蘇靜儀
(南京審計大學(xué) 江蘇 南京 211815)
從定義來看,水環(huán)境即為人類生活周遭的以及可供人類生產(chǎn)生活使用的水體,它包括地表水環(huán)境和地下水環(huán)境。從經(jīng)典審計理論來看,水環(huán)境審計源于資源委托代理關(guān)系中的代理問題和次優(yōu)問題:水環(huán)境責(zé)任代理人由于自利心理造成機會主義行為和困于有限理性造成客觀失誤。再加上委托人降低了對水環(huán)境保護的標(biāo)準(zhǔn),因此有必要引用第三方來對水環(huán)境利用的全過程進行監(jiān)督,防范污染,對于已產(chǎn)生及不可避免產(chǎn)生的水污染的治理過程進行監(jiān)督和結(jié)果評價。水環(huán)境審計也就由此產(chǎn)生。
關(guān)于水環(huán)境審計的內(nèi)容,文章認為至少應(yīng)該包含以下幾點:首先,檢查政府部門對水環(huán)境的管理是否遵循黨中央關(guān)于保護水環(huán)境的相關(guān)法規(guī)要求,企事業(yè)單位對于水資源的利用是否合規(guī)合法,是否有效執(zhí)行和落實國家政策;其次,對水污染治理項目的財政財務(wù)收支進行審查,檢查是否存在挪用、浪費資金的現(xiàn)象;最后,對水污染治理項目產(chǎn)生的效果進行評價,監(jiān)督確保項目正常運行且取得預(yù)期效果。
目前我國水環(huán)境審計的業(yè)務(wù)類型主要分為兩大類:水環(huán)境財政財務(wù)收支審計和水環(huán)境績效審計?,F(xiàn)階段,我國水環(huán)境審計正逐漸向以績效審計為中心的方向發(fā)展。
從研究內(nèi)容來看,我國水環(huán)境審計研究涉及的層面較廣,從不同的角度對水環(huán)境保護治理進行研究。學(xué)者們主要從水污染防治審計、水環(huán)境績效審計、水環(huán)境審計制度構(gòu)建等角度研究我國水環(huán)境審計的發(fā)展,并對相關(guān)政策法規(guī)的執(zhí)行情況和財政資金的經(jīng)濟效益進行評價。
從研究方法來看,目前我國學(xué)者們主要利用案例分析法對水環(huán)境審計在污染保護治理中的應(yīng)用進行研究。唐洋和陳依(2018)通過分析水環(huán)境審計在長江領(lǐng)域水污染治理中的作用機制和實施路徑,為長江領(lǐng)域的水環(huán)境保護提供了思路。石巧和代真珍(2018)通過研究水環(huán)境審計在銅梁河水污染中存在的限制,探索水環(huán)境審計在污染治理中的監(jiān)督實現(xiàn)路徑。
從績效評價標(biāo)準(zhǔn)來看,俞雅乖和劉玲燕(2015)基于層次分析法,對多個指標(biāo)進行篩選,最終構(gòu)造水環(huán)境審計績效評價體系。倪世峰和劉玲燕(2016)在傳統(tǒng)四維平衡記分卡的基礎(chǔ)上增加環(huán)境維度指標(biāo),建立新型五維水環(huán)境績效評價體系,使績效評價體系更趨完善。這些評價標(biāo)準(zhǔn)的研究方法將審計與其他學(xué)科結(jié)合起來,豐富了審計理論的研究,促進審計發(fā)展。
通過查看審計署發(fā)布的審計公告可以發(fā)現(xiàn),我國審計機關(guān)在水環(huán)境審計實踐中主要關(guān)注財政資金使用情況、政府部門職責(zé)履行情況、水污染保護項目建設(shè)績效成果。
對于財政資金使用情況,審計機關(guān)在執(zhí)行工作時,會重點審查防治資金的使用和申報是否符合規(guī)定,在水環(huán)境保護項目中資金的使用是否存在浪費現(xiàn)象,是否存在虛報實情騙取資金、挪用項目財政資金的行為,依此維護國家財政資金的合理有效使用。除了對財政資金使用的真實、合法性進行檢查,審計部門還會關(guān)注資金使用的效益性。
對于項目建設(shè)績效成果的審計,水環(huán)境審計關(guān)注環(huán)保項目的既定目標(biāo)有沒有達到,是否充分發(fā)揮環(huán)境防治保護的作用。特別是幾大重要水域,針對他們的保護治理措施是否有效,通過環(huán)保項目的建設(shè)過往存在的問題是否得到了解決。與此同時也評價、監(jiān)督項目資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。
從目前國內(nèi)學(xué)者對我國水環(huán)境審計研究的情況來看,還存在以下不足之處:
第一,由于缺乏審計資源,對于水環(huán)境審計未能響應(yīng)審計全覆蓋的號召。審計資源緊缺是我國所有審計項目面臨的難點,這點在發(fā)展還不成熟的水環(huán)境審計中表現(xiàn)更為明顯。由于沒有足夠的人力物力資源,審計機關(guān)對于水環(huán)境的審計一般采取重點抽查的方法,根據(jù)經(jīng)驗判斷選擇認為可能存在重大問題的地區(qū)項目進行審計。這樣容易忽略其他潛在微小問題,讓違法亂紀(jì)者有機可乘,在不知不覺中積少成多,對水環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。
第二,水環(huán)境審計的技術(shù)方法缺乏創(chuàng)新性。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,審計技術(shù)方法也應(yīng)該隨之進步發(fā)展。而現(xiàn)階段水環(huán)境審計的方法仍舊比較單一,還是以抽樣審計為主,鮮少利用計算機信息系統(tǒng)從多角度對水環(huán)境進行監(jiān)督檢查,水環(huán)境審計的全面性和時效性都難以得到保障。
第三,在水環(huán)境審計中,審計機關(guān)更多的著力點在于審查問題而不是防范問題,但是審計正確發(fā)揮作用的方式應(yīng)該是對于風(fēng)險的預(yù)防和免疫。不管是資金使用情況還是項目建設(shè)情況,審計機關(guān)應(yīng)該把要求更多地放在確保達到水環(huán)境污染防御上,否則本末倒置浪費國家資金資源的同時也會使水環(huán)境變得越來越脆弱。
第四,對于審計的評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一體系。一直以來我國對于水環(huán)境績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)都沒有統(tǒng)一的認解,大多數(shù)情況下對于審計發(fā)現(xiàn)的問題都是依靠審計人員的職業(yè)判斷,主觀性較強。審計人員錯誤的判斷會影響國家政府對審計結(jié)果的運用,影響水環(huán)境審計的發(fā)展。從目前來看,水環(huán)境績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)方面的理論研究也比較少,因此需要理論界開展更多的研究,以便更好地指導(dǎo)實際審計工作的進行。
第五,對于水環(huán)境績效審計來說,目前我國更關(guān)注績效審計的效益性而忽略對經(jīng)濟性和效率性的評價。
目前,水環(huán)境審計的著力點大都是從宏觀角度來審查政府部門是否存在違規(guī)現(xiàn)象,但文章認為審計機關(guān)也可以從有關(guān)水環(huán)境的微觀角度進行判斷監(jiān)督。例如審計機關(guān)可以檢查地方政府對于當(dāng)?shù)厮畠r的定位以及對生活、工業(yè)用水采取的收費標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)水價較低時,人們對于水資源的珍視程度就會降低,水資源浪費現(xiàn)象就會增加。同樣的,如果將工業(yè)用水價格與生活用水價格區(qū)分開來,采用階梯水價收取制度,那么一定程度上也可以減少工業(yè)用水量,減少水污染的排放量。反過來,當(dāng)水環(huán)境審計查到問題時也可以從水價的角度判斷政府部門與問題企業(yè)單位是否存在不正當(dāng)交易。
水環(huán)境審計涉及到財政、工程、制度建設(shè)等多個方面,如果能與所有相關(guān)部門保持交流,各部門積極配合審計人員的工作,對于審計人員需要的信息不藏匿,那么審計工作量會大大減少,提高審計工作的效率性和效果性。政府審計、內(nèi)部審計和社會審計之間的協(xié)作對于水環(huán)境審計也極其重要,三者協(xié)同有助于解決審計資源不足的問題,早日實現(xiàn)水環(huán)境審計的全覆蓋。其中要特別加強內(nèi)部審計的監(jiān)督力度,做到對水環(huán)境的實時審計,減少“事后審計”的發(fā)生率。
“屢審屢犯”現(xiàn)象存在的一個重要原因就是相關(guān)懲罰力度不夠嚴(yán)厲,導(dǎo)致犯罪成本過低,增加違法亂紀(jì)的發(fā)生率。因此,對于水環(huán)境審計中發(fā)現(xiàn)的問題要追責(zé)相關(guān)負責(zé)人,并對其施行嚴(yán)厲的懲罰措施,且確保落實懲罰結(jié)果。對于相關(guān)懲罰信息還應(yīng)公布于眾,以此警示其他人員。
計算機互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為水環(huán)境審計的實時監(jiān)測創(chuàng)造了可能。審計人員可以利用地理信息系統(tǒng)對河流流向、水質(zhì)、污染情況進行監(jiān)測,并運用多源數(shù)據(jù)融合技術(shù)對大數(shù)據(jù)進行挖掘,整合收集到的信息。還可以在政府內(nèi)部建立一個內(nèi)部信息系統(tǒng),將整合得到的信息存儲于系統(tǒng)中,進行實時監(jiān)控。各部門監(jiān)測到的數(shù)據(jù)都可以傳到計算機電腦端,增加信息在政府內(nèi)部的透明度,利于內(nèi)部審計實時監(jiān)控水環(huán)境的同時也有助于外部審計工作的開展,減少審計工作量。但同時也要確保系統(tǒng)數(shù)據(jù)的全面真實性,不可隨意篡改刪除數(shù)據(jù)信息。
建立這樣一個數(shù)據(jù)庫還有助于領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計的開展,審計機關(guān)可隨時調(diào)取領(lǐng)導(dǎo)干部的信息,有助于解決“先離后審”問題。同時,利用計算機輔助水環(huán)境審計的開展能夠提高審計的效率效果,更有效地保障水環(huán)境的健康發(fā)展。
未來審計的發(fā)展方向還是以績效審計為主,雖然財政審計的真實性、合法性和效益性對于水環(huán)境保護治理來說也很重要,但水環(huán)境審計的最終目標(biāo)應(yīng)該落在對于水環(huán)境的保護和污染抵御上??冃徲嬛袑λh(huán)境資金和項目的經(jīng)濟性、效率性和效益性的審計正符合這一終極目標(biāo)的要求。因此,在鞏固水環(huán)境財政審計的同時,要進一步加強水環(huán)境績效審計的運用,并全面關(guān)注績效審計的經(jīng)濟、效率和效果性。同時要完善環(huán)保項目績效審計評價的指標(biāo)體系,建立統(tǒng)一合理的評價標(biāo)準(zhǔn)體系,從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多層面綜合評價水環(huán)境防治項目,合理配置公共資源。
在審計實踐中,可以在其他業(yè)務(wù)審計中加入水環(huán)境審計,共同促進水環(huán)境生態(tài)建設(shè)。在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部對于水環(huán)境保護資金的使用情況,領(lǐng)導(dǎo)人是否履行了對水資源資產(chǎn)的保護責(zé)任。對政策落實跟蹤審計中關(guān)于水環(huán)境保護治理相關(guān)的政策加強監(jiān)督,檢查政府是否對管轄范圍內(nèi)的化工廠都進行真實有效的環(huán)評測試以及各工廠是否通過測試;對國有企業(yè)審計中關(guān)注企業(yè)生產(chǎn)活動是否對水環(huán)境造成污染,對待污水是否采取有效的處理方法,對于違規(guī)排放處理污水活動是否向政府繳納足夠的罰金。
水環(huán)境與我們的生活密切相關(guān),人類的生存離不開水環(huán)境的健康發(fā)展。盡管水環(huán)境審計在實際運用中已取得可觀的成績,但前路漫漫,水環(huán)境審計技術(shù)方法仍需不斷加強改進以更好地發(fā)揮作用。國家也應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)的制定,并加強國際合作,深刻認識到人類是生命共同體這一理念,共同促進全球水環(huán)境的健康可持續(xù)性發(fā)展。