楊云霞

（范縣高碼頭鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，河南范縣 457500）

1 土地流轉(zhuǎn)基本情況

范縣轄7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)共12個（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)，共有586個行政村，農(nóng)業(yè)人口50.4萬人，農(nóng)業(yè)戶數(shù)11.5萬戶，全縣農(nóng)業(yè)耕地面積3.8萬hm2。自1998年第二輪土地承包以來，全縣家庭承包經(jīng)營面積達(dá)3.8萬hm2。截至2017年底，全縣共流轉(zhuǎn)土地1.23萬hm2，占耕地面積的34.26%；其中灘區(qū)流轉(zhuǎn)土地0.28萬hm2，占灘區(qū)耕地面積的38.18%。已流轉(zhuǎn)的土地中，單宗流轉(zhuǎn)66.67hm2以上的約有4666.67hm2，占比37.84%；33.33～66.67hm2的約有4333.33hm2，占比35.13%；其他的約有3333.33hm2，占比27.03%。

2 土地流轉(zhuǎn)工作中存在的幾個問題

2.1 農(nóng)戶與企業(yè)之間的土地流轉(zhuǎn)矛盾增多

業(yè)主有償承包是農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾都非常歡迎的一種土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。很多地方政府和農(nóng)民都希望有一個大業(yè)主在本地投入大筆資金，承租大片土地搞現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)開發(fā)。但是，這種土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)目前在我縣，乃至在全國很多地方失敗比例很高，有的給農(nóng)民造成巨大損失。業(yè)主承租土地開發(fā)失敗的原因有三個：一是業(yè)主資金少或完全沒有資金，想借政府優(yōu)惠政策或開發(fā)補(bǔ)貼賺取錢財，政府的錢到手后便溜之大吉；二是業(yè)主對項(xiàng)目風(fēng)險預(yù)計不足，資金準(zhǔn)備不充分，開發(fā)中途因資金不足或遇到市場風(fēng)險不能抵御而毀約撤資；三是農(nóng)民對承租土地要價太高，而項(xiàng)目效益低，開發(fā)商損失過大，業(yè)主無奈毀約退出。由于在土地流轉(zhuǎn)中，政府處于主導(dǎo)地位，有些農(nóng)民在覺得效益好時認(rèn)為政府做了好事，一旦遇到市場風(fēng)險導(dǎo)致效益不太好時認(rèn)為是政府的錯。這樣一來，政府與農(nóng)戶之間的矛盾就逐步增加。

另一方面，在和諧社會的大背景下，農(nóng)民加強(qiáng)了權(quán)利意識，但缺少法律意識和誠信意識，土地正常合法流轉(zhuǎn)后，為了個人私利，說反悔就反悔，強(qiáng)行要回承包地或者提出加價。這類流轉(zhuǎn)造成的業(yè)主與農(nóng)戶之間的糾紛也很突出。

2.2 部分農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)屬不清，引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛

一是存在少數(shù)經(jīng)營權(quán)證錯發(fā)、漏發(fā)現(xiàn)象。由于部分村社干部工作方式簡單粗糙，加之一些農(nóng)戶外出打工或矛盾糾紛未解決等原因，造成部分農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)證未到戶，權(quán)屬不清。二是退耕還林和征收土地后，在未收回或變更農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證的情況下，林業(yè)、國土部門便向農(nóng)戶頒發(fā)了林權(quán)證和向用地單位頒發(fā)了國有土地使用權(quán)證。由于權(quán)屬不清加上部分農(nóng)民缺少法律意識，在利益的驅(qū)動下，也引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛。

2.3 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，造成土地流轉(zhuǎn)糾紛增多

從調(diào)查情況來看，目前土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性也比較明顯，很多都處于自發(fā)和無序狀態(tài)，造成土地流轉(zhuǎn)糾紛增多。一些農(nóng)戶外出務(wù)工不與村組聯(lián)系，自行將土地流轉(zhuǎn)給親戚朋友；有的農(nóng)民在不征得集體經(jīng)濟(jì)組織同意的情況下，擅自以轉(zhuǎn)讓方式違法流轉(zhuǎn)給企業(yè)業(yè)主；土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民普遍認(rèn)為承包地是自己的，流轉(zhuǎn)與村里無關(guān)，不必報村里批準(zhǔn)或備案。

農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)，報批和備案的少，申請變更登記的更少；約定不明的多，約定明確的少；協(xié)議內(nèi)容規(guī)范的少，不規(guī)范的多等。有的簽了合同，但存在很多不規(guī)范的地方，如：標(biāo)的不明、流轉(zhuǎn)界限不明、流轉(zhuǎn)期限不明、權(quán)利義務(wù)界定不明、沒有違約補(bǔ)償辦法等，有的擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解時因約定不明而缺乏依據(jù)，導(dǎo)致糾紛擴(kuò)大化。

農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，具有特殊的基礎(chǔ)地位，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)還具有投資資金量大，資金周轉(zhuǎn)率低，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益周期長，凈資產(chǎn)收益率相對較低等突出特點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展除了受市場因素的影響以外還受自然條件的制約。因此，雖然市委、市政府高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，也制定了相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但是各種金融機(jī)構(gòu)尚不能自我創(chuàng)新，拓展業(yè)務(wù)范圍，也未能跟進(jìn)出臺針對農(nóng)業(yè)投資相應(yīng)的優(yōu)惠政策。三農(nóng)投融資平臺不完善也嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的提高。

3 結(jié)語

按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。使集體土地、國有土地全縣統(tǒng)一政策、統(tǒng)一調(diào)控、統(tǒng)一監(jiān)管。在堅持國家農(nóng)用土地管理制度的前提下，讓農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地、村莊用地、宅基地、林地、荒地等通過招、拍、掛方式轉(zhuǎn)讓、出租等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對農(nóng)村集體土地被征用而失地的農(nóng)民，要按與國有土地“同等同價”的原則對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。