曹檸

全面深化改革中的官僚主義和形式主義泛濫是怎樣產(chǎn)生的？從頂層設(shè)計(jì)到基層落實(shí)，我們又該如何處理這復(fù)雜而棘手的癥結(jié)？就此，《南風(fēng)窗》記者專訪了復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授唐亞林。唐亞林研究地方政府與公共治理多年，調(diào)研經(jīng)驗(yàn)豐富，擔(dān)任過國(guó)家社科重大項(xiàng)目的首席專家。

中國(guó)各地的情況是千差萬別的

南風(fēng)窗：官僚主義和形式主義不是新事物，那么當(dāng)前全面深化改革中產(chǎn)生官僚主義和形式主義的原因有哪些？是否可以視作最高層推動(dòng)全面深化改革和固有的權(quán)力體制機(jī)制發(fā)生碰撞的表現(xiàn)？

唐亞林：盡管我們說傳統(tǒng)中國(guó)官僚體系很成熟，但與現(xiàn)代官僚體系相比依然有缺陷。所以我多年來一直強(qiáng)調(diào)中國(guó)官僚體系的完善最主要的問題是專業(yè)化程度的提高。理性化的程度隨著逐漸按規(guī)章辦事、依法辦事，有了明顯的提高，而且通過公務(wù)員考試解決了專業(yè)化門檻的準(zhǔn)入問題，但是專業(yè)化的精神，那種盡職盡責(zé)完成任務(wù)、把事務(wù)做到細(xì)致、真正為人民服務(wù)的精神在我們的官員隊(duì)伍中還沒有得到很好體現(xiàn)。

具體來說，我認(rèn)為，官僚主義和形式主義的基礎(chǔ)是中國(guó)當(dāng)前的行政管理鏈條過長(zhǎng)，造成自上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制形成層層加碼的現(xiàn)象。但是越到行政管理鏈條的底部，官員的理想主義色彩愈加薄弱，使命感降低，一大表現(xiàn)就是寧愿少做事、不做事，也不做錯(cuò)事，以自保為原則。進(jìn)一步說，這也是改革發(fā)展任務(wù)日益繁重和原有積弊的疊加效應(yīng)。

自十八屆三中全會(huì)推行全面深化改革以來，地方基層政府要完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活各個(gè)方面的任務(wù)，面臨一系列支持性條件不夠而各種限制性條件過多的情況，換句話說，要完成這些任務(wù)，既要有資源、條件的保障，又要有激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)為支撐。但中國(guó)各地的情況是千差萬別的。我們的中層政府和部門能否在要求下級(jí)單位完成任務(wù)的同時(shí)，結(jié)合具體情況將全面深化改革的任務(wù)進(jìn)行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化，決定了基層單位到底是積極有為地完成還是消極機(jī)械地完成的方式選擇問題。任務(wù)多、時(shí)間緊、要求高、資源條件又不充足的情況下，必然產(chǎn)生形式主義泛濫的可能。

還有一點(diǎn)我們必須承認(rèn)，過去對(duì)于官員權(quán)力的約束的確不完善，官員以權(quán)謀私現(xiàn)象比比皆是，社會(huì)上形成了一種對(duì)官員群體泛化的批評(píng)和污名化的趨勢(shì)。實(shí)事求是地講，黨的十八大以來通過反貪和整肅，官員隊(duì)伍的素質(zhì)和紀(jì)律已經(jīng)好了很多。我們必須看到官僚主義和形式主義成因的復(fù)雜性。

南風(fēng)窗：形式主義是否是科層制的一個(gè)原生性的問題？中國(guó)近代以來經(jīng)過了許多次的改革和革命，眼前的問題多大程度上是“舊瓶裝新酒”？

唐亞林：我希望在目前對(duì)官僚主義和形式主義的討論中強(qiáng)調(diào)一個(gè)問題，那就是在現(xiàn)代官僚體系和科層制分工的模式下，官僚主義和形式主義是內(nèi)蘊(yùn)在其中的，我們要理性地看待。這是世界各國(guó)的通病，很難從根本上消除。因?yàn)楣倭朋w系講究層級(jí)化、按章辦事，服從上級(jí)是科層制的根本特征，這些繁文縟節(jié)就容易產(chǎn)生形式主義?，F(xiàn)在的問題是官僚主義和形式主義過于泛濫，超過了我們可以承受的范圍，使得原本的專業(yè)化和理性化成分被掩蓋。

一般碰到這個(gè)問題怎么辦呢？西方的做法是通過將政務(wù)官與事務(wù)官分離。政務(wù)官負(fù)責(zé)決策創(chuàng)新，因?yàn)樗麄兪敲襁x出來的，要對(duì)選民負(fù)責(zé)，事務(wù)官負(fù)責(zé)執(zhí)行就可以了。回到中國(guó)的語境，就是我們對(duì)普通公務(wù)員的要求首先應(yīng)該是專業(yè)化的執(zhí)行，而不是創(chuàng)新，創(chuàng)新應(yīng)該是那些部門負(fù)責(zé)人或者一把手，如省長(zhǎng)、市長(zhǎng)應(yīng)該做的事情，這些干部既具有創(chuàng)新的使命，又有被問責(zé)的約束。

要加強(qiáng)中央層面的頂層設(shè)計(jì)在各部門各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)的統(tǒng)籌效應(yīng)，提升整合能力是主要思路。

南風(fēng)窗：在當(dāng)今的語境下，官僚主義、形式主義對(duì)行政效率、黨群干群關(guān)系、社會(huì)風(fēng)氣都有不同程度的危害，但官僚主義和形式主義產(chǎn)生的土壤短期之內(nèi)無法根除，我們應(yīng)該怎樣看待這個(gè)充滿矛盾的漫長(zhǎng)過程？

唐亞林：我們一定要意識(shí)到中國(guó)社會(huì)正處于大流動(dòng)、大轉(zhuǎn)型、大開放的時(shí)代，形成了一種“壓縮餅干式”的現(xiàn)代化發(fā)展模式，使得我們按照傳統(tǒng)層級(jí)化的治理模式來開展工作是不可能有更大程度的突破創(chuàng)新的?？梢哉f十九大以來，中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題。以前地方官員亂作為的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，為了糾正亂作為、不按規(guī)矩辦事、胡亂決策，逐漸形成了一整套制約體系，但是時(shí)間緊、任務(wù)重，必然要求官員隊(duì)伍突破很多規(guī)矩的限制，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性發(fā)展。我們要在兩者之間找一個(gè)平衡，既要有容錯(cuò)機(jī)制和保護(hù)機(jī)制，又要有問責(zé)機(jī)制和是非澄清的機(jī)制。

提升頂層設(shè)計(jì)的整合能力

南風(fēng)窗：類似的張力在中國(guó)歷史上不斷重演，而強(qiáng)大的組織能力一直以來都是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的一大優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)在克服官僚制度的形式主義方面有何體現(xiàn)？

唐亞林：面臨這些情況，中國(guó)共產(chǎn)黨的一大厲害之處便是能夠發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)。我認(rèn)為還是要回到雙重激勵(lì)上面。一方面是鼓勵(lì)創(chuàng)新，推行容錯(cuò)機(jī)制。只要不是為了謀取個(gè)人私利，而是為了工作，放手試錯(cuò)出了問題要予以積極保護(hù)。另一方面就是對(duì)于官員要給予合理的激勵(lì)和報(bào)酬，整體來看，現(xiàn)在基層官員的收入還是很低的。而且還有一些細(xì)節(jié)問題，比如說下鄉(xiāng)調(diào)研的話，用誰的車子？汽油錢吃飯錢誰來付？所以在中國(guó)地方差異巨大的背景下，能否允許有不同形式的靈活操作很關(guān)鍵。

還有一個(gè)是政治文化和風(fēng)氣，為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的一大本質(zhì)特征，但是怎么將理想主義與專業(yè)化有機(jī)結(jié)合，這是官僚體系發(fā)揮完整作用的要求。西方發(fā)達(dá)國(guó)家也在討論這個(gè)事情，但無法變成現(xiàn)實(shí)。西方學(xué)者提出公共服務(wù)動(dòng)機(jī)理論，不僅把官員只是當(dāng)作一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，而且還是有樂善好施、奉獻(xiàn)精神之人，但這只存在于學(xué)者的探討層面，無法把它變成一個(gè)制度性的因素。中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)勢(shì)在于可以通過組織的力量，以思想教育、群眾路線、黨性教育為抓手，將理想主義奉獻(xiàn)精神與專業(yè)主義精神結(jié)合起來，進(jìn)而超越西方的政治制度把官員僅作為經(jīng)濟(jì)人的制度設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)新的突破。當(dāng)然，能否順利地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還與我們整體的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人的思想文化素質(zhì)密切相關(guān)。

南風(fēng)窗：多項(xiàng)改革任務(wù)的疊加和加壓傳遞會(huì)使落實(shí)部門無所適從，使其疲于應(yīng)付，形成“被動(dòng)的”形式主義，頂層設(shè)計(jì)需要做哪些改進(jìn)？

唐亞林：中央現(xiàn)在已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問題，也在反復(fù)強(qiáng)調(diào)要打通不同部門和條線的頂層設(shè)計(jì)。比如說財(cái)政支持中，各部門之間統(tǒng)合協(xié)調(diào)的問題一定要考慮到，不能只做單向性的安排。之前我分析過一個(gè)案例，要搞新農(nóng)村建設(shè)，涉及國(guó)務(wù)院管的一個(gè)工程，涉農(nóng)資金居然涉及40多個(gè)部門。任務(wù)與壓力層層傳導(dǎo)到了基層，就是上面千條線，下面一根針。發(fā)揮不了統(tǒng)籌融合的效應(yīng)，非常浪費(fèi)資源，因?yàn)樯厦娓鞑块T各自的政策取向是不一樣的，但很多基礎(chǔ)性工作都是相同的。所以要加強(qiáng)中央層面的頂層設(shè)計(jì)在各部門各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)的統(tǒng)籌效應(yīng)，提升整合能力是主要思路。

南風(fēng)窗：就像剛才討論到的，剛性的高壓政策是形式主義的一大誘因，這種情況下我們應(yīng)該如何來提高頂層設(shè)計(jì)對(duì)地方差異的包容性？

唐亞林：第一是要完整準(zhǔn)確理解現(xiàn)在中央要求的重視執(zhí)行效果的決策，而不是從文件到文件，從會(huì)議到會(huì)議。第二是要加大各種政策出臺(tái)之前和實(shí)施過程中的試點(diǎn)和示范推廣效應(yīng)。最近我觀察到一些很好的趨勢(shì)，比如說國(guó)務(wù)院推廣電子政務(wù)發(fā)展的過程中進(jìn)行電視電話會(huì)議，有一個(gè)非常好的做法是在某個(gè)領(lǐng)域發(fā)文件的時(shí)候，就相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出5-6個(gè)示范案例，附在文件的后面供各地參考。這相當(dāng)于強(qiáng)調(diào)政策的靈活性，而不是剛性地推進(jìn)。但問題是我們的很多目標(biāo)制定剛性太強(qiáng)，那就很難有什么靈活的彈性，有的基層官員不建賬本，事情就沒法做。

所以我們的社會(huì)也要對(duì)官僚主義和形式主義給予適當(dāng)?shù)睦斫?，不是?duì)于這種現(xiàn)象簡(jiǎn)單的一竿子打倒，而是要挖掘背后有哪些實(shí)質(zhì)性問題。

避免陷入全程留痕主義

南風(fēng)窗：設(shè)計(jì)在頂層，落實(shí)在基層，往往就成了上面千根線，底下一根針，留給基層官員自由發(fā)揮的空間并不大，怎樣避免說一套做一套，真正釋放能動(dòng)性？

唐亞林：關(guān)鍵是上級(jí)政府怎么來做。上海提出的三個(gè)導(dǎo)向值得借鑒：需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，最終是為了解決實(shí)際問題。對(duì)于某些重大問題，上級(jí)還是要對(duì)下級(jí)政府和官員進(jìn)行充分的授權(quán)，保證創(chuàng)造性決策和創(chuàng)造性執(zhí)行有合理的容錯(cuò)機(jī)制來兜底。對(duì)于成績(jī)的評(píng)估，要尊重問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)，而不是通過形式化的留痕來實(shí)現(xiàn)。只要不做違法的事情，不做浪費(fèi)資源的事情，能達(dá)到目標(biāo)的方式方法就是好的，但是到底怎么完成要有變通性，不應(yīng)該對(duì)完成目標(biāo)的手段進(jìn)行過分的制約。我在上海一個(gè)街道的社區(qū)做社區(qū)營(yíng)造創(chuàng)新案例調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，涉及老百姓十幾萬甚至三五萬項(xiàng)目的時(shí)候，也需要通過繁復(fù)的程序來防范腐敗，這實(shí)在沒必要。社區(qū)治理搞創(chuàng)新時(shí)，有專家參與的微小治理項(xiàng)目，一般只要有公正的審計(jì)為底線就可以了，而不應(yīng)該用過多的監(jiān)察來掣肘。

我們現(xiàn)在很多的政策存在的最大問題是僅僅囿于辦公室的想象，缺乏生活體驗(yàn)化的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。

但我想強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府以及城市街道與社區(qū)應(yīng)當(dāng)提倡推行定期的現(xiàn)場(chǎng)辦公模式，就像我們以前搞的大接訪活動(dòng)，通過現(xiàn)場(chǎng)集中辦公解決老百姓生活中遇到的各種問題。各地的深改委不僅應(yīng)該研究上面下達(dá)的專項(xiàng)任務(wù)以及本地事務(wù)，更重要的是要對(duì)專項(xiàng)任務(wù)和本地事務(wù)實(shí)施過程中遇到的各種問題進(jìn)行評(píng)估、會(huì)診、反饋，通過現(xiàn)場(chǎng)辦公方式來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

這就對(duì)基層官員有更高的要求。我們現(xiàn)在很多的政策存在的最大問題是僅僅囿于辦公室的想象，缺乏生活體驗(yàn)化的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。舉個(gè)例子，我去街道社區(qū)做調(diào)研，深感社區(qū)花園里面的一排排坐凳的高度就有很多講究，因?yàn)橐紤]到使用者年紀(jì)大，腰彎不下來，腿彎不下來，所以這個(gè)坐凳要讓老年人能夠輕松坐上去，而不要設(shè)計(jì)得過低。別看只是個(gè)小細(xì)節(jié)，如果做不好，就會(huì)引起民眾對(duì)于官方辦事產(chǎn)生情緒上的先天反感：連個(gè)凳子都做不好。

南風(fēng)窗：在技術(shù)層面上，過往也涌現(xiàn)出不少令人眼前一亮的新嘗試，如電視問政、末尾淘汰等，一定程度上打擊了官僚主義作風(fēng)，技術(shù)層面你看到哪些積極的變化？

唐亞林：技術(shù)的改進(jìn)方面，目前最有成效的是電子政務(wù)的快速發(fā)展，通過引進(jìn)新的信息技術(shù)塑造新的治理形態(tài)，來逐步改進(jìn)我們政府原有的工作流程。

當(dāng)然，這還存在著另一重風(fēng)險(xiǎn)，便是發(fā)達(dá)的信息技術(shù)帶來的全程留痕主義。對(duì)于現(xiàn)在因?yàn)檫^頻過量的巡查考核和留痕造成的新的形式主義，我認(rèn)為有兩個(gè)思路可以解決。第一是由上一級(jí)政府成立專門的核查領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)這一問題進(jìn)行全面依法審查，問題出在哪里就地解決，就像我們過去搞社區(qū)治理一樣，列個(gè)清單標(biāo)明哪些東西不能隨意進(jìn)社區(qū)。第二是加強(qiáng)社會(huì)第三方的參與評(píng)估，比如組織專家學(xué)者成立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來評(píng)定合理與否，或者通過第三方社會(huì)力量的引入，加強(qiáng)實(shí)際績(jī)效的跟蹤評(píng)估，推動(dòng)問責(zé)制的發(fā)展。