李澤偉

2018年市人大常委會(huì)對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車交通體系立法全覆蓋

北京市近年來(lái)的一項(xiàng)重要工作就是治理“大城市病”，其中交通擁堵是市民感受最明顯的大城市病的表現(xiàn)之一。對(duì)這一頑疾，市民們沒(méi)少抱怨，網(wǎng)上流傳著各種關(guān)于擁堵的段子，相關(guān)部門也一直在努力。每年市政府為群眾擬辦的重要實(shí)事，都會(huì)單獨(dú)列出治堵舉措，包括完成疏堵工程等，這些是具體層面的招數(shù)，而從更宏觀的層面上，本市一直在努力通過(guò)立法從根本上解決交通問(wèn)題，市人大常委會(huì)去年一年內(nèi)表決通過(guò)機(jī)動(dòng)車停車條例、非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例、查處非法客運(yùn)若干規(guī)定，修訂道路交通安全法實(shí)施辦法，打出了治理交通擁堵的組合拳，針對(duì)同一個(gè)領(lǐng)域，一年內(nèi)立三法修一法，此前并不多見(jiàn)。

立法過(guò)程問(wèn)題引導(dǎo)立法 回應(yīng)群眾呼聲

市民對(duì)交通擁堵有切身感受，北京市人大常委會(huì)和人大代表近年來(lái)對(duì)交通擁堵問(wèn)題同樣很關(guān)注，在北京市十四屆人大第一次和第三次會(huì)議上，共有3個(gè)代表團(tuán)和179位市人大代表提出了關(guān)于緩解交通擁堵和加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車停車管理方面的15件議案。2018年初的市十五屆人大一次會(huì)議上，72位市人大代表提出了關(guān)于規(guī)范共享單車和電動(dòng)自行車方面的4件議案。

社會(huì)公眾和代表們關(guān)注的交通問(wèn)題主要包括三大類，一是停車難問(wèn)題突出，直接影響到動(dòng)態(tài)交通的通暢，截至2017年底，全市城鎮(zhèn)地區(qū)車位約382萬(wàn)個(gè)，夜間需要停車的機(jī)動(dòng)車約384萬(wàn)輛，但由于存在結(jié)構(gòu)不平衡和區(qū)域不平衡的問(wèn)題，核心區(qū)、中心城區(qū)，尤其在胡同、居住小區(qū)和道路上的停車位缺口大，市民感受到的是經(jīng)常需要搶車位、私劃車位、私裝地鎖，道路上停放車輛、街巷兩側(cè)無(wú)序停放車輛，直接影響到機(jī)動(dòng)車的正常運(yùn)行；二是本市非機(jī)動(dòng)車數(shù)量激增、交通違法亂象日益突出。近幾年，本市電動(dòng)自行車保有量猛增到約400萬(wàn)輛，其中超標(biāo)電動(dòng)車占總量的80%，帶來(lái)的問(wèn)題市民都有切身感受，街上車輛無(wú)牌無(wú)證、假牌假證、超標(biāo)上路的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，闖紅燈、逆行、隨意并線更是成為常態(tài)，這幾年共享單車的迅猛發(fā)展，投放數(shù)量達(dá)到220多萬(wàn)輛，也帶來(lái)了堆積占道、違反交通規(guī)則等問(wèn)題，再加上老年代步車、電動(dòng)滑板車、獨(dú)輪車等新工具都出現(xiàn)在道路上，也容易引發(fā)交通事故；三是黑車成為城市治理中的頑疾，不完全統(tǒng)計(jì)，本市黑車數(shù)量約25萬(wàn)輛，擾亂交通運(yùn)營(yíng)和社會(huì)管理秩序，有的甚至威脅到乘客的人身財(cái)產(chǎn)安全。

問(wèn)題擺在面前，繞不過(guò)，躲不開(kāi)，立法直面這些問(wèn)題，旨在對(duì)癥下藥，破解頑疾。市人大常委會(huì)主任會(huì)議同意非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例立項(xiàng)時(shí)，就明確要求條例著眼于為緩解交通擁堵提供法治保障。立法并沒(méi)有就交通談交通，而是有更加廣義的問(wèn)題導(dǎo)向。2017年7月19日在北京市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十次會(huì)議上，市人大常委會(huì)城建環(huán)保辦公室介紹，緩解停車難、停車亂，不僅是交通管理亟須解決的問(wèn)題，更是與群眾切身利益密切相關(guān)的重要社會(huì)問(wèn)題、民生問(wèn)題。必須把停車服務(wù)與管理納入到提高城市精細(xì)化管理水平和治理“大城市病”的大局中統(tǒng)籌考慮。

立三法修一法 覆蓋交通問(wèn)題最痛點(diǎn)

2018年3月30日，北京市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)《北京市機(jī)動(dòng)車停車條例》，自2018年5月1日起施行?！稐l例》確立了“機(jī)動(dòng)車停車堅(jiān)持有償使用、共享利用、嚴(yán)格執(zhí)法、社會(huì)共治”的理念。同時(shí)，提出全社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同構(gòu)建和維護(hù)機(jī)動(dòng)車停車秩序，遵循停車入位、停車付費(fèi)、違停受罰的基本要求。為解決居住小區(qū)周邊停車位不足的問(wèn)題，《條例》規(guī)定，相關(guān)部門可以在居住小區(qū)周邊支路及其等級(jí)以下道路設(shè)置臨時(shí)居住停車區(qū)域、泊位，明示居民臨時(shí)停放時(shí)段，本市推進(jìn)單位或者個(gè)人開(kāi)展停車泊位有償錯(cuò)時(shí)共享，停車管理員可協(xié)助告知違停，私裝地樁、地鎖或擅自設(shè)置固定或者可移動(dòng)障礙物等行為將被罰款等。

2018年5月31日，北京市十五屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)了《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》，自2018年7月1日起施行。《規(guī)定》提出對(duì)于未經(jīng)許可擅自從事或組織從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的，由交通行政執(zhí)法部門責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)，扣押車輛，并按照國(guó)家和北京市相關(guān)管理規(guī)定處以罰款，“黑摩的”從事非法客運(yùn)將被城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)收車輛等。

2018年9月28日，北京市十五屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)《北京市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》，2018年11月1日正式實(shí)施，《條例》規(guī)定，電動(dòng)自行車在本市上路行駛，需經(jīng)過(guò)登記，并取得行駛證和號(hào)牌，對(duì)已經(jīng)購(gòu)買的不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車發(fā)放臨時(shí)標(biāo)識(shí)，并設(shè)置3年過(guò)渡期，過(guò)渡期滿后，不上牌不得上路行駛，本市對(duì)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車實(shí)行產(chǎn)品目錄制度，駕駛電動(dòng)自行車應(yīng)在非機(jī)動(dòng)車道內(nèi)行駛，最高時(shí)速不得超過(guò)15公里等。

當(dāng)天的會(huì)議還表決通過(guò)《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈北京市實(shí)施中華人民共和國(guó)道路交通安全法辦法〉的決定》，《辦法》自2018年11月1日起施行，《辦法》提到，在道路上使用動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)的平衡車、滑板車等器械的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以扣留器械，并處200元罰款。在道路上使用滑板、滑輪、旱冰鞋等滑行工具的，處10元罰款。《辦法》提到，摩托車（含輕便摩托車），快遞、外賣等行業(yè)常用的動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)的三輪車、四輪車，明確了機(jī)動(dòng)車的屬性，按照國(guó)家和本市機(jī)動(dòng)車管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

可以看出，停車難、私裝地鎖、黑車運(yùn)營(yíng)、電動(dòng)車無(wú)牌無(wú)證、超速行駛、快遞外賣行業(yè)用車問(wèn)題，這些交通領(lǐng)域最讓人感受明顯的難題，這四部法規(guī)一個(gè)不落地予以覆蓋，形成對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車兩類重點(diǎn)交通工具和動(dòng)態(tài)、靜態(tài)兩大交通體系立法的有效覆蓋。至此，一年內(nèi)立三法修一法完成，針對(duì)交通領(lǐng)域的立法組合拳開(kāi)始正式發(fā)揮作用。

從政府規(guī)章上升為人大主導(dǎo)的地方性法規(guī)

四部法規(guī)，都是地方性法規(guī)，而非政府規(guī)章，更能有效處理不同利益群體和各方的多元訴求。法規(guī)的出臺(tái)過(guò)程，顯示出對(duì)于用法律法規(guī)解決實(shí)際問(wèn)題全面細(xì)致的考量。

比如非機(jī)動(dòng)車的問(wèn)題，近年來(lái)，本市非機(jī)動(dòng)車特別是電動(dòng)自行車數(shù)量呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，社會(huì)各界要求對(duì)電動(dòng)自行車加強(qiáng)管理的呼聲日益強(qiáng)烈。市十四屆人大期間，共有51位代表提出關(guān)于加強(qiáng)對(duì)非機(jī)動(dòng)車管理的建議。市十五屆人大一次會(huì)議上，又有6位代表提出相關(guān)建議?？紤]到非機(jī)動(dòng)車管理工作的緊迫性，市政府將非機(jī)動(dòng)車管理立法列為2017年市政府立法工作計(jì)劃中力爭(zhēng)完成的規(guī)章項(xiàng)目。市委明確，對(duì)本市非機(jī)動(dòng)車管理要從源頭抓起，形成從生產(chǎn)、銷售到登記、通行、停放的全過(guò)程、全覆蓋的監(jiān)管體系，對(duì)違法行為要加大懲處力度。

在調(diào)研起草過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，非機(jī)動(dòng)車管理立法所涉法律關(guān)系復(fù)雜、利益群體較多、各方訴求多元，而政府規(guī)章受制于自身立法權(quán)限，調(diào)整的范圍、處罰的力度都相對(duì)有限，因此需要由人大制定地方性法規(guī)，以規(guī)定出更有效的管理措施和更嚴(yán)格的法律責(zé)任。

同時(shí)，考慮到非機(jī)動(dòng)車關(guān)系到廣大市民切身的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，需要有更廣泛的民主程序和更嚴(yán)格的審議程序，來(lái)保障民意民情得到充分的吸收與采納。因此，決定將非機(jī)動(dòng)車管理立法形式從政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，為非機(jī)動(dòng)車管理提供更精準(zhǔn)、有效的制度規(guī)范。

市人大常委會(huì)隨即開(kāi)展論證調(diào)研，就法規(guī)的必要性、可行性等聽(tīng)取各方意見(jiàn)。2017年12月7日，市人大常委會(huì)主任會(huì)議經(jīng)過(guò)研究討論同意立項(xiàng)，要求條例著眼于為治理“大城市病”，提高城市精細(xì)化管理水平，緩解交通擁堵提供法治保障。

立法特點(diǎn)依法立法、科學(xué)立法、民主立法

黨的十九大報(bào)告首次將依法立法與科學(xué)立法、民主立法并列為重要立法原則，北京市人大常委會(huì)堅(jiān)持將依法立法原則作為交通立法工作的基本底限，做到不與憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸。

只有依法立法，才能讓法律法規(guī)站得住腳。為加大對(duì)非法客運(yùn)的懲治力度，《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定（草案）》曾規(guī)定，對(duì)從事非法客運(yùn)的本市車輛不予辦理車輛更新手續(xù)，對(duì)外地車輛不予辦理進(jìn)京證。市人大常委會(huì)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，多位法學(xué)專家、網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為其合法性不足，且會(huì)對(duì)營(yíng)運(yùn)駕駛員造成過(guò)重的權(quán)益影響。市人大常委會(huì)先后組織兩次專家論證會(huì)，征求了十多位法學(xué)專家的意見(jiàn)，召開(kāi)三次部門座談會(huì)，實(shí)地調(diào)研違法車輛查處情況。經(jīng)慎重研究，條例草案最終刪去了這一內(nèi)容。

市政府提請(qǐng)審議的《非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例（草案）》中，曾一度將老年代步車、快遞車、外賣車的行政處罰措施放在“附則”章中。市十五屆人大常委會(huì)三次會(huì)議對(duì)條例草案進(jìn)行第一次審議時(shí)，草案一審稿中也涉及了動(dòng)力驅(qū)動(dòng)三輪車、四輪車的管理問(wèn)題。審議中，多位委員代表提出，動(dòng)力驅(qū)動(dòng)三輪車、四輪車，從性質(zhì)上屬于機(jī)動(dòng)車，快遞、外賣用車絕大多數(shù)也屬于機(jī)動(dòng)車。因此，草案已經(jīng)超出非機(jī)動(dòng)車管理的立法范圍。既要管住老年代步車和快遞車、外賣車的違法亂象，又要保證地方立法質(zhì)量、不出現(xiàn)明顯的立法瑕疵。

市人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)論證后，提出了相應(yīng)的解決方案：在對(duì)非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例草案進(jìn)行完善的同時(shí)，對(duì)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》進(jìn)行修訂，從法律上明確這些車輛的機(jī)動(dòng)車屬性，將對(duì)這些車輛的管理移至《辦法》進(jìn)行規(guī)范。針對(duì)快遞、外賣行業(yè)駕駛員違反道路交通秩序比較普遍的情況，修訂后的《辦法》將快遞、外賣企業(yè)的管理行為納入道路交通安全防范責(zé)任制的范圍，既考慮交通秩序和交通安全，又兼顧市民需要和相關(guān)行業(yè)發(fā)展，并授權(quán)市政府根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展需求研究制定快遞、外賣等行業(yè)用車的管理辦法。

只有科學(xué)立法，才能讓法律法規(guī)更能有效解決實(shí)際問(wèn)題。比如在機(jī)動(dòng)車立法過(guò)程中，由于本市的交通承載能力和城市資源的有限性決定了停車位的供給不是按需提供，公共利益和居民停車?yán)嬷g的矛盾是必然存在的。市人大常委會(huì)全面普查本市停車資源，掌握立法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，市交通委牽頭開(kāi)展本市停車資源普查工作，委托專業(yè)公司負(fù)責(zé)開(kāi)展調(diào)查，各區(qū)各部門補(bǔ)充、核實(shí)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，居住停車位缺口總量高達(dá)129萬(wàn)個(gè)，核心區(qū)居住供需矛盾尤為突出，公共建筑夜間空閑車位超過(guò)90萬(wàn)個(gè)，車位錯(cuò)時(shí)共享和智能化信息化水平有待提升，亂停亂放、停車不繳費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。

普查數(shù)據(jù)為立法決策提供了準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，提高了科學(xué)決策水平，讓立法思路逐漸明確，進(jìn)一步明確機(jī)動(dòng)車停車制度設(shè)計(jì)要按照“保居住、限過(guò)往，保存量、限增量”的原則，區(qū)分居住停車和出行停車，區(qū)分重點(diǎn)區(qū)域和非重點(diǎn)區(qū)域，規(guī)定不同的停車泊位供給和停車定價(jià)機(jī)制。可以說(shuō)，這既可以適度滿足居民的居住停車需求，緩解中心城區(qū)的停車難問(wèn)題，又從嚴(yán)控制出行停車需求，降低中心城區(qū)的機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度，為大多數(shù)的公眾出行提供順暢的交通環(huán)境。如果沒(méi)有科學(xué)調(diào)查，不掌握相關(guān)數(shù)據(jù)，立法很容易“跑偏”，無(wú)法針對(duì)性解決實(shí)際問(wèn)題。

只有民主立法，才能在多元群體和訴求中力爭(zhēng)最大公約數(shù)。比如《非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》，從2018年3月29日首次審議，到5月30日進(jìn)行二次審議，再到9月28日審議通過(guò)，6個(gè)月的審議過(guò)程中，經(jīng)過(guò)了充分討論，最大限度凝聚共識(shí)，深化了立法的民主過(guò)程。市人大常委會(huì)采取實(shí)地調(diào)研、座談會(huì)、專家論證等方式，征求市人大代表、自行車電動(dòng)車行業(yè)協(xié)會(huì)、生產(chǎn)和銷售企業(yè)和行業(yè)專家的意見(jiàn)建議。2018年4月，市人大常委會(huì)委托調(diào)查公司就條例立法的相關(guān)問(wèn)題，發(fā)放了3000份調(diào)查問(wèn)卷，收集市民購(gòu)買、使用非機(jī)動(dòng)車的行為與需求，了解掌握市民對(duì)非機(jī)動(dòng)車管理政策及法規(guī)的態(tài)度和評(píng)價(jià)，以及對(duì)立法核心制度設(shè)計(jì)的支持度。

《條例》在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，明確了對(duì)超標(biāo)電動(dòng)車實(shí)行3年過(guò)渡期的管理措施。過(guò)渡期滿后，超標(biāo)電動(dòng)自行車嚴(yán)禁上路行駛。