層級(jí)的復(fù)雜問(wèn)題。因此，調(diào)研人員需要對(duì)立法待解決的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，將問(wèn)題變成“問(wèn)題束”，叩問(wèn)問(wèn)題的解決辦法：是需要加強(qiáng)法律、行政法規(guī)在在本區(qū)域的執(zhí)行力度？還是調(diào)整本區(qū)域的利益結(jié)構(gòu)或配備相應(yīng)的社會(huì)資源？或是需要到外地調(diào)研學(xué)習(xí)新方法、新規(guī)則、新制度？等等。只有帶著具體的問(wèn)題去調(diào)研，才能真正通過(guò)調(diào)研獲得地方立法需要的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

第二步，選擇恰當(dāng)?shù)恼{(diào)研對(duì)象?？缬蛘{(diào)研對(duì)象包括調(diào)研的地點(diǎn)、行業(yè)。調(diào)研對(duì)象的選擇可以借鑒比較法學(xué)關(guān)于法律移植的“供體—受體”理論，綜合考量調(diào)研對(duì)象，進(jìn)行對(duì)象的求同和求異分析和對(duì)象存在背景的求同和求異分析等[注]〔20〕李龍.法理學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2011.177.。

首先是調(diào)研對(duì)象的選擇。調(diào)研人員要根據(jù)第一步確定的調(diào)研問(wèn)題對(duì)相關(guān)區(qū)域進(jìn)行粗選，初步選擇調(diào)研對(duì)象；再通過(guò)各種渠道，例如查閱文獻(xiàn)資料、搜索互聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)資源等方式，盡可能充分占有外部信息，找到與本區(qū)域最為接近、最有可能為本區(qū)域地方立法提供移植對(duì)象的調(diào)研地點(diǎn)或者行業(yè)的地方性法規(guī)或規(guī)章制度。

其次是調(diào)研對(duì)象的求同和求異分析。在調(diào)研對(duì)象的求同分析中，要關(guān)注搜索圈內(nèi)的調(diào)研地點(diǎn)或者行業(yè)是否出現(xiàn)或曾經(jīng)出現(xiàn)與本區(qū)域類似的現(xiàn)象，并分析現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是否與本地相同，即調(diào)研地點(diǎn)是否擁有可供解決調(diào)研問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)。調(diào)研對(duì)象的求異分析則是發(fā)現(xiàn)調(diào)研對(duì)象與本區(qū)域類似對(duì)象的區(qū)別，從而判斷調(diào)研地點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與本區(qū)域?qū)嵺`是否有轉(zhuǎn)換的可能及其概率大小。“完全相同的對(duì)象之間的可轉(zhuǎn)化性是不言而喻的，問(wèn)題的關(guān)鍵在于難以尋覓到如此理想的條件，實(shí)際上，即使大致相當(dāng)或相似，也足可作為備選對(duì)象。”〔20〕我們不必也不能苛求調(diào)研地點(diǎn)或者行業(yè)與本區(qū)域情況一模一樣，對(duì)象的求同只需求得核心相同或相似即可。

最后是調(diào)研對(duì)象存在背景的求同和求異分析。徒法不足以自行，法律能否產(chǎn)生實(shí)效依賴其存在背景即社會(huì)條件。在法律移植理論中，對(duì)象存在背景是各國(guó)間的意識(shí)形態(tài)、政治背景、文化屬性、經(jīng)濟(jì)制度和法系歸屬等問(wèn)題。地方立法中的法律移植關(guān)注的內(nèi)容與之有所區(qū)別。跨域調(diào)研的背景求同和求異分析是超越欲移植的規(guī)則本身，將視野投入調(diào)研地點(diǎn)與該規(guī)則成功實(shí)施相關(guān)的特殊條件上，如是否需要該區(qū)域強(qiáng)大地方財(cái)政做支撐、是否以該區(qū)域與本區(qū)域不同的其他配套政策或制度作前提、是否以該區(qū)域獨(dú)特的文化和社會(huì)心理狀態(tài)為依賴等。例如，武漢東湖是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，在制定或修改《武漢東湖風(fēng)景區(qū)條例》時(shí)，應(yīng)當(dāng)考察國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)的地方立法，在此基礎(chǔ)上形成武漢的地方特色和自主創(chuàng)新，而不能選擇和參照5A級(jí)風(fēng)景區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、旅游度假區(qū)等的地方立法，因?yàn)閷?duì)于不同級(jí)別的風(fēng)景區(qū)，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)和中央政府給予的法律、行政法規(guī)和政策支撐、限制是不同的。

第三步，實(shí)施調(diào)研計(jì)劃。在跨域調(diào)研實(shí)施過(guò)程中，調(diào)研人員結(jié)構(gòu)會(huì)影響調(diào)研效果，需要予以重視。除應(yīng)當(dāng)有從事法律工作的人員外，還應(yīng)當(dāng)吸納與調(diào)研問(wèn)題有關(guān)的其他領(lǐng)域的人員。例如，涉及環(huán)境保護(hù)的立法，調(diào)研人員應(yīng)當(dāng)具有環(huán)保資歷，能深度發(fā)掘異地環(huán)保經(jīng)驗(yàn)并察覺(jué)其瑕疵，在調(diào)研結(jié)束后能夠?yàn)榈胤椒梢浦蔡峁I(yè)意見(jiàn)。

在調(diào)研方式的選擇上，應(yīng)當(dāng)秉持多樣化和最優(yōu)性的原則?！暗胤搅⒎ㄕ{(diào)研，既要注重應(yīng)用文獻(xiàn)調(diào)查、典型調(diào)查、實(shí)地考察口頭訪問(wèn)、座談?dòng)懻?、明察暗訪等在歷史上曾發(fā)揮重要作用的傳統(tǒng)方法，又要大量應(yīng)用普查、抽樣調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等更加客觀、更加精確化的定量研究方法?！盵注]孟令國(guó).立法權(quán)下放與地方立法調(diào)研[J].黨政論壇,2015,(7):31-34.

在時(shí)間的安排上，調(diào)研時(shí)間力求適當(dāng)，既不宜過(guò)長(zhǎng)，也不宜過(guò)短。否拖慢立法進(jìn)度、降低立法效率，增加經(jīng)濟(jì)成本和人力成本，且不能夠充分了解情況。例如，在問(wèn)卷調(diào)查中，應(yīng)當(dāng)滿足發(fā)放和回收足夠數(shù)量的問(wèn)卷的時(shí)間要求；在實(shí)地考察中，不宜同時(shí)選擇過(guò)多地點(diǎn)，走馬觀花式的考察無(wú)法發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

第四步，處理調(diào)研結(jié)果?？缬蛘{(diào)研一般都會(huì)在對(duì)相關(guān)調(diào)研資料整理、歸檔的基礎(chǔ)上形成立法前評(píng)估報(bào)告，作為地方立法的依據(jù)。評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究區(qū)域外地方立法的法律概念、具體條款、立法體例、立法層級(jí)的設(shè)計(jì)理由而非立法形式本身；闡明采納或者不應(yīng)當(dāng)采納這種立法形式的理由，從而保證地方立法的“針對(duì)性”和“可操作性”，保持地方立法特色；更應(yīng)考慮如何利用調(diào)研結(jié)果，結(jié)合本區(qū)域立法需要解決的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行立法創(chuàng)新，使地方立法更好地適應(yīng)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展，解決本區(qū)域問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地方立法形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的有機(jī)統(tǒng)一。