楊露

2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布。

粵港澳大灣區(qū)已初步顯露出世界一流超大城市群和國際自由貿(mào)易港的雛形，也是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展，城市化進程加速推進階段的必然產(chǎn)物。但在這個城市群體之內(nèi)，有著不同的社會經(jīng)濟、政治和文化制度，要素自由流動存在一定障礙，要形成真正的“大灣區(qū)”，絕非朝夕之功，還需要更多的創(chuàng)新和探索。

從2016年開始，華南理工大學公共政策研究院就對這一城市群規(guī)劃進行了深入調(diào)研。近日，《南風窗》記者專訪了新加坡國立大學東亞研究所所長、華南理工大學公共政策研究院（IPP）學術(shù)委員會主席鄭永年。鄭永年表示，粵港澳大灣區(qū)這個區(qū)域跟中國其他的區(qū)域不一樣，因為它涉及了“一國兩制”，不同的制度互動，才會產(chǎn)生化學反應，這是中國現(xiàn)代化很大的一步。

不僅僅是一個經(jīng)濟項目

南風窗：日前，等待已久的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》終于正式發(fā)布，規(guī)劃近期至2022年，遠期展望到2035年，你認為這份重大綱要有哪些亮點？

鄭永年：從這份綱要的框架來說具有很多的亮點，給出了明確的戰(zhàn)略定位，還有建設世界級的科技平臺等，各個方面都涉及了。但正是因為綱要它面面俱到，各個方面很全，還沒有讓人看到更多的細節(jié)。所以說，綱要是一個高度，是指導粵港澳大灣區(qū)當前和今后一個時期合作發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。我希望下一步就要把綱要轉(zhuǎn)化為可操作手冊，在制度的融合中調(diào)試出更細節(jié)、更優(yōu)的選擇。

南風窗：從國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的角度看，粵港澳大灣區(qū)具有怎樣的地位？它對粵港澳地區(qū)，對中國的現(xiàn)代化進程來說意味著什么？

鄭永年：粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟總量已經(jīng)很大了，但它不僅僅是一個經(jīng)濟項目，而且是體制創(chuàng)新、區(qū)域整合這個層面的概念。中國要構(gòu)建一個國際化平臺，珠三角會發(fā)揮獨特作用，因為它毗鄰港澳，而且聯(lián)系緊密。大灣區(qū)的概念不能只是看經(jīng)濟，也要關(guān)注社會、法制，而社會法制最終也將促進經(jīng)濟的發(fā)展，這是一個互補的關(guān)系。

很多人去考察以前的三大灣區(qū)，想按照它們的經(jīng)驗來發(fā)展，但光做這些東西是遠遠不夠的。我們不僅僅是為了發(fā)展經(jīng)濟，從體制創(chuàng)新的角度來說，還是為了開啟中國社會治理現(xiàn)代化的新征程?；浉郯拇鬄硡^(qū)這個區(qū)域跟中國其他的區(qū)域不一樣，因為它涉及了“一國兩制”，不同的制度互動，才會產(chǎn)生化學反應，這是中國現(xiàn)代化很大的一步。

“內(nèi)部版歐盟”的制度創(chuàng)新優(yōu)勢

南風窗：許多人將粵港澳大灣區(qū)與東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)等對比，但你此前提到過，這樣的灣區(qū)只是最低層次的，更高層次的就是要把歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)甚至TPP的精華拿來學習，你把粵港澳大灣區(qū)稱為把大灣區(qū)稱為“內(nèi)部版歐盟”。具體來說，歐盟哪些精華和經(jīng)驗是能供粵港澳大灣區(qū)學習的？粵港澳大灣區(qū)又有什么樣的獨特優(yōu)勢？

鄭永年：粵港澳大灣區(qū)的一大優(yōu)勢就是有龐大的消費市場，廣東省是市場經(jīng)濟最好的地方，港澳也是以市場經(jīng)濟為主體。而歐盟的歷史表明，整合和融合能夠有效促進經(jīng)濟發(fā)展。歐盟國家的就業(yè)市場已經(jīng)搞得很好，那么多主權(quán)國家的社會政策都互利互通了，企業(yè)的東西企業(yè)自己決定，勞動力的流動也是自由決定，政府的作用就是去規(guī)范，解決它的負外部性。

“一國兩制”的表述就反映了一國大于兩制的概念。從歐盟和其他的跨國的合作來說，有很多法律上的東西可以轉(zhuǎn)化為技術(shù)上的東西。在粵港澳大灣區(qū)，內(nèi)地的企業(yè)到香港，如何適用兩地的法律是個問題。現(xiàn)在，香港的企業(yè)到比如南沙等自貿(mào)區(qū)，也會面臨這個問題，我覺得在執(zhí)行的過程中，除去法律的安排，還有一種技術(shù)方面的安排來解決這些問題。

歐盟是從產(chǎn)業(yè)的整合慢慢上升到體制的整合，比如如何整合教育資源，香港的學校沒必要去深圳辦分校，也很難辦好，學歷互相承認就是最好的。無論從產(chǎn)業(yè)科研教育還是各方人員流動，都要轉(zhuǎn)化成可操作的東西，這就是我提出的內(nèi)部歐盟版的問題。

中國比歐盟有優(yōu)勢，因為我們有中央政府來協(xié)調(diào)，在中央政府統(tǒng)籌下進行資源的有效配置，緊密合作。歐盟出現(xiàn)了問題，原因在于歐盟是由眾多的獨立主權(quán)國家組成的，缺少一個有效的協(xié)調(diào)者。粵港澳大灣區(qū)則不同，在一國之內(nèi)存在著一個強有力的協(xié)調(diào)者。

南風窗：剛剛提到法律的問題，你曾經(jīng)也表示，粵港澳大灣區(qū)建設對中國實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展、法治建設和維護港澳繁榮穩(wěn)定有重要意義。

鄭永年：有一個層面我們必須看到，就是中國自己內(nèi)地的法律體系，也處于一個積極的變化過程中，20世紀90年代中國為了加入WTO就是一個大的轉(zhuǎn)型，今天面臨中美貿(mào)易分歧和摩擦，中國要主動更加開放，在國家層面來說就涉及到法律法規(guī)的問題了，包括市場保護、知識產(chǎn)權(quán)等，向更加開放的方向發(fā)展處于一個積極變化的過程中。

所以我相信，通過不同的體制互動延伸出一種新的體制，對每一方都有利的這樣的一個新的體制，在符合“一國兩制”的前提下產(chǎn)生緊密的互動。

所以看歐盟層面的安排經(jīng)驗，每一個主權(quán)國家都有它的體制，不同的體制就有它不同的制度安排，當然我們不是歐盟，不需要像歐盟議會那樣，我們在一國之內(nèi)通過協(xié)調(diào)機制來進行自己的制度創(chuàng)新。例如港珠澳大橋是典型的交通互聯(lián)互通，但如果沒有通行制度，如何實現(xiàn)人們的自由通行？在協(xié)調(diào)之后能解決很多問題。

下一步改革的試驗田

南風窗：當代中國改革開放的歷史離不開廣東，廣東一直被稱作中國改革開放的“排頭兵”和“先行者”。40年來，中國和世界的面貌都已經(jīng)發(fā)生、且還將繼續(xù)發(fā)生深刻變化，改革開放又處于一個關(guān)鍵的時期，廣東如何依托粵港澳大灣區(qū)繼續(xù)扮演“排頭兵”和“先行者”的角色？

綱要是一個高度，是指導粵港澳大灣區(qū)當前和今后一個時期合作發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。我希望下一步就要把綱要轉(zhuǎn)化為可操作手冊，在制度的融合中調(diào)試出更細節(jié)、更優(yōu)的選擇。

鄭永年：20世紀80年代，中央政府給了廣東一個機會，廣東做到了“排頭兵”的角色?，F(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)就是廣東最大的一個機會，這個機會也是中央政府給的，就像80年代的時候一樣。

在國際環(huán)境下，如果我們將粵港澳灣區(qū)打造成一個國際平臺，這個平臺內(nèi)部的規(guī)則是我們可以控制的，那么，這對我們參與競爭是非常有利的。反過來說，讓粵港澳參與國際競爭，也符合珠三角產(chǎn)業(yè)升級的要求，有利于引入更優(yōu)質(zhì)的資本?，F(xiàn)在中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級出現(xiàn)了很多困難，也希望把珠三角作為重點研究的對象和突破口，希望廣東能有更多的創(chuàng)新和進步，推動大灣區(qū)建設成為世界級經(jīng)濟大平臺。

南風窗：作為世界級城市群，原則上是有一個中心城市作為主要支撐，但粵港澳大灣區(qū)有11座城市，其中4個大的中心城市，還包括兩種不同的政治社會制度，該如何處理好它們之間的關(guān)系，如何在制度的融合碰撞中，使它們成為緊密的利益共同體？

鄭永年：就市場來說，這11個城市已經(jīng)是一個經(jīng)濟共同體，就是因為行政的分割，沒有成為一個更有效的共同體。行政分割會導致城市分頭干、重復建設?，F(xiàn)在情況已經(jīng)好很多了，比如你去肇慶看，很多香港居民在那邊，人員流動已經(jīng)好很多了。

我們?yōu)槭裁匆ㄔO大灣區(qū)？就是要繼續(xù)消解它的行政阻力，在文化旅游等內(nèi)部已經(jīng)沒有什么大的分割了，我們現(xiàn)在要去的是行政的阻力。很多一國之內(nèi)的城市群做不起來，主要就是因為行政分割太厲害，地方主義太厲害，行政的阻力阻礙市場發(fā)揮決定性作用。如果想通過行政的方式來實現(xiàn)市場分工，往往是不會成功的。

廣州和深圳這兩個城市都是以市場為主體發(fā)展起來的。在沒有競爭的情況下，大家只會做出來簡單、重復的東西。如果回到市場的主導、企業(yè)主導，提供更多的空間，沒幾年城市就能找到自己的優(yōu)勢所在。政府要做的就是提供公共服務基礎設施，以及法律協(xié)調(diào)的東西，其他的把空間讓出來，讓企業(yè)去做，不要去干預企業(yè)層面的事情。市場經(jīng)濟都是利益驅(qū)動的，有了利益驅(qū)動，要素就自然會向你流動。