鄭嘉璐

隨著GDP在干部考核中的重要性下降，許多官員將獲得政績的希望寄托在了政策創(chuàng)新上。推動一項(xiàng)改革，承擔(dān)一項(xiàng)改革的試點(diǎn)任務(wù)成為官員展現(xiàn)個人執(zhí)政能力，進(jìn)而得以升遷的一條路徑。

在晉升激勵下，“政績式改革”出現(xiàn)了。這種以制造“政績”為目標(biāo)的改革，偏離了 “謀實(shí)事、求實(shí)效”的要求，“包裝”的成分多，實(shí)質(zhì)的內(nèi)容少，幾乎無法釋放改革的紅利，卻耗費(fèi)了大量行政資源，加重了基層負(fù)擔(dān)。

改革試點(diǎn)是“金字招牌”

近些年，改革試點(diǎn)、示范稱號成為了許多地區(qū)的對外窗口和金字招牌。不少地方政府明確提出要爭取上級改革試點(diǎn)，比如安徽安慶召開了“爭取國家改革試點(diǎn)工作推進(jìn)會”；遼寧盤錦下發(fā)“對上爭取試點(diǎn)示范工作的實(shí)施意見”；山東淄博則要求全市各級各部門堅(jiān)持“一月一對接”，及時掌握上級全面深化改革的新政策、新動態(tài)、新試點(diǎn)、新要求，努力爭取上級在試點(diǎn)布局、政策、資金和項(xiàng)目上的支持。

先部分試點(diǎn)、后全面推廣的“漸進(jìn)式改革”顯然能降低試錯成本。由不同地區(qū)分頭承擔(dān)改革試點(diǎn)任務(wù)，探索出幾種相對可行的改革方案后，再由上級政府篩選和推廣，這樣一來，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的改革就靠譜多了。

試點(diǎn)的優(yōu)勢還在于資源的集中?；鶎拥男姓Y源非常有限，當(dāng)上級密集布置多項(xiàng)任務(wù)時，基層政府限于自身精力，只能有選擇性地重點(diǎn)完成其中幾項(xiàng)，其他任務(wù)則在不出事的前提下應(yīng)付了事?？梢坏┰摰貐^(qū)成為某項(xiàng)改革的試點(diǎn)，改革內(nèi)容往往會列入當(dāng)?shù)攸h委的中心工作，人力、財(cái)政、領(lǐng)導(dǎo)重視程度等都有保障，改革實(shí)驗(yàn)的效率更高。以佛山禪城區(qū)的“一門式”政務(wù)服務(wù)改革為例，佛山是“信息惠民國家試點(diǎn)城市”之一，禪城區(qū)委書記將這項(xiàng)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的改革列為工作重點(diǎn)，親自抓，改革的阻力就少了許多。

近些年，中國已經(jīng)通過“試點(diǎn)—篩選—推廣”的模式推動了多項(xiàng)改革。比如上海市最早探索的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革，已經(jīng)形成了成熟經(jīng)驗(yàn)，推廣至全國另外11個自貿(mào)區(qū)；再比如北京、山西、浙江最早開展的國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，也已經(jīng)在全國各地推開。

國家支持改革試點(diǎn)，其實(shí)是鼓勵基層開展政策創(chuàng)新，通過向下賦權(quán)來“改變現(xiàn)狀”。但實(shí)際上，政策創(chuàng)新的途徑不只有爭取改革試點(diǎn)一條。中央黨校（國家行政學(xué)院）教師張克告訴《南風(fēng)窗》記者，基層政府的政策創(chuàng)新可分為“設(shè)計(jì)—試點(diǎn)模式”“請示—授權(quán)模式”和“自主—吸納模式”三種。

前兩種模式分別由上級政府和基層政府設(shè)計(jì)改革方案，但都需要通過上級的審批授權(quán)，往往適用于力度大、難度高的改革；而“自主—吸納模式”是指下級在權(quán)限范圍內(nèi)自行探索行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，通過各種渠道被上級機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并總結(jié)升華，在更大范圍推廣。由于第三類改革不需要上級審批，改革的風(fēng)險也相對可控，許多縣鄉(xiāng)一級的政策創(chuàng)新都采取了這種方式。

不管是哪種模式，一項(xiàng)政策創(chuàng)新一旦被列為試點(diǎn)，往往意味著當(dāng)?shù)卦谶@個領(lǐng)域走在了前列。負(fù)責(zé)推動改革的官員會利用上級在政策、資金方面的支持，將試點(diǎn)打造成亮點(diǎn)，既可以為當(dāng)?shù)匕傩諑砗锰帲帜軇?chuàng)造政績。這也解釋了為什么地方政府那么重視上級授予的改革試點(diǎn)、示范稱號。

所謂“政績式改革”很好理解，這類政策創(chuàng)新的目的是展現(xiàn)官員政績，換得領(lǐng)導(dǎo)欣賞，所以不管改革的實(shí)質(zhì)如何，都得加以精心“包裝”，要“搞出名堂來”“鬧出動靜來”，還要盡量獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的批示。如果這項(xiàng)改革最終得以推廣，更是再好不過了。

中央多次強(qiáng)調(diào)，部署改革試點(diǎn)要目的明確，做到可復(fù)制可推廣，不要引導(dǎo)到發(fā)帽子、爭政策、要資金、搞項(xiàng)目的方向上。這是因?yàn)?，一旦改革只是官員獲取政績、尋求提拔的工具，改革往往就會走樣。

政績“指揮棒”

在晉升激勵之下，政策創(chuàng)新已逐漸成為官員獲取政績的法寶。為了調(diào)動基層改革的積極性，上級政府在設(shè)計(jì)年終考核、評比時往往會包括“政策創(chuàng)新”這一項(xiàng)，還會對表現(xiàn)突出的單位和個人予以表彰。一位在縣委辦公室工作的干部回憶，該縣一項(xiàng)改革曾得到了省領(lǐng)導(dǎo)的批示，并在全省范圍內(nèi)推廣，結(jié)果不僅主導(dǎo)這項(xiàng)改革的部門在當(dāng)年的考核中獲得加分，該部門的負(fù)責(zé)人還被縣里評為“先進(jìn)個人”。加分和表彰只是回報的一部分，更重要的是獲得上級部門的認(rèn)可，哪怕是給領(lǐng)導(dǎo)留下一個能干的好印象，都利于官員未來的提拔。

鼓勵改革當(dāng)然是對的，但效果怎么樣呢？制度設(shè)計(jì)的初衷是選拔出最善于改革的官員：基層干部可以通過推進(jìn)改革，展現(xiàn)個人的執(zhí)政能力，從而在科層體系內(nèi)得到升遷。但在實(shí)踐中往往事與愿違，晉升通道是許多官員行為的指揮棒，既然推動改革、贏得政績能加速提拔，有些干部就會想盡一切辦法，“為了改革而改革”，甚至把一些普通政策強(qiáng)行“包裝”成改革，就為博取政績。這種情況下，各地出現(xiàn)了許多“政績式改革”“口號式創(chuàng)新”。

所謂“政績式改革”很好理解，這類政策創(chuàng)新的目的是展現(xiàn)官員政績，換得領(lǐng)導(dǎo)欣賞，所以不管改革的實(shí)質(zhì)如何，都得加以精心“包裝”，要“搞出名堂來”“鬧出動靜來”，還要盡量獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的批示。如果這項(xiàng)改革最終得以推廣，更是再好不過了。

在實(shí)際工作中，這表現(xiàn)為提口號、造材料和邀請媒體宣傳。一位街道干部坦言，同樣是做工作，提出一個響亮的口號比悶頭做事有用多了。他舉了一個例子，市里推動社區(qū)網(wǎng)格化管理時，一個街道提出了“格中有我”的說法，得到了市領(lǐng)導(dǎo)的肯定，迅速在全市推廣。但這位干部認(rèn)為，其實(shí)每個街道的做法大同小異，這個街道只是提出了一個便于宣傳的口號，便迅速成為了先進(jìn)典型。

當(dāng)然，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)、方便上級推廣是必要的，用凝練、響亮的話語概括改革也無可厚非。關(guān)鍵在于，口號背后是不是有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，改革經(jīng)驗(yàn)是不是真的值得推廣。“格中有我”概括的雖然是常規(guī)工作，有強(qiáng)行“創(chuàng)新”之嫌，但畢竟不是一句空話；更值得警惕的是，許多改革并沒有實(shí)效，純粹是為了迎合上級的“虛假包裝”。

必須指出，一些改革措施是好的，關(guān)鍵在于執(zhí)行要實(shí)事求是，不圖虛名重在實(shí)效?，F(xiàn)在全國各地重視營商環(huán)境的打造，許多地方推出了“千名干部進(jìn)企業(yè)”活動，這是支持企業(yè)發(fā)展的好事。一位縣級領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，他們縣組織部也開展了“千名干部進(jìn)企業(yè)”活動，要求各級干部走訪企業(yè)、為企業(yè)服務(wù)，受到上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，成為先進(jìn)典型。

但在這位縣領(lǐng)導(dǎo)看來，縣里的執(zhí)行是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。大多數(shù)黨政干部并不懂企業(yè)經(jīng)營，定期去企業(yè)“指導(dǎo)工作”，不僅提不出有價值的建議，還會耗費(fèi)企業(yè)主的時間、精力。至于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的困難，只要稅務(wù)、工商等主管部門把本職工作做好，盡量為企業(yè)提供服務(wù)，不要干擾其正常經(jīng)營就好了。既然如此，為什么非要折騰縣里的干部呢？很簡單，不這樣做就體現(xiàn)不出亮點(diǎn)，也就不能制造政績了。

然而，“包裝”一項(xiàng)改革會耗費(fèi)大量的行政資源。首先要挖空心思搜尋響亮的提法，接著整理材料，總結(jié)做法經(jīng)驗(yàn)，還要請媒體宣傳報道，形成影響力后向上級主管部門匯報和尋求認(rèn)可，一旦拿到上級的批示或肯定，還要召開經(jīng)驗(yàn)總結(jié)會來進(jìn)一步造勢，再請媒體宣傳一輪。基層干部常常抱怨“白加黑”“五加二”的工作強(qiáng)度，但實(shí)際上，許多時間都花在了造材料等無謂的事務(wù)上，真正用于干實(shí)事的時間卻大大減少。

“創(chuàng)新錦標(biāo)賽”

還有一個現(xiàn)象值得關(guān)注，同一項(xiàng)改革卻擁有好多個不同的名字。比如說浙江省最早開始探索的“最多跑一次改革”，這項(xiàng)政務(wù)服務(wù)改革為企業(yè)和百姓提供了便利，是很有價值的政策創(chuàng)新。但這項(xiàng)改革在推廣至全國后卻多了幾種叫法，比如有的叫“不見面審批”，有的叫“只跑一次”，有的叫“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”，有的叫“一門式一網(wǎng)式”，有的叫“一次辦好”。

這些名字指的都是一回事，即使各地的情況有差異，但改革的關(guān)鍵之處都差不多，為什么不全都叫“最多跑一次”呢？

縣級政府有動力鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的改革越多，縣領(lǐng)導(dǎo)越有擇優(yōu)選擇作為政績的空間。重復(fù)“包裝”不僅不會惹麻煩，反倒體現(xiàn)為該縣在這一改革領(lǐng)域的“多點(diǎn)開花”。

這體現(xiàn)出，地方官員中間正進(jìn)行著一場“創(chuàng)新錦標(biāo)賽”。有的官員存在一種心態(tài)：誰的創(chuàng)新項(xiàng)目多，誰的改革得到了推廣，誰就在這場競賽中拔得頭籌，有更大的晉升希望；反之，只是向競爭對手學(xué)習(xí)，而不改頭換面一下，不僅體現(xiàn)不出自己的工作能力，還認(rèn)可了對方改革的合理性，是“漲了別人的威風(fēng)”。

這種不健康的心態(tài)催生出許多重復(fù)性的改革。舉例來說，同樣是為社區(qū)提供居民服務(wù)，干的工作也一樣，但有的街道起名叫“365工作法”，有的叫“蜂巢工作法”，有的叫“跑腿代辦站”。每一項(xiàng)所謂創(chuàng)新都需要造材料、搞宣傳，造成了資源的很大浪費(fèi)。

按道理講，下級政府的重復(fù)性改革應(yīng)該得到上級的及時制止，以節(jié)約行政資源。但現(xiàn)實(shí)情況是，即便是重復(fù)性的改革嘗試，有的上級政府也會默許，甚至鼓勵，兩者實(shí)際上達(dá)成了一種“共謀”。以縣鄉(xiāng)兩級為例，縣級政府有動力鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的改革越多，縣領(lǐng)導(dǎo)越有擇優(yōu)選擇作為政績的空間。重復(fù)“包裝”不僅不會惹麻煩，反倒體現(xiàn)為該縣在這一改革領(lǐng)域的“多點(diǎn)開花”。

錦標(biāo)賽機(jī)制不僅出現(xiàn)在同級競爭對手之間，還體現(xiàn)為繼任官員不愿延續(xù)前任的政策創(chuàng)新。許多地方都存在“新官不理舊事”的情況，新書記上任后，一定要提出新的工作綱領(lǐng)，以此區(qū)別前任，否則真出了成績也不好算在自己頭上。也因?yàn)檫@樣，在“一把手”交接后，有的地市甚至要集中清理街上前任書記的工作口號，換上新的。用基層干部的話說，兩任書記“愛修路的只修路，愛修橋的只修橋”，政策失去了延續(xù)性，到最后，橋和路都沒有修好。

地方官員的政績競爭由來已久，只是錦標(biāo)賽的項(xiàng)目發(fā)生了許多變化。分稅制前，地方政府為了充實(shí)稅基，會采取地區(qū)保護(hù)主義，設(shè)置貿(mào)易壁壘，保護(hù)域內(nèi)的國企、鄉(xiāng)企；后來，競爭體現(xiàn)為招商引資和建設(shè)開發(fā)區(qū)，以此拉升GDP數(shù)據(jù)和財(cái)政收入；隨著GDP指標(biāo)被淡化，財(cái)政數(shù)據(jù)造假的難度越來越大，政策創(chuàng)新成為彰顯政績的最佳途徑。

結(jié)果是，那些敢于改革、具備真才實(shí)學(xué)的官員的確通過政策創(chuàng)新嶄露頭角，獲得提拔；但那些濫竽充數(shù)、通過“包裝”改革參與競爭的官員卻沒有被篩掉，甚至也得以晉升。而那些“政績式改革”“口號式創(chuàng)新”往往只是精心“包裝”的空殼子，耗費(fèi)了大量的行政資源，加重了基層負(fù)擔(dān)，勞民傷財(cái)。

在基層資源緊張，地方財(cái)政捉襟見肘的今天，更要優(yōu)化政策創(chuàng)新的評價機(jī)制和官員的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，讓“政績式改革”少一點(diǎn)，讓因地制宜、大膽闖、大膽試的改革多一點(diǎn)。