張志芳

（大理市征地事務(wù)中心，云南·大理 671000）

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用也就是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是將現(xiàn)狀的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和國(guó)家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。土地勘測(cè)定界工作的有效開展，能保障用地審查工作更加科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，使項(xiàng)目用地依法、科學(xué)、集約和規(guī)范，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，保障耕地保護(hù)制度的實(shí)施。

1 土地勘測(cè)定界的概念及內(nèi)容

1.1 土地勘測(cè)定界概念

土地勘測(cè)定界是根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作的需要，實(shí)地界定土地使用范圍、測(cè)定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計(jì)算用地面積，為組織用地審批和自然資源管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)性工作。適用于各種建設(shè)項(xiàng)目用地和土地規(guī)劃、開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作的用地勘測(cè)定界工作，涵蓋了自然資源管理多個(gè)領(lǐng)域。

1.2 土地勘測(cè)定界的內(nèi)容

土地勘測(cè)定界的內(nèi)容主要是界定土地使用范圍、確定界址位置和土地利用現(xiàn)狀（權(quán)屬、地類）、計(jì)算土地分類面積、形成提供土地勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告和勘測(cè)定界圖等資料。土地勘測(cè)定界為自然資源管理部門用地審批、土地利用管理、地籍管理及土地監(jiān)察執(zhí)法提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料。

1.3 土地勘測(cè)定界的主要依據(jù)

實(shí)施土地勘測(cè)定界工作主要依據(jù)有《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《國(guó)土資源聽證規(guī)定》、《土地勘測(cè)定界技術(shù)規(guī)程》、《建設(shè)用地勘測(cè)定界技術(shù)規(guī)程》、《集體土地所有權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)定》、《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》、《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017），以及《云南省土地管理?xiàng)l例》、《云南省國(guó)土資源廳關(guān)于印發(fā)〈云南省土地征收農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批管理細(xì)則〉（2017年修訂）的通知》、《云南省土地勘測(cè)定界實(shí)施細(xì)則（2016版）》、《云南省地籍調(diào)查實(shí)施細(xì)則》、《云南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定，確保用地審批的規(guī)范性和土地利用的合理性。

2 大理市勘測(cè)定界技術(shù)應(yīng)用現(xiàn)狀

大理市地處云南省西部中心，是“一帶一路”和“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”的重要結(jié)點(diǎn)，集“全國(guó)歷史文化名城”“國(guó)家園林城市”“國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”“世界地質(zhì)公園”于一身。轄區(qū)土地面積1815km2，山多平地少。山地面積1278.8km2，占總面積的70.5%；壩區(qū)面積286.2km2，占總面積的15.8%；洱海水域面積250km2，占總面積的13.7%。人均耕地僅0.52畝。由于土地資源稀缺，大理市堅(jiān)持集約節(jié)約用地，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，采取科學(xué)的保護(hù)措施，通過逐步縮小征地范圍，主要保障省州重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游及民生等項(xiàng)目用地。大理市目前勘測(cè)定界技術(shù)方法應(yīng)用情況如下：

2.1 大理州綜合衛(wèi)星定位服務(wù)系統(tǒng)（DLCORS）網(wǎng)絡(luò)RTK技術(shù)的應(yīng)用

土地勘測(cè)定界外業(yè)工作量較大，外業(yè)測(cè)量中控制測(cè)量、界址點(diǎn)放樣、界址點(diǎn)測(cè)量和實(shí)施放線是土地勘測(cè)定界的重要步驟，它的精度高低對(duì)土地勘測(cè)定界質(zhì)量起著決定性的作用，直接影響到用地面積的準(zhǔn)確性?？睖y(cè)定界單位主要根據(jù)測(cè)量實(shí)地情況而確定采用什么儀器技術(shù)來進(jìn)行。如果采用常規(guī)的全站儀進(jìn)行測(cè)量，通過極坐標(biāo)法、前方交會(huì)法、關(guān)系距離法以及解析法等來進(jìn)行。隨著衛(wèi)星導(dǎo)航定位技術(shù)的發(fā)展，將GPS技術(shù)用于土地勘測(cè)定界工作中，特別是GPS—RTK技術(shù)被廣泛應(yīng)用于測(cè)繪的各個(gè)行業(yè),大理州綜合衛(wèi)星定位服務(wù)系統(tǒng)（DLCORS）已建成并覆蓋大理地區(qū)，在土地勘測(cè)定界中應(yīng)用基于DLCORS的網(wǎng)絡(luò)RTK技術(shù)進(jìn)行控制測(cè)量、界址點(diǎn)測(cè)量，不僅減少了工作時(shí)間，提高了作業(yè)效率，而且有效保證測(cè)量精度，提高了勘測(cè)定界質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)理想的勘測(cè)效果。

2.2 GIS技術(shù)應(yīng)用

隨著數(shù)字化自然資源工作的不斷深入，土地勘測(cè)定界工作不僅朝著全國(guó)統(tǒng)一格式申報(bào)的方向發(fā)展，也朝著信息化方向發(fā)展。GIS屬于一門新興的邊緣學(xué)科，集地圖學(xué)、遙感技術(shù)、計(jì)算機(jī)、地理學(xué)等于一體，在計(jì)算機(jī)軟硬件的支持下，采集、分析、管理、存儲(chǔ)、應(yīng)用部分或整個(gè)地球表面空間中的地理分布數(shù)據(jù)，具有較高的實(shí)用價(jià)值。目前GIS技術(shù)在土地管理和測(cè)繪等方面的應(yīng)用愈加廣泛，在土地勘測(cè)實(shí)踐中取得了一定成效，借助計(jì)算機(jī)技術(shù)的功能構(gòu)建土地利用信息庫，優(yōu)化工程流動(dòng)，減少重復(fù)工作，滿足土地管理需求，各類GIS軟件也越來越成熟。大理市結(jié)合目前土地勘測(cè)定界作業(yè)與管理現(xiàn)狀，采用南方Cass和Arctic系統(tǒng)等軟件，在土地勘測(cè)定界內(nèi)業(yè)處理、界址點(diǎn)坐標(biāo)生成、宗地圖、分幅圖的制作，以最大化提高作業(yè)效率與最簡(jiǎn)化作業(yè)員操作為原則，實(shí)現(xiàn)土地勘測(cè)定界工作從作業(yè)到管理的一體化流程。

2.3 現(xiàn)有成果資料在土地勘測(cè)定界中的應(yīng)用

我國(guó)完成了第二次全國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查發(fā)證工作后，特別是城鎮(zhèn)周邊及壩區(qū)已經(jīng)完成了較大比例尺地形圖的測(cè)量以及高精度衛(wèi)星影像圖測(cè)繪，相關(guān)基礎(chǔ)資料比較齊全?，F(xiàn)階段利用大比例尺地形圖和高分辨率影像圖等基礎(chǔ)性資料核對(duì)土地勘測(cè)定界成果資料已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，由于基礎(chǔ)資料的完善程度越來越高，減少了土地勘測(cè)定界外業(yè)測(cè)量的相關(guān)工作，提高了勘測(cè)定界成果質(zhì)量。

3 勘測(cè)定界實(shí)施應(yīng)用的重點(diǎn)及措施

目前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及征收?qǐng)?bào)批有城市批次和單獨(dú)選址兩種方式，通過按程序委托作業(yè)單位進(jìn)行勘測(cè)定界后進(jìn)行用地報(bào)批?，F(xiàn)就結(jié)合2016年實(shí)施的大理市環(huán)湖截污項(xiàng)目，通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收?qǐng)?bào)批中土地勘測(cè)定界工作應(yīng)用方面進(jìn)行探索，分析總結(jié)出應(yīng)把握的一些重點(diǎn)及采取的措施和方法。

3.1 把好委托資質(zhì)關(guān)

大理市洱海環(huán)湖截污工程建設(shè)項(xiàng)目是洱海保護(hù)治理的重要項(xiàng)目，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收以單獨(dú)選址方式進(jìn)行報(bào)批，報(bào)批面積16.3254公頃，涉及大理市下關(guān)、大理、銀橋、灣橋等9個(gè)鎮(zhèn)17個(gè)村民委員會(huì)24個(gè)村民小組，共24個(gè)宗地。由于土地征用及報(bào)批直接涉及到被征地單位和個(gè)人的切身利益，該項(xiàng)目完成用地預(yù)審后，在委托土地勘測(cè)定界作業(yè)單位工作時(shí)，嚴(yán)格工作程序，做到嚴(yán)把委托資質(zhì)關(guān)。根據(jù)勘測(cè)定界業(yè)務(wù)性質(zhì)要求，對(duì)具備云南省測(cè)繪地理信息局頒發(fā)《測(cè)繪資質(zhì)證書》的單位進(jìn)行篩選，委托勘測(cè)定界公司開展勘測(cè)定界工作?？睖y(cè)定界公司安排了解土地管理知識(shí)、熟悉土地管理法律法規(guī)的人員，認(rèn)真查閱收集由用地單位提供的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》或選址意見書及規(guī)劃用地范圍圖、批準(zhǔn)的施工設(shè)計(jì)及有關(guān)資料，市自然資源部門按要求提供對(duì)項(xiàng)目用地的預(yù)審意見等材料。

3.2 嚴(yán)格實(shí)地調(diào)查

大理市環(huán)湖截污項(xiàng)目勘測(cè)定界工作開展以來，土地勘測(cè)定界外業(yè)實(shí)地勘測(cè)調(diào)查工作中權(quán)屬、地類調(diào)查涉及用地范圍內(nèi)的各單位部門，在用地單位參與和用地范圍內(nèi)土地權(quán)屬單位配合下，實(shí)地調(diào)查核實(shí)擬征、轉(zhuǎn)用地范圍內(nèi)的行政界線、權(quán)屬界線、地類界線、基本農(nóng)田界線、壩子界線、擬用地范圍界線，并充分利用土地利用現(xiàn)狀圖上的地類進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)調(diào)查。對(duì)有些山林、荒草地等相關(guān)權(quán)屬單位無法指認(rèn)準(zhǔn)確界線的，先進(jìn)行查詢資料并經(jīng)相關(guān)權(quán)屬單位認(rèn)可。地類的確認(rèn)直接關(guān)系征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算，根據(jù)2017年實(shí)施的《大理市人民政府關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，同一個(gè)區(qū)片不同地類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝相差近幾萬元。對(duì)權(quán)屬、地類、面積的認(rèn)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門參加人員、村委會(huì)、村組長(zhǎng)、村民代表等人員進(jìn)行簽字蓋章確認(rèn)，保證最終成果的客觀準(zhǔn)確，保障用地審批工作更加科學(xué)、合理、規(guī)范。

3.3 保障勘測(cè)質(zhì)量

測(cè)繪成果的形成，采用已有的勘測(cè)技術(shù)和方法、手段，嚴(yán)格按規(guī)范的程序進(jìn)行。大理市洱海環(huán)湖截污工程建設(shè)項(xiàng)目于2016年2月完成野外測(cè)繪及內(nèi)業(yè)處理工作。外業(yè)測(cè)繪中共布設(shè)了256個(gè)界址點(diǎn)，其中埋石點(diǎn)30個(gè)，界址點(diǎn)測(cè)量全部使用尼康DT—430E全站儀，勘測(cè)定界圖的成圖、面積量算、面積統(tǒng)計(jì)均由計(jì)算機(jī)自動(dòng)完成。其圖件成果和電子數(shù)據(jù)等成果，含圖幅接合圖表、勘測(cè)定界圖、項(xiàng)目用地范圍圖、界址點(diǎn)成果表、面積匯總表以及電子報(bào)盤數(shù)據(jù)、勘測(cè)定界備案數(shù)據(jù)等能精確、有效地反映土地資源、土地權(quán)屬和行政管轄界限的空間分布，確保了項(xiàng)目用地的順利報(bào)批。

3.4 嚴(yán)格成果驗(yàn)收

一是嚴(yán)格自檢?？睖y(cè)定界工作基本完成后，通過嚴(yán)格自檢要求達(dá)到測(cè)量成果精度滿足規(guī)范要求；界址點(diǎn)布設(shè)合理；界址點(diǎn)、界址邊精度滿足規(guī)范的要求；權(quán)屬界線、壩區(qū)界線、地類圖斑調(diào)繪正確；面積計(jì)算與統(tǒng)計(jì)無誤；各種勘測(cè)定界資料齊全，達(dá)到《云南省土地勘測(cè)定界實(shí)施細(xì)則（2016版）》的要求，通過質(zhì)檢軟件檢查并提供檢查報(bào)告，提交驗(yàn)收申請(qǐng)。二是嚴(yán)格審查?？睖y(cè)成果驗(yàn)收由市自然資源局組織土地執(zhí)法監(jiān)察局、地籍科、規(guī)劃科、利用科、耕?？坪褪姓鞯厥聞?wù)中心等負(fù)責(zé)人員，對(duì)勘測(cè)定界成果資料、作業(yè)方法、土地權(quán)屬、用地范圍界線、地類劃分、控制測(cè)量、界址點(diǎn)測(cè)量、勘測(cè)定界圖測(cè)繪、面積量算等各項(xiàng)勘測(cè)定界指標(biāo)是否滿足要求進(jìn)行審查。三是出具意見。通過審查認(rèn)為對(duì)勘測(cè)定界成果驗(yàn)收符合要求，能滿足報(bào)批指標(biāo)條件，市自然資源局出具土地勘測(cè)定界成果驗(yàn)收意見。

測(cè)量技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的日益發(fā)展，從采用全站儀常規(guī)測(cè)繪方法等來進(jìn)行測(cè)量，到GPS測(cè)量技術(shù)的發(fā)展運(yùn)用RTK技術(shù)進(jìn)行外業(yè)測(cè)量，不僅減少了工作時(shí)間，提高工作效率，而且有效保證測(cè)量精度，提高勘測(cè)定界質(zhì)量。2015—2018年，大理市本級(jí)農(nóng)用地轉(zhuǎn)征收共上報(bào)批回建設(shè)用地371.1165公頃，涉及委托作業(yè)單位完成8個(gè)城市批次用地237.8021公頃、9個(gè)單獨(dú)選址項(xiàng)目用地133.3144公頃的勘測(cè)定界工作(表1)。

4 存在的問題

4.1 對(duì)勘測(cè)定界的認(rèn)識(shí)需要提高

勘測(cè)定界的成果是最基礎(chǔ)的技術(shù)數(shù)據(jù)，其成果影響到征地補(bǔ)償兌付、社保資金繳納、農(nóng)民留用地面積測(cè)定、報(bào)批稅費(fèi)的繳納等一系列報(bào)批流程的具體實(shí)施。不論是具體參與測(cè)繪的工作人員，還是參與項(xiàng)目具體用地報(bào)批工作的人員都要提高思想認(rèn)識(shí)，掌握必要的知識(shí)技能，避免因勘測(cè)定界結(jié)果不能提供詳實(shí)、可靠的資料而產(chǎn)生不良的后果。

4.2 土地變更調(diào)查工作相對(duì)滯后

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地利用現(xiàn)狀變化較大，在土地勘測(cè)定界過程中涉及土地變更調(diào)查滯后，已不能夠滿足當(dāng)前建設(shè)用地勘測(cè)定界的要求。調(diào)查成果不能真實(shí)地反映土地利用實(shí)際情況，導(dǎo)致建設(shè)用地勘測(cè)定界圖與土地利用現(xiàn)狀圖和城鎮(zhèn)地籍圖不一致，給建設(shè)用地審批工作帶來困難。同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的加快和城市的改造，各類坐標(biāo)控制點(diǎn)受到不同程度的破壞，其精度和密度不能滿足土地勘測(cè)定界工作的需要，坐標(biāo)系統(tǒng)的不統(tǒng)一，嚴(yán)重缺乏現(xiàn)勢(shì)性, 這將影響建設(shè)用地勘測(cè)定界工作中地理信息的共享, 影響土地信息系統(tǒng)的建立，并且影響土地的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，一定程度上制約了勘測(cè)定界工作。

4.3 測(cè)繪行業(yè)隊(duì)伍管理有待規(guī)范

建設(shè)用地勘測(cè)定界的實(shí)踐活動(dòng)不同于一般測(cè)繪工作，不是單純的技術(shù)行為，而是具有法律意義的技術(shù)性工作。測(cè)繪行業(yè)隊(duì)伍管理對(duì)自然資源審批制度, 對(duì)管理部門的宏觀調(diào)控和正確決策能產(chǎn)生一定的影響。當(dāng)前具有土地勘測(cè)資質(zhì)的部分單位，技術(shù)管理有待規(guī)范，需要不斷建立健全和運(yùn)用好相應(yīng)激勵(lì)、監(jiān)督、制約和檢查等管理機(jī)制，實(shí)行綜合質(zhì)量管理與系統(tǒng)控制。

5 對(duì)策建議

5.1 抓實(shí)培訓(xùn)和提高

不僅要建立一支精通業(yè)務(wù)、事業(yè)心強(qiáng)、能熟練掌握勘測(cè)定界專業(yè)知識(shí)的土地勘測(cè)定界隊(duì)伍，提高勘測(cè)定界服務(wù)能力，還應(yīng)該抓實(shí)提高從事自然資源工作人員綜合素質(zhì)能力，通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)等多種途徑準(zhǔn)確掌握相關(guān)法律、法規(guī)和土地專業(yè)知識(shí)，具備高度的政治敏感性和較高的政策水平，以實(shí)現(xiàn)對(duì)勘測(cè)定界工作進(jìn)行必要督促指導(dǎo)。在工作中能對(duì)群眾進(jìn)行政策法規(guī)的宣傳，通過在勘測(cè)定界實(shí)地調(diào)查等工作環(huán)節(jié)中加強(qiáng)土地法律法規(guī)知識(shí)宣傳，耐心細(xì)致解答群眾疑問，提高群眾整體法紀(jì)思想意識(shí)。

5.2 進(jìn)行強(qiáng)化管理

一是土地勘測(cè)定界工作質(zhì)量要求高，要不斷建立健全土地勘測(cè)定界監(jiān)督管理機(jī)制，構(gòu)建嚴(yán)格的測(cè)繪單位市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，建立篩選機(jī)制。通過規(guī)范測(cè)量隊(duì)伍管理，樹立科學(xué)的行業(yè)指導(dǎo)理念，加強(qiáng)測(cè)量隊(duì)伍的職業(yè)道德建設(shè)，改進(jìn)思維方式，強(qiáng)化服務(wù)理念，保證測(cè)繪的技術(shù)、業(yè)務(wù)水平及設(shè)備儀器適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。二是完善建設(shè)用地勘測(cè)定界預(yù)申請(qǐng)制度，使建設(shè)用地勘測(cè)定界工作在自然資源主管部門的監(jiān)督管理下，由土地勘測(cè)定界實(shí)施單位及時(shí)、規(guī)范地組織實(shí)施。三是進(jìn)一步理順自然資源管理部門與土地勘測(cè)定界實(shí)施單位之間的關(guān)系，使其不斷走上規(guī)范化、科學(xué)化、制度化的軌道，從而更好地服務(wù)于自然資源管理事業(yè)，為自然資源管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確、可靠的技術(shù)保障。

5.3 不斷充實(shí)完善

現(xiàn)行的《土地勘測(cè)定界技術(shù)規(guī)程（試行）》在其涵蓋的內(nèi)容、技術(shù)指標(biāo)、作業(yè)方式，成果格式、圖式圖例等方面都做了規(guī)范和要求，面對(duì)自然資源管理的快速發(fā)展趨勢(shì)，為適應(yīng)新形勢(shì)下自然資源管理和現(xiàn)代高新技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，更好地指導(dǎo)土地勘測(cè)定界工作，建議能不斷修訂并完善有關(guān)內(nèi)容，使之更加系統(tǒng)全面和科學(xué)。及時(shí)開展土地利用現(xiàn)狀（地籍）更新調(diào)查，改變土地變更調(diào)查滯后的現(xiàn)象，使土地勘測(cè)定界圖與土地利用現(xiàn)狀圖和城鎮(zhèn)地籍圖保持一致。目前第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查正全面推進(jìn)，其成果的應(yīng)用，將為土地勘測(cè)定界工作提供更為全面高精度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

總之，土地勘測(cè)定界的成果是土地管理工作的重要資料和依據(jù)，土地勘測(cè)定界工作在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收?qǐng)?bào)批工作的應(yīng)用中，必須抓實(shí)重點(diǎn)、嚴(yán)格工作程序、保障質(zhì)量、嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)制度，在提高工作效率的同時(shí)保障用地審批的嚴(yán)肅性。