李娟

為規(guī)范行政事業(yè)單位使用財(cái)政資金，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，強(qiáng)化對行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的長效機(jī)制非常必要。但是，行政事業(yè)單位在日常工作中，由于內(nèi)部控制制度建設(shè)存在缺失、內(nèi)部控制意識(shí)觀念淡薄、內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度不足等原因，造成在財(cái)政資金分配使用、國有資金監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位方面的內(nèi)部控制仍存在若干問題，圍繞上述問題，筆者進(jìn)行了廣泛的調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，深入分析問題成因，并提出解決內(nèi)部控制方面存在問題的對策。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面存在的若干問題

經(jīng)審計(jì)部門的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面仍存在若干問題，這些問題主要表現(xiàn)在內(nèi)部控制制度建設(shè)存在缺失、意識(shí)觀念淡薄、執(zhí)行力度不足等方面，詳細(xì)問題列舉如下：

（一）部門預(yù)算編制方面存在的問題

多個(gè)項(xiàng)目上年結(jié)轉(zhuǎn)和本年結(jié)轉(zhuǎn)金額占年初預(yù)算比例較大，預(yù)算執(zhí)行率嚴(yán)重偏低。

（二）部門預(yù)算執(zhí)行方面存在的問題

（1）違規(guī)列支接待費(fèi)、差旅費(fèi)、辦公設(shè)備購置費(fèi)、餐費(fèi)及其他無關(guān)支出。

（2）以虛列支出等方式違規(guī)轉(zhuǎn)移零余額賬戶資金，擅自將結(jié)余的財(cái)政資金轉(zhuǎn)至基本戶掛賬。部分單位的結(jié)余掛賬高達(dá)數(shù)千萬元。

（3）仍變相發(fā)放津補(bǔ)貼。包括支付停車費(fèi)補(bǔ)貼、超范圍發(fā)放夜餐費(fèi)、以各種名義自行獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)人員、違規(guī)發(fā)放學(xué)歷教育獎(jiǎng)勵(lì)金、學(xué)位申請費(fèi)、工會(huì)活動(dòng)誤餐費(fèi)、職工家訪果籃、私家車滅火器等等。

（4）工作人員履行工作職責(zé)和本單位交辦工作所取得的收入，個(gè)人占為己有，沒有按規(guī)定上交本單位財(cái)務(wù)。機(jī)關(guān)工作人員工作時(shí)間以外，非履行工作職責(zé)所取得的正當(dāng)收入，沒有向組織申報(bào)，并依法繳納個(gè)人所得稅。

（5）未嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，在差旅、接待、公車使用維護(hù)、會(huì)議、培訓(xùn)、購買辦公用品等方面，直接使用現(xiàn)金結(jié)算。部分單位現(xiàn)金庫存較大，未嚴(yán)格遵守日清月結(jié)、1000元以上轉(zhuǎn)賬支付的規(guī)定。

（6）擅自擴(kuò)大職工公費(fèi)醫(yī)療待遇的享受范圍，讓不具備職工身份的人員享受與職工一樣的報(bào)銷比例。大部分單位對醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷審核不嚴(yán)格，醫(yī)務(wù)專業(yè)人員未盡到審核責(zé)任，致使非公費(fèi)醫(yī)療支出和非定點(diǎn)醫(yī)院支出得以報(bào)銷;一些單位的領(lǐng)導(dǎo)搞特殊待遇，享受幾倍于普通職工的體檢費(fèi)，且未公開相關(guān)信息。

（7）存在個(gè)人借款長期不清理，甚至壞賬的情況;有的人“一次借款，多次報(bào)賬沖抵”，存在套現(xiàn)或違規(guī)報(bào)銷風(fēng)險(xiǎn)。

（三）資產(chǎn)管理方面存在的問題

（1）資產(chǎn)出租出借未按規(guī)定報(bào)批，出租國有資產(chǎn)年限超過規(guī)定期限。

（2）違規(guī)簽訂長期合同，租金未按規(guī)定上繳專戶，坐支租金或以物抵租。

（3）土地物業(yè)租賃期到期后，未盡到管理責(zé)任，土地物業(yè)被原承租戶無償使用。

（4）簽訂合同不規(guī)范，與承租戶產(chǎn)生糾紛，致使租金無法收取。

（5）與外單位合作開發(fā)土地，未有效維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益。有的單位未按規(guī)定進(jìn)行市場評估和公開招租，租金價(jià)格長期處于較低水平。

（四）基建和政府采購方面存在的問題

（1）有的單位存在工程檔案管理不到位，工程變更程序不規(guī)范、簽證單的工程量計(jì)算不詳細(xì)、資料不完整，竣工圖編制不規(guī)范，工程延期時(shí)間過長，結(jié)算價(jià)超支等問題。

（2）未按本單位規(guī)定招標(biāo)，部分項(xiàng)目涉嫌拆分。

（3）招投標(biāo)工作不規(guī)范，報(bào)價(jià)、評標(biāo)過程存在瑕疵。

（4）未繳納建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、人防異地建設(shè)費(fèi)等費(fèi)用，存在建設(shè)手續(xù)不齊或超概風(fēng)險(xiǎn)。

（5）預(yù)、結(jié)算資料缺失，結(jié)算資料錯(cuò)漏，甚至多結(jié)算工程款。

（6）大宗物資采購信息未錄入地方政府采購信息統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)。

（五）財(cái)務(wù)管理工作方面存在的問題

（1）部分存量資金收支核算不規(guī)范。

（2）往來款長期掛賬未清理。

（3）固定資產(chǎn)未及時(shí)入賬核算。

（4）零余額賬戶用于辦理非財(cái)政性資金或其他資金的付款業(yè)務(wù)。

（5）違規(guī)提前支付項(xiàng)目費(fèi)用。

（6）未及時(shí)對被凍結(jié)賬戶的賬面余額進(jìn)行清理。

（7）職工住房基金賬戶一直未使用。

（六）會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作方面存在的問題

（1）工作不夠合理，財(cái)務(wù)、基建、采購、后勤、生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)事務(wù)由一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管，未形成有效的制約機(jī)制?；锓?、后勤、藥品等物資倉庫的驗(yàn)收、登記、出庫、盤點(diǎn)崗位未實(shí)現(xiàn)有效分離，相關(guān)業(yè)務(wù)牽制不足。財(cái)務(wù)人員仍在部分業(yè)務(wù)中充當(dāng)經(jīng)辦人，基層單位的經(jīng)濟(jì)事務(wù)仍由一線人員包辦經(jīng)濟(jì)事務(wù)全過程。

（2）簽領(lǐng)手續(xù)不完善，如有的單位食堂物資、酒、辦公用品、課酬費(fèi)、生活物品、獎(jiǎng)勵(lì)物品、工會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)金、誤餐費(fèi)的發(fā)放、簽收手續(xù)均存在一定問題。

（3）事前審批、事后監(jiān)督流于形式，審批時(shí)間、內(nèi)容與實(shí)際沖突，不符合邏輯。有的單位領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)不嚴(yán)，對存在明顯漏洞的業(yè)務(wù)，照批不誤。有的單位內(nèi)控失效，致使違規(guī)支出在各個(gè)環(huán)節(jié)均暢通無阻，無人對時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、價(jià)格、質(zhì)量等反?，F(xiàn)象提出質(zhì)疑。

（4）存在法人授權(quán)不規(guī)范現(xiàn)象。有的單位負(fù)責(zé)人委托分管領(lǐng)導(dǎo)在一年甚至更長的時(shí)間內(nèi)簽署單位合同。有的授權(quán)書沒有明確授權(quán)時(shí)間和事項(xiàng)，將本應(yīng)由法人代表行使的權(quán)力，籠統(tǒng)交由副職行使。有的沒有簽署授權(quán)書，僅在請示報(bào)告中說明授權(quán)事項(xiàng)。

（5）存在會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不高的現(xiàn)象。有的單位對本可直接支付和反映的業(yè)務(wù)，通過復(fù)雜的內(nèi)部往來科目進(jìn)行抵銷、對沖，隱藏了大量的支出業(yè)務(wù)，人為增加賬務(wù)的復(fù)雜性， 有的單位會(huì)計(jì)科目設(shè)置不科學(xué)，未按統(tǒng)一規(guī)范設(shè)置科目，年度間的科目名稱調(diào)整較大，銜接不清晰。有的單位調(diào)賬隨意，未經(jīng)審批、未附說明就進(jìn)行較大規(guī)模的調(diào)賬，致使相關(guān)數(shù)據(jù)無法追蹤。有的單位會(huì)計(jì)憑證分類不科學(xué)，未集中統(tǒng)一反映同一經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。有的單位憑證裝訂不科學(xué)，另行裝訂的資料未編號(hào)并予以標(biāo)注，原始憑證不完整，未附關(guān)鍵性的證明資料、批復(fù)文件、合同、審批報(bào)告等。有的財(cái)務(wù)人員工作不細(xì)致，數(shù)據(jù)計(jì)算錯(cuò)誤，導(dǎo)致多付報(bào)銷資金。有的出納人員人為“壓單”，資金支付不及時(shí)，有的保險(xiǎn)柜管理不到位，存放不宜物品。相當(dāng)部分單位的出納人員違規(guī)使用現(xiàn)金支票，隱瞞提現(xiàn)事實(shí)，會(huì)計(jì)人員未發(fā)揮對出納的監(jiān)督作用，未在會(huì)計(jì)帳上如實(shí)反映提現(xiàn)業(yè)務(wù)，配合出納隱瞞提現(xiàn)事實(shí)。此外還普遍存在會(huì)計(jì)憑證摘要不準(zhǔn)確、不完整，甚至有意隱瞞事實(shí)等現(xiàn)象。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面存在問題的對策研究

（1）針對部門預(yù)算編制方面存在的問題，行政事業(yè)單位要積極開展自查自糾，同時(shí)建立完善的中期財(cái)政規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目庫管理，增強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性，在編制年初預(yù)算時(shí)應(yīng)考慮項(xiàng)目上年結(jié)轉(zhuǎn)情況，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

（2）針對部門預(yù)算執(zhí)行方面存在問題，行政事業(yè)單位要有針對性的予與整改，主要方法如下：

第一，嚴(yán)格按資金預(yù)算用途安排支出，杜絕擠占挪用行為;根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)格按會(huì)計(jì)規(guī)范使用相關(guān)科目;細(xì)化經(jīng)費(fèi)用途和支出范圍，按規(guī)定支出相關(guān)資金。

第二，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政廳關(guān)于結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理規(guī)定;按要求提高預(yù)算的精準(zhǔn)性有執(zhí)行效率。

第三，統(tǒng)一津補(bǔ)貼政策的嚴(yán)肅性，對工資和合法補(bǔ)貼之外的收入，不得發(fā)放也不得領(lǐng)取。除了目前有明文規(guī)定的補(bǔ)助項(xiàng)目，包括出差伙食補(bǔ)助、市內(nèi)交通、誤餐費(fèi)、夜餐費(fèi)、工會(huì)活動(dòng)誤餐費(fèi)，其他一概不得發(fā)放。要嚴(yán)格掌握誤餐費(fèi)、夜餐費(fèi)等的政策邊界，以充足的資料證明確實(shí)存在誤餐、夜餐。

第四，對本單位內(nèi)人員，一律不得發(fā)放課酬;對向外系統(tǒng)人員發(fā)放課酬的，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定提供邀請函和對方單位復(fù)函，嚴(yán)格按財(cái)政廳《省直黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位培訓(xùn)費(fèi)管理辦法》（粵財(cái)行[2017]260號(hào)）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放課酬。

第五，嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政廳《廣東省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施省級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的通知》有關(guān)要求，對確實(shí)無法使用公務(wù)卡的支出，必須寫明原因，并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批;進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)金的使用范圍，按規(guī)定執(zhí)行現(xiàn)金管理的庫存限額。

第六，嚴(yán)格按照省局《廣東省省屬單位公費(fèi)醫(yī)療管理暫行規(guī)定（試行）》的要求，不折不扣落實(shí)好相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格審核醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷支出。

第七，進(jìn)一步規(guī)范借款的管理，各種公務(wù)活動(dòng)均應(yīng)以轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡進(jìn)行支付，原則上不借備用金和周轉(zhuǎn)金，確需借款的應(yīng)嚴(yán)格履行審批手續(xù);按要求至少每年底對個(gè)人借款進(jìn)行清理。

第八，開展自查自糾，將未追回的學(xué)費(fèi)予以追繳;除有文件規(guī)定外，原則上不報(bào)銷學(xué)歷教育費(fèi)用;有文件規(guī)定需報(bào)銷的應(yīng)嚴(yán)格按照文件規(guī)定的項(xiàng)目報(bào)銷，不得擅自擴(kuò)大范圍報(bào)銷。

（3）針對資產(chǎn)管理方面存在的問題，行政事業(yè)單位要積極開展清理整頓，同時(shí)，督促各單位對超過租期的國有資產(chǎn)出租出借事項(xiàng)進(jìn)行清理;財(cái)務(wù)部門作為資產(chǎn)的價(jià)值管理部門，全力配合各部門申報(bào)辦理土地出租、處置的審核審批，在報(bào)批流程上把好審核審批關(guān);加強(qiáng)對物業(yè)使用的監(jiān)管。嚴(yán)格按規(guī)定審核審批物業(yè)出租，從源頭上把握物業(yè)是否可以出租，是否具備出租的條件、是否符合出租的規(guī)定，有依有據(jù)，從嚴(yán)把關(guān);重申非稅收入繳交的各項(xiàng)規(guī)定和要求，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定做好資產(chǎn)出租出借收入的備案統(tǒng)計(jì)，全面清理和規(guī)范非稅收入收繳工作。

（4）針對基建和政府采購方面存在的問題，行政事業(yè)單位要有針對性的予以整改，主要方法如下：

第一，加強(qiáng)專業(yè)力量建設(shè)，將業(yè)務(wù)精通、責(zé)任心強(qiáng)、廉潔干凈的同志放在基建管理崗位上。

第二，完善基建崗位責(zé)任制，明確基建管理人員在每個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行國家機(jī)關(guān)建設(shè)法規(guī)和省局印發(fā)的基本建設(shè)管理制度。尤其是工程量清單編制、審核，合同簽訂，工程變更和簽證管理，驗(yàn)收，隱蔽工程監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的責(zé)任，并建立相應(yīng)的記錄和審核制度，形成“以我為主”的基建管理模式，切實(shí)發(fā)揮基建人員的監(jiān)督和管理作用。同時(shí)，完善責(zé)任追究制度，對執(zhí)行制度不到位的，嚴(yán)肅問責(zé)，用鐵的紀(jì)律保障基建管理制度落實(shí)。

第三，各單位應(yīng)嚴(yán)格按照政府采購有關(guān)規(guī)定在采購任務(wù)完成后及時(shí)將政府采購合同的有關(guān)信息錄入省政府采購網(wǎng)和地方政府采購信息統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)。

（5）針對財(cái)務(wù)管理工作方面存在的問題，行政事業(yè)單位要有針對性的予與整改，主要方法如下：

第一，制定相關(guān)存量資金使用規(guī)定及具體核算辦法。

第二，加強(qiáng)對暫存款項(xiàng)的管理，及時(shí)清理、結(jié)算往來款項(xiàng)。

第三，及時(shí)將已交付使用的工程結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)，并相應(yīng)作賬務(wù)處理。

第四，不定期組織檢查預(yù)算資金辦理非財(cái)政資金支出項(xiàng)目情況。將項(xiàng)目規(guī)定用途和進(jìn)度支付項(xiàng)目款列入年度考核內(nèi)容。

第五，按規(guī)定對已凍結(jié)或銷戶的銀行賬戶及時(shí)作賬務(wù)處理。及時(shí)撤銷長期未使用銀行賬戶。

（6）針對會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作方面存在的問題，行政事業(yè)單位要有針對性的予與整改，主要方法如下：

第一，對業(yè)務(wù)過程進(jìn)行合理劃分，使不相容崗位分置于不同人的控制之下，發(fā)揮崗位間的監(jiān)督制約作用。對長期由一人包辦的業(yè)務(wù)，要根據(jù)實(shí)際進(jìn)行分割，人為制造控制點(diǎn)，確保人人監(jiān)督他人、人人受監(jiān)督。充分與人事部門溝通，結(jié)合工作實(shí)際，制定與財(cái)務(wù)管理相關(guān)的相斥崗位列表，進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)人事任免和責(zé)任分工。

第二，加強(qiáng)簽領(lǐng)人信息的公開，外部人員應(yīng)注明身份證和手機(jī)號(hào)碼信息，單位內(nèi)部人員應(yīng)注明所在部門。除按規(guī)范格式制作簽領(lǐng)表外，還應(yīng)附以相應(yīng)的證明資料，簽領(lǐng)表各頁均應(yīng)有證明人、審核人簽名，所有簽名均應(yīng)清晰、可辨認(rèn)，盡可能采用正楷簽名，杜絕無法辨認(rèn)的潦草簽名。可通過轉(zhuǎn)賬、匯款等方式支付的款項(xiàng)，不采用現(xiàn)金支付。

第三，落實(shí)崗位責(zé)任，按“誰簽名誰負(fù)責(zé)”的原則，倒查違規(guī)行為，按支付、事后審核、事中實(shí)施、事前審批等環(huán)節(jié)，倒查各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行的《支出審批管理暫行辦法》，結(jié)合審計(jì)意見，采用補(bǔ)充通知的形式加強(qiáng)審批的監(jiān)督和追責(zé)等環(huán)節(jié)的管理，制定操作細(xì)則，把事前審批和事中、事后監(jiān)督聯(lián)系起來，構(gòu)建監(jiān)督閉環(huán)，倒逼實(shí)施過程依法依規(guī)。

第四，要求以“一事一授權(quán)”為原則，設(shè)計(jì)規(guī)范的法人授權(quán)書，對授權(quán)時(shí)間、范圍、委托效力、轉(zhuǎn)委托、受委托人等進(jìn)行限定，避免籠統(tǒng)委托帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

第五，對原始憑證、現(xiàn)金、支票、印章管理、會(huì)計(jì)憑證摘要、憑證分類、裝訂、記賬、轉(zhuǎn)賬等會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，提出細(xì)化的工作要求，提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和信息可比度。尤其是會(huì)計(jì)憑證摘要，要明確幾個(gè)關(guān)鍵要素，使摘要完整地反映經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)全貌，杜絕簡單記錄、歪曲原意。將對各單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量情況納進(jìn)年度考核內(nèi)容，并在財(cái)務(wù)檢查中列為重點(diǎn)檢查項(xiàng)目。

三、結(jié)束語

加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制只有起點(diǎn)沒有終點(diǎn)，只有通過建立完善的內(nèi)部控制制度，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)觀念，加大內(nèi)部控制制度執(zhí)行力度，才能強(qiáng)化對行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的長效機(jī)制，內(nèi)部控制永遠(yuǎn)在路上。