靳建麗，靳可可

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

近年來，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等損害社會公共利益的事件頻發(fā)，為維護(hù)環(huán)境公益，我國開展了公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)工作中，符合條件的700多家社會組織，只有少數(shù)幾家環(huán)保組織在行動，且效果甚微。而檢察機(jī)關(guān)無論是辦案數(shù)量上還是辦案效果上，在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮巨大作用，解決了一大批久拖不決的環(huán)境污染問題。為進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度，2018年7月通過了《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》，2019年年初最高檢完成了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，第八檢察廳負(fù)責(zé)承擔(dān)公益訴訟檢察職能，負(fù)責(zé)辦理破環(huán)生態(tài)和資源保護(hù)等侵害社會公共利益的民事公益訴訟案件。但是檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中仍然面臨著取證難問題，不具有強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)對污染經(jīng)營者及相關(guān)行政機(jī)關(guān)的制約力低。為促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的有效進(jìn)行，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)一定的強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)。

一、檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)與民事訴訟中原告的調(diào)查權(quán)是否相關(guān)不同？檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，其調(diào)查取證權(quán)是否應(yīng)該具有強(qiáng)制性？這些問題的實(shí)質(zhì)都與檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴訟法律地位直接相關(guān)。對于檢察機(jī)關(guān)是以何種身份參加環(huán)境公益訴訟的理論爭議主要有“原告人說”“公訴人說”“公益訴訟人說”“雙重身份說”等幾種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為雙重身份說更符合檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位，能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在公益訴訟中具有一定強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)提供理論支持，為解決檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中調(diào)查取證難困境提供了理論基礎(chǔ)。

（一）原告人說

“原告人說”認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，即在公益訴訟中其調(diào)查取證權(quán)參照一般當(dāng)事人的權(quán)利。筆者認(rèn)為，將檢察機(jī)關(guān)定位為公益訴訟中的原告，不便于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證。首先，原告調(diào)查取證權(quán)的范圍十分有限，其只能收集掌握在自己手中的或者與其有著直接關(guān)聯(lián)的證據(jù)，對于涉及公共利益與安全、商業(yè)秘密等證據(jù)，只能申請人民法院調(diào)查取證。如果檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查這些事項(xiàng)時(shí)，動輒就向法院申請?jiān)儆煞ㄔ阂缆殭?quán)進(jìn)行取證，那么檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查公益訴訟案件時(shí)就會浪費(fèi)大量時(shí)間和精力，不利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)查明案件真相，維護(hù)社會公共利益。其次，檢察機(jī)關(guān)不是公益訴訟法律關(guān)系的直接當(dāng)事人，不具有私益訴訟原告利益受損的親歷性，而是基于法律的特別授權(quán)提起公益訴訟的，不會直接留存與案件相關(guān)的證據(jù)信息［1］，這會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的舉證困難，最終承擔(dān)舉證不能的不利風(fēng)險(xiǎn)。這樣的結(jié)果與中央授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會公益的初衷相違背。

（二）公訴人說

按照“公訴人說”的觀點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)是國家利益和社會公共利益的代表，在公益訴訟中其身份定位是公訴人，具有明顯的職權(quán)主義傾向。作為公訴人為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提起公益訴訟進(jìn)行調(diào)查時(shí)既能夠使用詢問、查詢、鑒定等一般性質(zhì)的手段，也可以采取強(qiáng)制性措施，但這無疑會導(dǎo)致訴訟構(gòu)造的嚴(yán)重失衡，檢察機(jī)關(guān)可能會因公權(quán)力的過度行使而侵犯私權(quán)利，這將與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟維護(hù)社會公共利益的目的相背離。

（三）公益訴訟人說

最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》將檢察機(jī)關(guān)定位為“公益訴訟人”，但這種定位值得討論：一方面，“公益訴訟人”的實(shí)質(zhì)更傾向于“原告人”，試點(diǎn)過程中，一些法院要求檢察機(jī)關(guān)以普通原告的身份進(jìn)行一切訴訟活動；另一方面，一些法院要求檢察人員在出庭公益訴訟時(shí)出示檢察機(jī)關(guān)出具的授權(quán)委托書，即將檢察機(jī)關(guān)視為公益訴訟的“委托代理人”，這會進(jìn)一步模糊檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位,不利于開展公益訴訟活動。

（四）雙重身份說

檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起的環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利；同時(shí)檢察機(jī)關(guān)是憲法所規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律監(jiān)督權(quán)不可能放棄，這說明檢察機(jī)關(guān)不是傳統(tǒng)意義上的原告，其在公益訴訟中的身份是雙重的，既是原告又是法律監(jiān)督人［2］。這就決定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)，是一種具有雙重屬性的調(diào)查權(quán)。首先，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)應(yīng)該遵循原告訴權(quán)的基本特性，其權(quán)利并不帶有強(qiáng)制性。其次，作為法律監(jiān)督人，其調(diào)查取證權(quán)必須具有一定的強(qiáng)制力，對不予配合調(diào)查取證的被訴單位、個(gè)人以及相關(guān)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制和處罰，從而保證其法律監(jiān)督職能的順利實(shí)施，有效地維護(hù)社會公共利益。

二、試點(diǎn)實(shí)踐中檢查機(jī)關(guān)調(diào)查取證難的現(xiàn)實(shí)困境及原因

從2018年1月至9月檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的工作數(shù)據(jù)來看，其中60%都是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類。而環(huán)境問題的專業(yè)性、復(fù)雜性等加大了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的取證難度。

（一）檢察機(jī)關(guān)不是環(huán)境公益訴訟的直接利害關(guān)系人，不具有受損親歷性

檢察機(jī)關(guān)的訴訟實(shí)施權(quán)是基于法律監(jiān)督權(quán)以及法律的特別授權(quán)，與私益訴訟的適格當(dāng)事人不同。私益訴訟中，訴訟活動的參與者是利益相關(guān)者，很多證據(jù)資料掌握在當(dāng)事人自己手中，對于證據(jù)的收集和舉證都較為簡單。但檢察機(jī)關(guān)不是環(huán)境利益的直接利害關(guān)系人，只是一個(gè)“局外人”，不具有被訴活動的親歷性，手中掌握的證據(jù)極少，要想完成環(huán)境公益訴訟中的舉證責(zé)任，提供國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料，只能向被訴人、被訴單位以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)查收集。由于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)不具有強(qiáng)制性，無法對被訴主體及行政機(jī)關(guān)形成有效制約，實(shí)踐中檢察人員普遍反映被調(diào)查的行政機(jī)關(guān)配合積極性低，有些機(jī)關(guān)甚至消極懈怠不予以配合，特別是在國家監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)能轉(zhuǎn)隸后，這種妨礙調(diào)查的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

（二）環(huán)境公益訴訟案件存在嚴(yán)重的證據(jù)偏在

環(huán)境公益訴訟案件證據(jù)偏在現(xiàn)象嚴(yán)重，主要有兩方面原因。首先，污染企業(yè)是污染行為實(shí)施者，也是環(huán)境污染的直接受益者，其掌握著環(huán)境污染的第一手資料和數(shù)據(jù)。其次，工商、環(huán)保等主管機(jī)關(guān)則掌握著污染企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批、許可、檢查、監(jiān)測等生產(chǎn)經(jīng)營資料。在污染企業(yè)和行政主管機(jī)關(guān)具有證據(jù)優(yōu)勢及信息優(yōu)勢的情況下，如果檢察機(jī)關(guān)沒有一定的強(qiáng)制性調(diào)查取證權(quán)，環(huán)境公益訴訟將很難推進(jìn)。實(shí)踐中就有檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證而污染企業(yè)經(jīng)營者不接待、行政主管機(jī)關(guān)不配合的問題，原因主要有：第一，污染企業(yè)實(shí)力雄厚，往往會動用其資源阻撓檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)僅使用一般性質(zhì)的調(diào)查手段，不足以應(yīng)對這些實(shí)力強(qiáng)大的對手；一些地方政府為了招商引資，有意放寬招商企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，且對本地污染企業(yè)管理不嚴(yán)格，或與污染企業(yè)存在某種利益關(guān)系，阻礙檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)。

（三）環(huán)境污染本身的復(fù)雜性、專業(yè)性

環(huán)境污染問題本身具有復(fù)雜性和專業(yè)性的特點(diǎn)［3］。檢察人員無法做出專業(yè)性的判定，而且污染物、污染原因是多種多樣的，對環(huán)境污染的調(diào)查常常涉及到多個(gè)學(xué)科、多個(gè)專業(yè)。比如對污染物性質(zhì)的鑒定，對地表水和沉積物性質(zhì)的鑒定，對空氣質(zhì)量的鑒定等都需要做到基礎(chǔ)層面的精確量化，才能確定污染源、污染物、環(huán)境受損結(jié)果，環(huán)境暴露與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系。如此專業(yè)且繁重的調(diào)查任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)無法獨(dú)自完成，需要相關(guān)行政機(jī)關(guān)的積極配合，提供其審批和監(jiān)測污染企業(yè)時(shí)獲取的量化資料和數(shù)據(jù)，更需要鑒定機(jī)構(gòu)的積極配合，運(yùn)用精密科技進(jìn)行鑒定和評估，得到環(huán)境污染的最新數(shù)據(jù)。但在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中一些行政機(jī)關(guān)不理解、不配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作，致使調(diào)查取證阻力極大，而在檢察院反貪污、反瀆職權(quán)力削弱后，檢察機(jī)關(guān)對被調(diào)查的行政機(jī)關(guān)更是難以形成有效威懾。而本地鑒定機(jī)構(gòu)的不中立是阻礙檢察機(jī)關(guān)獲取證據(jù)和數(shù)據(jù)的又一障礙，因?yàn)楸镜罔b定機(jī)構(gòu)的設(shè)立一般要經(jīng)過本地行政主管機(jī)關(guān)的審批，與當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)主管行政機(jī)關(guān)之間有著千絲萬縷的關(guān)系，沒有強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)很難獲取真實(shí)數(shù)據(jù)和證據(jù)資料。

三、檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)的正當(dāng)性和必要性

（一）強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)的正當(dāng)性

“雙重身份說”為檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)提供了理論基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是“特殊”原告，其享有法律監(jiān)督權(quán)，在身份上有一定的特殊性，既是提起公益訴訟的原告也是維護(hù)社會和國家利益的法定監(jiān)督者，其調(diào)查取證權(quán)應(yīng)具有雙重屬性。首先，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告，可以采取《檢察院實(shí)施辦法》規(guī)定的七種調(diào)查手段進(jìn)行調(diào)查。其次，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)為履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)，向相關(guān)主體特別是行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)，可以采取剛性的調(diào)查措施。

賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)是為了維護(hù)社會公共利益，其目的本身具有正義性和正當(dāng)性。在環(huán)境公益訴訟中，被訴主體往往會阻礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，甚至毀損、偽造證據(jù)，若檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)沒有一定的強(qiáng)制性，將很難推進(jìn)公益訴訟的繼續(xù)進(jìn)行。出于維護(hù)社會公益的需要，賦予檢察機(jī)關(guān)一定強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)是一種合理的配置。

（二）強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)的必要性

為了提高調(diào)查效率有必要賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)。環(huán)境公益訴訟案件有其明顯的特殊性，特別是在大氣污染及水污染案件中，由于大氣及水的流動性，如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)或被訴主體的不配合情況，而沒有及時(shí)的對證據(jù)進(jìn)行固定和保存，那么環(huán)境證據(jù)極易發(fā)生變化甚至滅失，因此，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)一定強(qiáng)制性措施，有效威懾不配合主體，對證據(jù)進(jìn)行及時(shí)保存和固定，防止社會公益受損范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。

強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)調(diào)查取證提供保障。一項(xiàng)完整的授權(quán)應(yīng)該包括權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，其中權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，義務(wù)和責(zé)任相對應(yīng)，承擔(dān)責(zé)任是履行義務(wù)的保障。我國2015年頒布的《檢察院實(shí)施辦法》只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)、有關(guān)單位及個(gè)人配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的義務(wù)，卻沒有規(guī)定對不配合主體的相關(guān)懲罰性措施。筆者認(rèn)為，只規(guī)定配合義務(wù)而不規(guī)定相關(guān)責(zé)任，那么配合義務(wù)就會因?yàn)槿狈?qiáng)制力的保障而流于形式，成為一紙空文。因此，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)，對被調(diào)查主體形成威懾，使其積極履行配合義務(wù)，否則予以懲戒。

四、檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)應(yīng)該是適度的、有限制的

公益訴訟是一種特殊的訴訟類型，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的雙重身份決定了其調(diào)查取證權(quán)既不能像普通原告的調(diào)查權(quán)一樣溫和，也不能像檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)那般強(qiáng)硬，而是應(yīng)該介于兩者之間的適度強(qiáng)化。若檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)過于強(qiáng)化，則有可能會發(fā)生檢察機(jī)關(guān)違法使用、濫用調(diào)查權(quán)傷害相對人的合法權(quán)益。因此，檢察機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制性調(diào)查取證權(quán)時(shí)應(yīng)該戴上“緊箍咒”。

（一）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遵循“謙抑性”和“接受監(jiān)督”的原則

“謙抑性原則”，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查公益訴訟案件時(shí)應(yīng)結(jié)合案件的具體需要和被訴主體的配合情況，采取最為恰當(dāng)?shù)氖侄魏头椒ㄟM(jìn)行調(diào)查。當(dāng)采取一般性的調(diào)查手段能夠有效的進(jìn)行調(diào)查時(shí)，就沒必要使用強(qiáng)制性調(diào)查手段，否則會越過合法合理調(diào)查的界限，侵犯到被調(diào)查主體的權(quán)益。只有在一般性調(diào)查手段起不到實(shí)際效果，如不采取強(qiáng)制性調(diào)查措施將無法及時(shí)止損的必要條件下，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會公共利益，可以行使適度的強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)?！敖邮鼙O(jiān)督的原則”是指為了防止檢察機(jī)關(guān)濫用調(diào)查權(quán)，侵犯相對人或相關(guān)行政機(jī)關(guān)的合法權(quán)益，應(yīng)該建立多維度、全方面的監(jiān)督機(jī)制，將監(jiān)督權(quán)賦予給訴訟參與人、社會團(tuán)體及個(gè)人等，防止檢察機(jī)關(guān)濫用調(diào)查取證權(quán)。

（二）檢察機(jī)關(guān)行使適度強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)的具體措施

對檢察機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)的目的和手段進(jìn)行限制。檢察機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)必須是為了維護(hù)社會公共利益，在獲取證據(jù)資料時(shí)窮盡一般性質(zhì)的調(diào)查手段仍不能有效調(diào)查時(shí)可以采取訓(xùn)誡、罰款等間接強(qiáng)制性措施，而不能采取過度凌駕其他訴訟參與人之上的調(diào)查手段，否則將會破壞公益訴訟的基本構(gòu)造，破壞程序的公正性。

建立證據(jù)調(diào)查令狀制度，進(jìn)行程序上的規(guī)定和限制［4］。檢察機(jī)關(guān)在使用詢問、鑒定、勘驗(yàn)等一般性質(zhì)的調(diào)查手段時(shí)，可以由檢察機(jī)關(guān)自己決定；而在緊急情況下，檢察機(jī)關(guān)為及時(shí)固定和收集證據(jù)所采取的強(qiáng)制性措施則不能由檢察機(jī)關(guān)自己決定，需向法院提出調(diào)查申請，法院可以根據(jù)證據(jù)調(diào)查的必要性以及維護(hù)社會公益的緊迫性，及時(shí)作出是否允許使用強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)的決定。

被調(diào)查主體作為強(qiáng)制性調(diào)查措施的直接適用對象，可能同時(shí)也是調(diào)查權(quán)濫用或違法使用的受害者，因此，應(yīng)賦予被調(diào)查主體異議權(quán)［5］。具體包括兩方面：第一，對于檢查機(jī)關(guān)違法使用一般性質(zhì)的調(diào)查措施時(shí)，由于其決定主體是檢察機(jī)關(guān)，被調(diào)查主體可以向做出決定的人民檢察院提出異議，對檢察院處理異議的決定不滿的，可以提出復(fù)議。第二，對于檢察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制性調(diào)查措施侵害被訴個(gè)人、單位或行政機(jī)關(guān)合法利益時(shí)，可以向作出調(diào)查決定的人民法院提出異議［6］，維護(hù)自己的合法權(quán)益，賦予被調(diào)查主體異議權(quán)。

檢察機(jī)關(guān)代表國家維護(hù)社會利益、公共利益，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中采取的強(qiáng)制性調(diào)查措施侵害到相對人或其他訴訟參與人的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)由國家作為賠償主體對受害人損失進(jìn)行賠償，維護(hù)受害主體的合法權(quán)益，建立相應(yīng)的國家賠償責(zé)任制度。

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中，僅僅依靠詢問證人、當(dāng)事人，或者通過調(diào)查一些書面材料是難以掌握有利的證據(jù)資料的，應(yīng)在有限范圍內(nèi)賦予檢察機(jī)關(guān)一定強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)，但是為了避免檢察機(jī)關(guān)濫用調(diào)查權(quán)，侵害被訴主體的合法權(quán)益，應(yīng)同時(shí)對強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)予以限制，使檢察機(jī)關(guān)在適度范圍內(nèi)行使強(qiáng)制性調(diào)查取證權(quán)。