陸海燕

(江蘇科技大學(xué) 人文社科學(xué)院， 江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

改革開放以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，在2011年上升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的背后是大量農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)的辛苦付出。中國(guó)當(dāng)前的戶籍制度使得農(nóng)民工、資本和國(guó)家共同建構(gòu)出一個(gè)流動(dòng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。這雖然滿足了中國(guó)制造經(jīng)濟(jì)奇跡的需要，但卻使得農(nóng)民工公民權(quán)未能得到有效保障。[1]由于政策文本與政策實(shí)踐的斷裂常態(tài)，勞動(dòng)法并未能夠有效保護(hù)農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利。[2]本應(yīng)對(duì)農(nóng)民工利益進(jìn)行吸納、整合以及代表的工會(huì)由于其歷史發(fā)展路徑和官方背景，不能在維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益上發(fā)揮有效作用。

農(nóng)民工權(quán)益受損事件的屢斷不絕，法定代表組織的缺位，催生了一些新型的社會(huì)組織對(duì)其權(quán)益進(jìn)行維護(hù)。這些組織成為農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的新參與者，在一定程度上維護(hù)了農(nóng)民工的合法權(quán)益，成為政府和工會(huì)維權(quán)和服務(wù)不足的補(bǔ)充。但這些組織的出現(xiàn)及活動(dòng)也帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)，給政府和工會(huì)帶來一定程度的挑戰(zhàn)。對(duì)此，政府和工會(huì)采取了何種策略和哪些措施來應(yīng)對(duì)，社會(huì)組織參與農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的制約因素和前景如何，成為本論文關(guān)注的問題所在。

一、社會(huì)組織參與農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的發(fā)展與演進(jìn)

(一)農(nóng)民工社會(huì)組織的成立與早期的發(fā)展

最早參與農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的社會(huì)組織是20世紀(jì)90年代在北京和廣東成立的，其成立歸因于三個(gè)關(guān)鍵性因素：第一是1995年在北京舉辦的世界婦女大會(huì)動(dòng)員性的影響；第二是珠三角在20世紀(jì)90年代初期媒體對(duì)工人惡劣的工作條件、工傷和職業(yè)病的曝光；第三是國(guó)際上對(duì)中國(guó)勞工權(quán)益的關(guān)注。在世婦會(huì)的影響下，1996年在北京成立了“打工妹之家”。打工妹之家是中國(guó)第一個(gè)為農(nóng)村走進(jìn)城市尋找工作的“打工妹”服務(wù)的機(jī)構(gòu)。而隨著珠三角勞資沖突的增多、農(nóng)民工對(duì)權(quán)益維護(hù)需求的增加及國(guó)際上對(duì)中國(guó)勞工權(quán)益問題的關(guān)注，珠三角自下而上或在跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)的支持下相繼成立了一些維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的社會(huì)組織。由于地域原因，它們的發(fā)展受到香港NGO(Non-Governmental Organizations)很大影響。香港NGO為珠三角農(nóng)民工社會(huì)組織提供了管理經(jīng)驗(yàn)、行動(dòng)策略、資源和資金上的幫助，也為它們引入了跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)的支持。這些早期的農(nóng)民工社會(huì)組織主要致力于為農(nóng)民工提供各種體制外、非盈利的維權(quán)服務(wù)，服務(wù)范圍涉及勞工普法教育、工傷探訪、糾紛調(diào)解、法律援助、文娛活動(dòng)等。它們的特征主要有：首先，他們大多數(shù)未能在民政部門登記注冊(cè)，在目標(biāo)、規(guī)模、資金來源以及相對(duì)于政府的獨(dú)立程度上各異。[3]第二，大多數(shù)得到跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)諸如國(guó)際NGO、跨國(guó)公司、基金會(huì)支持。第三，由于其活動(dòng)的敏感性以及與境外NGO的聯(lián)系，它們長(zhǎng)期處于政府的監(jiān)控之下，活動(dòng)范圍有限。第四，從組織數(shù)量、活動(dòng)資金、資源動(dòng)員能力、組織人員以及服務(wù)人數(shù)來衡量，這些組織的規(guī)模都比較小。[4]

(二)農(nóng)民工社會(huì)組織發(fā)展中出現(xiàn)的新模式及其特征

隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)和組織發(fā)展的重視，在地方政府政策和財(cái)政支持下，社會(huì)工作人才和組織獲得了飛躍式的發(fā)展。在這樣的背景下，農(nóng)民工社會(huì)組織參與維權(quán)的模式又增加了“社會(huì)組織+社工”之模式。2010年，深圳鵬星社工服務(wù)機(jī)構(gòu)60多名社工進(jìn)駐富士康引導(dǎo)企業(yè)員工融入企業(yè)。2010年7月東莞普惠社會(huì)工作服務(wù)中心和長(zhǎng)安鎮(zhèn)政府合作，在長(zhǎng)安美泰玩具廠引進(jìn)了第一批“企業(yè)社工”。2011年，東莞市政府進(jìn)行了政府購(gòu)買社工服務(wù)企業(yè)的試點(diǎn)工作，在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立了16個(gè)社工工作崗位。[5]在2013年3月初深圳市坪山新區(qū)的裕霸塑料五金制品勞資糾紛群體性事件的處理中，深圳市坪山新區(qū)引入社會(huì)組織參與勞資調(diào)解。[6]深圳市龍崗區(qū)設(shè)立了和諧勞動(dòng)關(guān)系社工綜合服務(wù)項(xiàng)目，由該區(qū)至誠(chéng)社會(huì)工作服務(wù)中心承辦運(yùn)營(yíng)，為113家企業(yè)提供社工服務(wù)。[7]與早期草根的農(nóng)民工社會(huì)組織比較起來，這些社會(huì)組織具有如下特點(diǎn)：第一，與政府在成立、資金、人源上存在密切聯(lián)系；第二，這些社會(huì)組織一般與地方政府合作開展社工項(xiàng)目，以政府購(gòu)買的形式獲得資金贊助；第三，這些社會(huì)組織采用了專業(yè)的社會(huì)工作方法為農(nóng)民工和企業(yè)提供服務(wù)。它們開展的活動(dòng)包括：第一，為農(nóng)民工提供公共文化服務(wù)；第二，為企業(yè)開展社工服務(wù)，服務(wù)范圍包括員工關(guān)系協(xié)調(diào)、員工福利服務(wù)及權(quán)益維護(hù)。第三，參與勞資關(guān)系調(diào)解。

二、社會(huì)組織參與農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的政府回應(yīng)

面對(duì)政府和工會(huì)之外的維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的社會(huì)組織，國(guó)家是如何整合和吸納是勞動(dòng)關(guān)系研究領(lǐng)域里政治學(xué)所關(guān)注的主題。為了對(duì)社會(huì)組織尤其是早期草根農(nóng)民工社會(huì)組織進(jìn)行吸納和整合，政府和工會(huì)相應(yīng)地在法律、應(yīng)對(duì)策略以及角色定位上發(fā)生了演變。

(一)制定和完善勞動(dòng)立法

隨著勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域矛盾的漸增，國(guó)家相繼出臺(tái)和完善了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》(1995)，2003年的《最低工資規(guī)定》(2003)，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》(2007)，《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》(2013)等。這些勞動(dòng)保護(hù)性法律法規(guī)的出臺(tái)，表明了黨和政府對(duì)于不斷增長(zhǎng)的勞資沖突的關(guān)注，有效地加強(qiáng)了我國(guó)勞動(dòng)者基本權(quán)利的保障。

(二)政府策略轉(zhuǎn)型

在對(duì)待社會(huì)組織參與農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)和勞資關(guān)系上，政府的策略經(jīng)過了監(jiān)控與抑制、默許、吸納與嵌入這三階段。

1.監(jiān)控與抑制

對(duì)于早期的草根農(nóng)民工社會(huì)組織來說，無論是本土的農(nóng)民工社會(huì)組織還是有境外背景的NGO，在獲得組織法律合法性上均存在困難，很難在民政部門以社會(huì)組織的身份登記注冊(cè)。一些組織選擇以個(gè)體工商戶注冊(cè)來獲得企業(yè)法人的資格，卻與實(shí)際運(yùn)作存在不一致，民間組織的公益性與企業(yè)法人的營(yíng)利性，即社會(huì)邏輯與市場(chǎng)邏輯產(chǎn)生矛盾。[8]政府的排斥和抑制，使農(nóng)民工社會(huì)組織為了維持公益性服務(wù)，不得不尋找市場(chǎng)以外的資源來維持其運(yùn)轉(zhuǎn)，向國(guó)際基金組織尋找經(jīng)濟(jì)資源。但是，接受境外資金的資助，又提高了這些組織的政治風(fēng)險(xiǎn)，更容易招來政府的壓制。相關(guān)部門會(huì)定期同農(nóng)民工社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人就組織工作進(jìn)行會(huì)談，還會(huì)定期或不定期前往這些組織的辦公室登門拜訪。同時(shí)，農(nóng)民工社會(huì)組織舉行活動(dòng)時(shí)還必須在相關(guān)部門登記備案。[9]

2.默許

除了監(jiān)控和抑制策略外，有時(shí)地方政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)組織采取默許的態(tài)度。政府采取這種策略的原因在于政府希望借助草根社會(huì)組織來幫助其化解社會(huì)沖突；同時(shí)，這也表明政府采用傳統(tǒng)方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制的有效性正在弱化，[10]對(duì)于地方政府來說，他們希望大規(guī)模勞資群體性事件發(fā)生時(shí)，這些草根的農(nóng)民工社會(huì)組織從中可以起到幫助化解沖突而不是激化沖突的作用。尤其是當(dāng)政府和工會(huì)希望為農(nóng)民工提供一些諸如健康和安全之類的社會(huì)福利而人手和資金不足時(shí)，農(nóng)民工社會(huì)組織可以充當(dāng)政府的助手。在政府的默許下，農(nóng)民工社會(huì)組織獲得了一定的生存空間和行動(dòng)空間，這表明兩者之間存在著為降低交易成本和實(shí)現(xiàn)效用互惠而達(dá)成的“社會(huì)潛網(wǎng)”。[11]

3.吸納與嵌入

政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)組織抵制與默許的策略在2012年發(fā)生了轉(zhuǎn)變，主要原因在于國(guó)家意識(shí)到一方面不能徹底禁止農(nóng)民工社會(huì)組織，另一方面也意識(shí)到農(nóng)民工社會(huì)組織在為農(nóng)民工提供服務(wù)上有他們的優(yōu)勢(shì)。為此，政府開始對(duì)農(nóng)民工社會(huì)組織管理采取主動(dòng)出擊的策略，將其納入購(gòu)買服務(wù)的范疇，豪威爾(Howell)將其稱為“福利吸納”，指“在政府和組織型社會(huì)間，通過邀請(qǐng)一些社會(huì)組織來協(xié)助政府執(zhí)行政策的一種政治和經(jīng)濟(jì)安排”[3]。在此我們可以看出，福利吸納是當(dāng)前政府對(duì)社會(huì)組織制度化管理的一種策略。這一策略的邏輯在于政府意識(shí)到相較于讓獨(dú)立性較強(qiáng)且不好操控的社會(huì)組織滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，不如借助行政力量扶持專業(yè)的社會(huì)工作組織，通過政府與社會(huì)組織合作治理的方式對(duì)其進(jìn)行管控。[12]

政府向農(nóng)民工社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)始于廣東。2012年，廣東省政府工會(huì)在省委書記汪洋的支持下開始進(jìn)行樞紐型社會(huì)組織建設(shè)，組建了“廣東省職工服務(wù)類社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)”。為此，工會(huì)制定了預(yù)算用來購(gòu)買服務(wù)。除了政府購(gòu)買以外，政府對(duì)參與農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的組織還采取了嵌入性監(jiān)管的策略。一方面大力加強(qiáng)樞紐型社會(huì)組織的建設(shè)，將許多未注冊(cè)成立的社會(huì)組織吸納了進(jìn)來，另一方面在一些新成立的社會(huì)組織中大力推行黨建工作，并對(duì)一些社區(qū)服務(wù)型社會(huì)組織從登記制轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢?。[13]對(duì)于草根農(nóng)民工維權(quán)組織的吸納與嵌入，表明政府采用柔性的手段對(duì)待原本嚴(yán)加管控的利益表達(dá)性社會(huì)組織，政府希望通過體制性的吸納來達(dá)到自身職能增容。[14]

(三)工會(huì)改革與樞紐型社會(huì)組織建設(shè)

面對(duì)利益代表合法性的挑戰(zhàn)和國(guó)家推動(dòng)工會(huì)轉(zhuǎn)型的要求，中華全國(guó)總工會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“全總”)開始加強(qiáng)組織建設(shè)和會(huì)員建設(shè)，采取多種創(chuàng)新形式加大農(nóng)民工加入工會(huì)的力度。此外，在分配目標(biāo)上，工會(huì)自2000年來一直推動(dòng)建立工資集體協(xié)商以實(shí)現(xiàn)工資的正常增長(zhǎng)。另外，為了提升企業(yè)工會(huì)的有效性，還探討了諸如上級(jí)工會(huì)代行企業(yè)工會(huì)部分維權(quán)職責(zé)機(jī)制、企業(yè)工會(huì)干部職業(yè)化、強(qiáng)化企業(yè)工會(huì)主席保障機(jī)制等。

為回應(yīng)農(nóng)民工對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求及對(duì)農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)組織的整合，工會(huì)也順應(yīng)國(guó)家社會(huì)管理轉(zhuǎn)型的潮流，加強(qiáng)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)。2014年《中華全國(guó)總工會(huì)關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)基層工會(huì)建設(shè)的意見》明確提出要加強(qiáng)對(duì)職工尤其是農(nóng)民工服務(wù)類社會(huì)組織的團(tuán)結(jié)、聯(lián)系和吸納，發(fā)揮工會(huì)作為樞紐型社會(huì)組織的引領(lǐng)作用，通過服務(wù)和活動(dòng)吸引、凝聚職工。[15]各省市工會(huì)也紛紛開始探索工會(huì)作為樞紐型社會(huì)組織如何建設(shè)以及在實(shí)踐中如何運(yùn)作。

三、社會(huì)組織參與農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的制約因素

近幾年來政府策略的轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工社會(huì)組織提供了生存的空間和土壤，但客觀分析，當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)組織參與農(nóng)民工權(quán)益仍存在一些制約因素。

(一)農(nóng)民工社會(huì)組織發(fā)展面臨的制度制約

社會(huì)組織是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要組成部分，隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，社會(huì)的發(fā)展越來越離不開社會(huì)組織的參與。面臨龐大的農(nóng)民工群體，政府僅憑自身難以對(duì)其提供有效的服務(wù)。對(duì)正處于轉(zhuǎn)型期的工會(huì)來說，由于其面臨一系列制約因素，也難以成為農(nóng)民工利益的真正代表。為此，政府應(yīng)正視農(nóng)民工社會(huì)組織的存在并對(duì)其引導(dǎo)，使其在法治的軌道上健康發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)中從政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)組織的管理實(shí)踐中我們可以看到，對(duì)參與農(nóng)民權(quán)益維護(hù)的社會(huì)組織，如果僅涉及公共文化服務(wù)、城市融入、子女教育，政府對(duì)其還持歡迎態(tài)度。然而一些農(nóng)民工社會(huì)組織在其創(chuàng)立和生存期間得到了境外資金的資助，并且涉及維權(quán)等敏感領(lǐng)域，政府對(duì)這類組織仍存警惕心理。農(nóng)民工社會(huì)組織在我國(guó)仍處于起步階段，其發(fā)展仍面臨許多困難，缺乏資金、人才以及組織能力，內(nèi)部治理上存在著不規(guī)范、組織公信力不高等難題。這種情況下，政府對(duì)合法性的認(rèn)定以及資金支持決定了這些組織能否存續(xù)下去。

(二)農(nóng)民工社會(huì)組織發(fā)展所面臨的資源制約

雖然近年來對(duì)于農(nóng)民工社會(huì)組織的監(jiān)管已有所松動(dòng)，但仍然是選擇性安撫，并未對(duì)所有組織放開。尤其涉及維權(quán)類的社會(huì)組織，仍然實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和民政部門雙重管理。政府向社會(huì)組織購(gòu)買農(nóng)民工服務(wù)的范疇也主要局限在公益類、服務(wù)類和文化娛樂類，但對(duì)于維權(quán)類和利益表達(dá)類的組織仍然忽視或進(jìn)行限制。雖然通過購(gòu)買農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)在一定程度上滿足了農(nóng)民工的精神文化需求，緩和了勞資關(guān)系。但這些服務(wù)通常定位在沒有勞資爭(zhēng)議的服務(wù)范圍內(nèi)，對(duì)于相對(duì)敏感的問題如工資、工時(shí)、職業(yè)安全與健康等問題較少涉入，農(nóng)民工最為迫切的有關(guān)勞動(dòng)權(quán)益方面的服務(wù)需求得不到滿足。這就使得社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)需求置若罔聞，使得社會(huì)服務(wù)刻意回避主要矛盾，從而處于治標(biāo)不治本的境地。[16]

(三)工會(huì)作為樞紐型社會(huì)組織的功能制約

社會(huì)組織和工會(huì)之間的關(guān)系是復(fù)雜的，它們彼此之間是一種既競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系。在我國(guó)，隨著致力于維護(hù)農(nóng)民工社會(huì)組織的出現(xiàn)，這也要求工會(huì)隨之轉(zhuǎn)型為樞紐型社會(huì)組織。工會(huì)作為樞紐型社會(huì)組織，有利于對(duì)這些社會(huì)組織的監(jiān)督和引導(dǎo)。而且，通過這些組織來為農(nóng)民工服務(wù)并維護(hù)其權(quán)益，也有利于增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)工會(huì)的認(rèn)同。這也是當(dāng)前工會(huì)在新形勢(shì)下創(chuàng)新發(fā)展的路徑之一。雖然這一點(diǎn)已經(jīng)成了共識(shí)，但作為一個(gè)新課題，工會(huì)如何轉(zhuǎn)型為樞紐型社會(huì)組織，如何組織、引導(dǎo)草根的農(nóng)民工社會(huì)組織并與其合作、交流與協(xié)作，對(duì)工會(huì)來說仍是面臨的挑戰(zhàn)。工會(huì)如何處理與政府以及農(nóng)民工社會(huì)組織的關(guān)系，如何發(fā)揮其作為樞紐型社會(huì)組織的作用為農(nóng)民工社會(huì)組織提供服務(wù)，如何引導(dǎo)農(nóng)民工社會(huì)組織更好地提供服務(wù)，仍需在實(shí)踐中不斷探索。

(四)農(nóng)民工社會(huì)組織發(fā)展所面臨的自身制約

當(dāng)前雖然已經(jīng)興起一些為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)組織，但總的來看其組織數(shù)量較少。根據(jù)《中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)》里對(duì)勞工領(lǐng)域NGO的統(tǒng)計(jì)，在其統(tǒng)計(jì)的4774個(gè)機(jī)構(gòu)中，涉及勞工和外來務(wù)工的共有204條記錄，僅占4%。[17]由于大環(huán)境的限制，社會(huì)組織雖然有些形成了一定的規(guī)模，但在專業(yè)性上仍存在不足。至于參與農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的社會(huì)組織，由于組織業(yè)務(wù)性質(zhì)的敏感性，在自身治理上存在較多的問題。一是缺乏透明性。2014年度全國(guó)1301家公益組織的平均透明指數(shù)為27.97分，而部分農(nóng)民工社會(huì)組織的透明指數(shù)未達(dá)平均數(shù)，原因在于治理與管理信息以及財(cái)務(wù)信息的公開程度較低。[18]第二，社會(huì)組織缺乏農(nóng)民工社會(huì)資本。雖然很多農(nóng)民工社會(huì)組織致力于為農(nóng)民工服務(wù)，但很多農(nóng)民工社會(huì)組織的成員發(fā)現(xiàn)他們很難接觸到農(nóng)民工并獲得他們的信任。造成這一資本缺乏的原因一是由于農(nóng)民工的高流動(dòng)性，使他們?nèi)狈Τ志没?dòng)，從而難以產(chǎn)生社會(huì)資本，二是由于這些組織的成員和志愿者很多是由年輕的大學(xué)畢業(yè)生組成的，他們?nèi)狈ぷ鹘?jīng)驗(yàn)，同農(nóng)民工也沒有共同的文化背景，因此很難與工人建立聯(lián)系。而且，由于整個(gè)社會(huì)信任的缺乏，農(nóng)民工一般也不相信政府以外的人會(huì)愿意為他們提供免費(fèi)服務(wù)。[19]第三，社會(huì)組織內(nèi)部人才和管理缺乏規(guī)范性。由于我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，社會(huì)組織成員待遇偏低，很難吸引到固定的工作人員和志愿者。有些社會(huì)組織甚至不同其成員簽訂勞動(dòng)合同，也沒有為員工購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)。政府的體制性吸納也影響了社會(huì)組織的獨(dú)立性。雖然政府向這些社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)有利于其組織資金來源的穩(wěn)定性，有利于其獲得法律上的認(rèn)可，增強(qiáng)合法性。但政府購(gòu)買本質(zhì)在于對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行動(dòng)員和控制。政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系并非“委托代理”關(guān)系，[20]兩者之間成了指揮與被指揮的關(guān)系。

四、社會(huì)組織參與農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的前景展望

黨十八屆三中全會(huì)提出要改進(jìn)現(xiàn)有的社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新能夠有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的體制，健全和完善公共安全體系。十九大也提出要發(fā)揮社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。2016年底，全總制定下發(fā)了《中華全國(guó)總工會(huì)關(guān)于推進(jìn)工會(huì)聯(lián)系勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域社會(huì)組織工作的意見》。這是全總歷史上首次頒布的指導(dǎo)工會(huì)引導(dǎo)社會(huì)組織工作的文件。《意見》對(duì)工會(huì)如何作為樞紐型社會(huì)組織引領(lǐng)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域社會(huì)組織工作進(jìn)行了全面部署。[21]習(xí)總書記在2018年10月29日同全總領(lǐng)導(dǎo)集體的談話中也指出：“要最大限度把農(nóng)民工吸收到工會(huì)中來……認(rèn)真履行維護(hù)職工合法權(quán)益、竭誠(chéng)服務(wù)職工群眾……為職工提供具有工會(huì)特點(diǎn)的普惠性、常態(tài)性、精準(zhǔn)性服務(wù)?！盵22]這些政策和講話為社會(huì)組織參與農(nóng)民工服務(wù)，共建和諧勞動(dòng)資關(guān)系提供了廣闊的空間和舞臺(tái)。

(一)完善制度以推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)組織建設(shè)與發(fā)展

隨著新生代農(nóng)民工數(shù)量的日益增多，農(nóng)民工群體對(duì)自身權(quán)益維護(hù)的意識(shí)越來越強(qiáng)，開始向政府和企業(yè)要求各種制度化的資源。農(nóng)民工社會(huì)組織的出現(xiàn)正好能夠有效地對(duì)農(nóng)民工的組織需求和權(quán)益需求進(jìn)行回應(yīng)。對(duì)此，政府的策略應(yīng)是柔性引導(dǎo)而非剛性壓制，給予持溫和立場(chǎng)的社會(huì)組織以生存和發(fā)展空間，杜絕激進(jìn)勢(shì)力的生長(zhǎng)。當(dāng)前中國(guó)正從總體性社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉只陨鐣?huì)，面臨著社會(huì)結(jié)構(gòu)重建、社會(huì)制度重建和社會(huì)組織重建。[23]73社會(huì)力量的無組織化要比有組織更能威脅到國(guó)家與社會(huì)的正常關(guān)系。只有在社會(huì)力量組織化的前提下，才能形成雙方的對(duì)話渠道和有規(guī)則的互動(dòng)。即使雙方的關(guān)系出現(xiàn)緊張，也可以用一種常規(guī)化的方法加以解決。[23]169因此，政府應(yīng)正視農(nóng)民工的組織化訴求，引導(dǎo)而非壓制，將農(nóng)民工的非正式組織資源和表達(dá)訴求加以制度化，使農(nóng)民工獲得與其公民身份相對(duì)應(yīng)的政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)組織應(yīng)采取柔性化的策略，將其納入體制內(nèi)軌道，引導(dǎo)其更好地為農(nóng)民工服務(wù)。

完善制度一是要完善農(nóng)民工社會(huì)組織的登記制度。雖然近年來國(guó)家放松了公益類、慈善類等公共服務(wù)類組織的登記制度，但對(duì)涉及為農(nóng)民工服務(wù)，尤其是農(nóng)民工法律知識(shí)培訓(xùn)和權(quán)益維護(hù)的組織，一直被視為“敏感”領(lǐng)域。相關(guān)學(xué)者研究也指出，對(duì)與農(nóng)民、農(nóng)民工、城市工人相連的農(nóng)協(xié)、農(nóng)民工NGO、民間工會(huì)等組織是限制發(fā)展的。[24]但從近幾年深圳等沿海地區(qū)的實(shí)踐可以看到，限制此類組織的發(fā)展，反而為一些激進(jìn)分子提供了生長(zhǎng)空間。為此，政府應(yīng)正視農(nóng)民工權(quán)益服務(wù)的組織需求，將這些組織納入制度化的管理渠道中來，對(duì)其引導(dǎo)、吸納和監(jiān)管，以維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益和勞資關(guān)系穩(wěn)定。

其次，政府也應(yīng)將農(nóng)民工服務(wù)納入政府公共財(cái)政支付機(jī)制和政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制中來。政府和工會(huì)組織購(gòu)買勞資關(guān)系領(lǐng)域的社會(huì)組織服務(wù)雖然近幾年已有所實(shí)踐，但還未形成全面完善的制度規(guī)范，而且社會(huì)組織能否為農(nóng)民工提供長(zhǎng)期的服務(wù)也存在穩(wěn)定性問題。因此，政府和工會(huì)應(yīng)將“農(nóng)民工社會(huì)工作服務(wù)”納入政府購(gòu)買的長(zhǎng)期業(yè)務(wù)范疇中來，并在設(shè)計(jì)機(jī)制中充分考慮到需求導(dǎo)向的原則，以農(nóng)民工服務(wù)需求為主，通過服務(wù)來增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)政府和執(zhí)政黨的認(rèn)同。

(二)加強(qiáng)工會(huì)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)以構(gòu)建勞資關(guān)系協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)

工會(huì)作為職工利益代表和維護(hù)的合法性組織，在新形勢(shì)下承擔(dān)的主要職能一方面是加強(qiáng)廣大職工的政治引領(lǐng)，執(zhí)行和貫徹黨的意志，另一方面則是為職工提供有效的服務(wù)。在筆者看來，這兩者并不是相悖的，政治引領(lǐng)并非是通過空洞的說教而呈現(xiàn)，有效的服務(wù)會(huì)強(qiáng)化包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的對(duì)政治的認(rèn)同。工會(huì)在新形勢(shì)下的轉(zhuǎn)型與改革，必然要以“服務(wù)型工會(huì)”構(gòu)建為指引。

面對(duì)農(nóng)民工日益廣泛的服務(wù)需求和權(quán)益表達(dá)以及農(nóng)民工社會(huì)組織的出現(xiàn)，工會(huì)應(yīng)積極將其打造為勞動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)的樞紐型社會(huì)組織，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工社會(huì)組織的吸納與整合。社會(huì)組織和工會(huì)之間的關(guān)系是復(fù)雜的，它們彼此之間是一種既競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系。它們都致力于保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益，但在策略基礎(chǔ)、行動(dòng)范圍、合法性來源、關(guān)注基礎(chǔ)和協(xié)調(diào)來源上有所不同。[25]雖然有所競(jìng)爭(zhēng)，但工會(huì)與社會(huì)組織之間可以建立分工與合作關(guān)系。在組織動(dòng)員和利益表達(dá)方面，工會(huì)的法定地位難以動(dòng)搖。盡管現(xiàn)階段由于工會(huì)的“不作為”，農(nóng)民工社會(huì)組織承擔(dān)了部分組織工人集體維權(quán)的工人維權(quán)職能，但這只能是作為工人團(tuán)結(jié)的“助推器”而短期存在，[26]由于中國(guó)的法律規(guī)定以及這些社會(huì)組織自身的一些局限，它們不能也不可能取代工會(huì)的法定地位。但在為農(nóng)民工提供服務(wù)方面，社會(huì)組織由于其草根性又具有其天然的優(yōu)勢(shì)和潛能。與草根的社會(huì)組織相比，樞紐型社會(huì)組織的最大優(yōu)勢(shì)在于，作為服務(wù)型導(dǎo)向的聯(lián)合性平臺(tái)，它補(bǔ)齊了“社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與不足”的社會(huì)管理短板，并且為政府服務(wù)外包、合同外包等現(xiàn)代社會(huì)管理方式的運(yùn)用和拓展提供組織基礎(chǔ)，從而能夠提高社會(huì)管理的組織效率。[27]工會(huì)應(yīng)積極發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織作用，對(duì)農(nóng)民工有需求，而社會(huì)組織有能力且適合承擔(dān)的項(xiàng)目，由后來者承擔(dān)，并通過工會(huì)或政府購(gòu)買、工會(huì)眾籌等方式解決資金問題。

此外，工會(huì)也應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)組織的培育工作。當(dāng)前為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)組織還比較少，工會(huì)作為樞紐型社會(huì)組織，應(yīng)成立相應(yīng)的孵化中心或培育中心，培育能夠承擔(dān)農(nóng)民工服務(wù)的，規(guī)范化、專業(yè)化的社會(huì)組織。工會(huì)尤其應(yīng)注重在農(nóng)民工聚居較為集中的社區(qū)層面培育農(nóng)民工社會(huì)組織，以打通為農(nóng)民工服務(wù)的最后一公里，為其提供普惠性、常態(tài)性、精準(zhǔn)化的服務(wù)。

(三)加強(qiáng)農(nóng)民社會(huì)組織治理與理性化建設(shè)

農(nóng)民工社會(huì)組織自身需要加強(qiáng)治理。首先是透明性，作為帶有一定敏感性的社會(huì)組織，透明性尤為重要。社會(huì)組織應(yīng)采取積極主動(dòng)的態(tài)度與政府合作，定期將自己的活動(dòng)、組織管理狀況以及財(cái)務(wù)信息向公眾與政府發(fā)布，積極邀請(qǐng)政府及相關(guān)部門人員參與自己的活動(dòng)。其次社會(huì)組織也要完善內(nèi)部管理?？陀^來說，當(dāng)前社會(huì)組織從業(yè)人員工資不高，還存在與員工不簽訂勞動(dòng)合同的狀況，人員流動(dòng)性也很強(qiáng)。社會(huì)組織應(yīng)首先完善自身的內(nèi)部管理，將其打造成有使命感責(zé)任感的社會(huì)組織，才能更好地服務(wù)于農(nóng)民工。

此外，農(nóng)民工社會(huì)組織也應(yīng)加強(qiáng)自身與企業(yè)和服務(wù)對(duì)象的聯(lián)系。隨著政府對(duì)社會(huì)組織和農(nóng)民工的重視，涌現(xiàn)出了不少服務(wù)于農(nóng)民工的外生于農(nóng)民工的社會(huì)組織。與農(nóng)民工內(nèi)生的組織不同，外生的農(nóng)民工社會(huì)組織要發(fā)揮實(shí)際作用，如何融入農(nóng)民工群體是一個(gè)難題。為此，社會(huì)組織應(yīng)積極加強(qiáng)與農(nóng)民工的聯(lián)系，從農(nóng)民工最需要的服務(wù)如子女教育等入手，加強(qiáng)組織與農(nóng)民工的社會(huì)資本。同時(shí)，隨著企業(yè)社會(huì)工作的興起，外來社工介入到企業(yè)，如何讓企業(yè)主接受是這些社會(huì)組織面臨的首要挑戰(zhàn)。如何在企業(yè)、農(nóng)民工權(quán)益、組織使命以及政府期望之間達(dá)成平衡是決定企業(yè)社會(huì)工作能否取得成功的關(guān)鍵所在。