甘家武, 張 琦，舒 求，李 坤

(1.云南財經(jīng)大學(xué) a.國際工商學(xué)院 b.黨委辦公室 c.財政與公共管理學(xué)院，昆明650221；2.中國財政科學(xué)研究院，北京 100142；3.云南大學(xué) a.歷史與檔案學(xué)院 b.公共管理學(xué)院，昆明 650091)

一、引言

真正的經(jīng)濟(jì)動力必須源自內(nèi)生，而成就內(nèi)生動力的主要因素就是改革，就是制度創(chuàng)新。改革開放40年，中國經(jīng)濟(jì)取得巨大的成功，靠的就是遵循這一原則和規(guī)律。從財政體制改革歷程來看，1978年市場經(jīng)濟(jì)體制改革的開啟，高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，推動財政上實(shí)行“分灶吃飯”的財政體制改革——財政包干制。包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮了一定的積極作用。但是中央對地方的各類包干體制，也產(chǎn)生了一些消極影響，特別是“包死了”中央財政。在這種體制背景下，富裕地區(qū)有稅源但不愿多征收。因?yàn)槎嗾鞯亩愂?，超過部分就要與中央分成，所以地方政府寧可藏富于企。由于中央不掌握征稅的具體信息，地方通過虛報虧損和減免企業(yè)稅收等機(jī)制截留中央稅款的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，致使中央財力愈來愈緊張。例如，1984年中央一般公共預(yù)算收入占國家一般公共預(yù)算收入的比重為40.51%，但是到了1993年僅占22.02%。因此，緩解中央財政危機(jī)，改革中央與地方的財政關(guān)系迫在眉睫。

1994年分稅制財政體制改革，初步理順了中央和地方財政關(guān)系，奠定了與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政體制框架，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好的基礎(chǔ)。由于1994年分稅制改革的主要目的是緩解中央財政危機(jī)，因此無論是財政事權(quán)和支出責(zé)任、財權(quán)劃分、財力保障，還是預(yù)算體制等方面的改革并不徹底，導(dǎo)致了“財權(quán)上移和事權(quán)下移”的現(xiàn)象。例如，1993年地方一般公共預(yù)算收入占全國一般公共預(yù)算收入的比重由77.98%下降到2017年的52.99%，但地方一般公共預(yù)算支出占全國一般公共預(yù)算支出的比重則由1993年的71.74%上升到2017年的85.32%。分稅制改革后，籌錢發(fā)展便成為地方政府尤其是基層政府壓力最大的事。政府職能的缺位、越位和錯位，都是在事權(quán)、財權(quán)和財力不相匹配的分稅制財政體制下產(chǎn)生的應(yīng)變之策。

為建立財政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，推進(jìn)各級政府財政事權(quán)法治化、規(guī)范化，國務(wù)院于2016年8月出臺了《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號，以下簡稱“指導(dǎo)意見”)，正式拉開了新一輪財政體制深化改革的帷幕。隨后于2018年2月出臺了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號，以下簡稱“改革方案”)，為推進(jìn)各級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分做了具體規(guī)劃和部署，標(biāo)志著我國財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革取得了重大進(jìn)展。同時，為加快部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域先試先行取得突破，國務(wù)院于2018年8月出臺首個細(xì)分基本公共服務(wù)領(lǐng)域的改革方案《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)〔2018〕67號)。

綜上所述，此次財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，是1994年分稅制財政體制改革的延續(xù)，更是財政體制改革的一次重大制度創(chuàng)新。此次改革，將對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，對實(shí)現(xiàn)國家長治久安具有重要意義。這些文件的密集出臺，也反映了黨中央、國務(wù)院加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切愿望。

二、財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革特點(diǎn)及創(chuàng)新

此次改革，堅持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制總體要求和深化財稅體制改革總體方案，緊扣我國社會主要矛盾變化，在改革完善中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，按照“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”十二字方針，順應(yīng)我國社會主要矛盾變化，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建更加完善的民生保障網(wǎng)，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，著力解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡和不充分的問題。

(一)實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利統(tǒng)一

在支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)方面，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、政府職能和行政效率原則，科學(xué)、清晰、合理地配置各級政府的財政事權(quán)和支出責(zé)任。在政府和市場的職能邊界方面，提出要合理確定政府和市場提供基本公共服務(wù)的范圍。凡是能夠交由市場調(diào)節(jié)和社會提供或者市場調(diào)節(jié)和社會提供相對更為有效的事務(wù)，都應(yīng)交由市場主體或社會力量承擔(dān)。調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付制度方面，在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，完整反映和切實(shí)履行中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)的支出責(zé)任。此次改革，基本上實(shí)現(xiàn)了各級政府權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，有利于各級政府各司其職，激勵地方政府主動作為，促進(jìn)各級政府更好地履行其職責(zé)和高效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。這些原則在《指導(dǎo)意見》和《改革方案》中基本上都得到了較好的體現(xiàn)。因此，此次改革基本上明確了政府和市場的職能邊界，為“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”提供了制度保障。

(二)因地制宜，突出特色，動態(tài)調(diào)整

此次改革，不僅涉及中央與地方政府間的財政關(guān)系，而且還涉及到省以下地方政府間的財政關(guān)系。由于各省的區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、民族文化以及發(fā)展重點(diǎn)等各不相同，決定了各省的財政事權(quán)具有一定的差異性，從而決定了各省劃分方面的差異性。此次改革，不少省份緊緊圍繞黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化變革，在中央政策框架內(nèi)結(jié)合具體情況設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置職能。例如，山東為打造海洋高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略要地，在機(jī)構(gòu)限額內(nèi)組建山東省委海洋發(fā)展委員會和山東省海洋局；海南為適應(yīng)國際旅游消費(fèi)中心建設(shè)要求，整合旅游、文化、體育職能，服務(wù)全省旅游發(fā)展，組建海南省旅游和文化廣電體育廳；而東北三省則從優(yōu)化營商環(huán)境補(bǔ)齊體制機(jī)制短板，為高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障，組建了營商環(huán)境部門。同時，為了保證政策的穩(wěn)定性和靈活性，此次改革明確要求財政事權(quán)劃分要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求以及各級政府財力增長情況，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

(三)突出保障基本民生

此次改革，突出保障基本民生，將義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計生、基本生活救助、基本住房保障等8大類涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要的、需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任的主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)，率先明確為中央與地方共同財政事權(quán)范圍。為了更好地保障人民群眾基本生活和發(fā)展需要，酌情考慮現(xiàn)行財政保障或中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，制定了9項(xiàng)基本公共服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。同時，明確提出根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，兼顧財力可能，逐步提高基本公共服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)水平。考慮到部分省份財力較強(qiáng)，并鼓勵地方在落實(shí)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，結(jié)合各地的財力實(shí)際，制定高于國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定將困難群眾救助等其余9項(xiàng)不易或暫不具備條件制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)，鼓勵地區(qū)結(jié)合實(shí)際制定地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)先試先行，待條件成熟后再由中央制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

(四)加強(qiáng)規(guī)范化、法治化管理

此次改革，在中央授權(quán)范圍內(nèi)，各省按照財政事權(quán)劃分原則合理確定省以下政府間財政事權(quán)，逐步建立完善分級財政事權(quán)項(xiàng)目清單。由于1994年實(shí)施的分稅制財政體制改革，主要是對中央與地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任做了原則性規(guī)定，而省以下政府間的財政事權(quán)和支出責(zé)任并沒有做出詳細(xì)規(guī)定，從而導(dǎo)致財政事權(quán)的下移。因此，此次改革是在1994年分稅制財政體制改革基礎(chǔ)上的突破，有利于財政體制規(guī)范化管理。同時，此次改革明確要求在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，實(shí)施制定和修訂相關(guān)法律和行政法規(guī)。研究起草政府間的財政關(guān)系法，推動形成相關(guān)的法律體系，有利于促進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法制化和規(guī)范化建設(shè)。

(五)明確改革時間表

為加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，《指導(dǎo)意見》根據(jù)不同階段民生需要的輕重緩急，明確了改革時間表。一是明確要求在2016年選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域先啟動財政事權(quán)和支出責(zé)任改革。同時，部署推進(jìn)省以下相關(guān)領(lǐng)域的改革。二是明確要求在總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2017—2018年爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。同時，要求地方參照中央改革進(jìn)程，加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革。另外，部分省份也已經(jīng)在部分領(lǐng)域先試先行。例如，湖南于2017年8月出臺《湖南省水利財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分辦法(試行)》，在水利領(lǐng)域取得突破性成果，發(fā)揮了地方首創(chuàng)精神。同時，多數(shù)省份已在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域開展改革調(diào)研工作，為基本公共服務(wù)領(lǐng)域改革取得突破性進(jìn)展做了良好的示范。三是明確要求中央與地方于2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，形成科學(xué)、清晰、合理地配置各級政府的財政事權(quán)和支出責(zé)任框架。在總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時制定和修訂相關(guān)法律和行政法規(guī)，推動形成法律保障體系[1]。

三、財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革配套研究

此次改革的目的是完善國家治理體系和提高治理能力的重要內(nèi)容之一。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)重大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要達(dá)到改革的目的，難度大、涉及面廣，不可能一蹴而就。因此，需要堅持各項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)，需要加快推進(jìn)配套改革。

(一)加快完善各級政府間財權(quán)劃分

一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級財力。事權(quán)、財權(quán)、財力作為政府間財政關(guān)系的三個基本要素。三者的劃分是否明確、合理、規(guī)范以及三者之間的組合方式是否符合國情等，影響著財政體制運(yùn)行效率。根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍，理順財政事權(quán)和支出責(zé)任在各層級政府間的劃分，是理順財政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)[2]。而財權(quán)和財力在各層級政府間的劃分，則是理順政府間財政關(guān)系的物質(zhì)保障。因此，只有科學(xué)確定財權(quán)劃分，才能使財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的效果會更好。

1994年分稅制改革的思路是在中央與省級地方政府搭成分稅制框架，再逐步理順省以下各級政府間的分稅制。但是從實(shí)際運(yùn)行來看，分稅制改革不徹底，并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“分稅制”。一是中央與省級地方政府在稅種劃分上，“共享稅”越來越多。二是由于允許省以下財政體制隨地區(qū)不同而存在差異，因此省以下各級政府也逐漸演變成了共享和分成。越靠近基層政府，越傾向于“討價還價”的包干制和分成制[3]。三是地方稅制結(jié)構(gòu)的缺陷。地方政府作為轄區(qū)內(nèi)與老百姓生產(chǎn)生活最直接相關(guān)的地方公共產(chǎn)品的提供者，缺乏公共產(chǎn)品的提供和稅收增長相互促進(jìn)的稅種。特別是“營改增”以后，主體稅種更是缺乏。四是稅權(quán)高度集中，地方缺乏適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限。

從此次財政事權(quán)劃分和支出責(zé)任劃分改革來看，遵循的是分步實(shí)施和穩(wěn)中求進(jìn)的漸進(jìn)式改革思路，即適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力。因此，建議：一是同樣采取漸進(jìn)式改革的方式，即在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合改革后各級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的實(shí)際，動態(tài)調(diào)整共享稅的分享方式和比例。二是加快房地產(chǎn)稅立法，并將其逐步培育成地方主體稅種，并結(jié)合稅種的屬性，適當(dāng)增加地方稅種，形成以共享稅為主、專享稅為輔的劃分體系。三是根據(jù)稅種屬性，繼續(xù)拓展地方稅范圍。在目前已實(shí)施的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、車船稅、煙葉稅等地方稅的基礎(chǔ)上，改革完善城市維護(hù)建設(shè)稅。在河北、北京、天津、山西等10省區(qū)市水資源稅改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面推廣水資源的費(fèi)改稅。在總結(jié)水資源費(fèi)改稅、環(huán)保費(fèi)改稅經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，保留非行政事業(yè)性收費(fèi)，將部分行政事業(yè)性收費(fèi)改為稅收的形式征收。四是堅持稅權(quán)總體仍集中在中央的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)大地方稅權(quán)。繼續(xù)在中央保留稅種立法權(quán)、開征權(quán)以及監(jiān)管權(quán)的前提下，根據(jù)稅種屬性，通過立法授權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大省級地方政府的稅種管理權(quán)限。五是進(jìn)一步改革完善省以下“分稅制”。六是統(tǒng)籌推進(jìn)政府非稅收入改革。加快非稅收入的立法進(jìn)程，在中央規(guī)范管理和嚴(yán)格監(jiān)督的前提下，清理收費(fèi)項(xiàng)目，繼續(xù)推行以費(fèi)改稅。

(二)加快完善轉(zhuǎn)移支付制度

即使較好地做到了財權(quán)與事權(quán)的匹配，也決不等于“財力與事權(quán)的匹配”。一般而言，一級政府的財權(quán)越大，財力也就越強(qiáng)。但是受到轄區(qū)內(nèi)財政資源豐裕程度的影響，一級政府財權(quán)越大，財力不一定越強(qiáng)。特別是在我國這樣一個幅員遼闊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異較大的國情背景下，需要保證財力與事權(quán)相匹配[注]例如，深圳2017年市本級一般公共預(yù)算收入2,086.4億元，在全國31個省份排名中，可排到第18名，超過陜西、云南、山西等13個省份。。這就需要在體制設(shè)計中，科學(xué)劃分財政事權(quán)和支出責(zé)任之后，必須盡可能科學(xué)合理地配置財權(quán)，再配置科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，以求近似地達(dá)到財力與事權(quán)大體匹配的結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)財力較弱的地方政府提供的基本公共服務(wù)水平也能達(dá)到國家規(guī)定的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

1994年分稅制實(shí)施以后，中央已經(jīng)具備充裕的財政自給能力，除了滿足本級財政支出外，有相當(dāng)一部分的財力可以用于對地方的轉(zhuǎn)移支付。但是目前的轉(zhuǎn)移支付制度仍存在諸多問題[注]轉(zhuǎn)移支付制度不合理，所造成的消極影響是多方面的。例如，丁杰(2018)認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度加劇了地方政府性債務(wù)擴(kuò)張。作為一種“公共池資源”，中央地方政府以及省以下地方政府在財政轉(zhuǎn)移支付資源的配置上存在策略行為。轉(zhuǎn)移支付刺激了地方政府的舉債行為，并且地方政府之間也存在基于債務(wù)擴(kuò)張的競爭性行為。[4]：一是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付比例偏低，尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付比例偏低，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例偏高。雖然近年來也不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，但是到了2017年，均衡性轉(zhuǎn)移支付仍僅占39.25%，遠(yuǎn)低于包括奧地利(69%)、墨西哥(67%)、瑞士(80%)、葡萄牙(81%)、土耳其(82%)等在內(nèi)的OECD國家一般50%以上的水平[5]。二是省以下轉(zhuǎn)移支付制度不科學(xué)。雖然分稅制改革之后，各省都按照中央每年《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的調(diào)整變動情況，并結(jié)合各省實(shí)際制定了相應(yīng)的地方過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，從而使得縣級財政困境得到一定程度的緩解。但是在“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的背景下，仍然制約了各省、市兩級政府對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，導(dǎo)致許多縣級財政成為“吃飯財政”，從而經(jīng)常出現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付被擠占挪用的情況。三是轉(zhuǎn)移支付多頭管理，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。目前我國的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分散于各個部委，缺乏統(tǒng)籌，造成資金分配混亂，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

此次改革，充分考慮了地方政府的信息優(yōu)勢，對于中央委托給地方的財政事項(xiàng)，通過轉(zhuǎn)移支付制度履行支出責(zé)任。同時，在一般性轉(zhuǎn)移支付制度下，按照財力狀況對不同地區(qū)設(shè)立共同財政事權(quán)的分類分檔轉(zhuǎn)移支付，整合改革前一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中基本公共服務(wù)共同財政事權(quán)事項(xiàng)，更加完整地反映了中央承擔(dān)基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。建議下一步應(yīng)該進(jìn)一步加大貧困地區(qū)補(bǔ)助和富裕地區(qū)獎勵的轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度、建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機(jī)制、不斷強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付管理、推動地方完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。同時，考慮到我國各省內(nèi)部地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異較大的現(xiàn)實(shí)[注]中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異大，不僅反映在省與省之間，各省內(nèi)部也同樣如此。2017年，僅深圳一個城市的一般公共預(yù)算收入就占廣東各城市總和的三分之一。事實(shí)上，“一家獨(dú)大”不是廣東的特殊現(xiàn)象，在寧夏、四川、湖北、陜西、湖南、甘肅等省份也同樣存在。，進(jìn)一步完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，特別是加大縣級基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)財力與財政事權(quán)相匹配。

(三)加快中央與地方關(guān)系的法制化建設(shè)

在面對龐大的市以下地方政府時，上級政府對任何事項(xiàng)的決策權(quán)威，是保持政令通暢的必然反映。這種中央集權(quán)體制，容易導(dǎo)致下級政府特別是基層政府的自主決策權(quán)無法得到保障。但是在政策實(shí)施過程中，上級又需要依靠下級政府實(shí)施。因此，下級政府對任何事項(xiàng)都有相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)，政策的實(shí)際執(zhí)行效果很大程度上取決于下級政府。最終形成“上級決策、下級執(zhí)行、部門同構(gòu)、權(quán)責(zé)共擔(dān)”的格局。同時，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，如果僅是抽象劃分，則容易形成不同的場景下產(chǎn)生不同的結(jié)果。如果詳細(xì)劃分，意味著事權(quán)劃分必須足夠細(xì)致。但是在市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的背景下，無論事權(quán)劃分如何詳細(xì)，也總是難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。而且規(guī)定得越細(xì)致，就越有可能導(dǎo)致中央和地方財政事權(quán)的僵化。同時，一些事權(quán)的劃分本身也并非一成不變，而是根據(jù)時代要求而不斷變化[注]例如，最低工資制和最高工時制，原來一直屬于美國各州的事權(quán)。隨著時代進(jìn)步，勞工權(quán)利保護(hù)等呼聲愈來愈強(qiáng)烈，勞工保護(hù)也逐漸演變成聯(lián)邦政府的財政事權(quán)。。因此，要提高財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法制化和規(guī)范化，必須加快各級立法規(guī)劃建設(shè)。

區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支和包干制，分稅制改革的不徹底，使得地方政府很大程度上只是中央政府的“代理人”。在稅法、地方組織法等方面，缺乏與中央政府“爭議”的法律基礎(chǔ)。一方面，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面的法律規(guī)劃和建設(shè)長期滯后；另一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，越來越多的新興財政事權(quán)不斷涌現(xiàn)并沖擊傳統(tǒng)的財政事權(quán)劃分，使得事權(quán)劃分的爭議也越來越多[注]例如，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)曾經(jīng)也不是政府的事權(quán)范圍，隨著20世紀(jì)90年代農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市去的規(guī)模越來越大，農(nóng)民工權(quán)益受到侵害的問題也越來越突出，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)也逐漸由地方政府的“偶然”事權(quán)轉(zhuǎn)變到中央政府的事權(quán)范圍。。正是這些原因，對于中央和地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，此次改革提出“以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定”。而對于省以下地方政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，則提出“以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定”。從目前中央與地方關(guān)系的法治建設(shè)來看，中央與地方的關(guān)系長期分散于立法法、地方組織法及相關(guān)單行立法中，缺乏制度層面的規(guī)范整合。因此建議如下：

一是以“中央委托地方行使的事權(quán)”作為法治化的突破口[6]。要打破傳統(tǒng)“上級決策、下級執(zhí)行、部門同構(gòu)、權(quán)責(zé)共擔(dān)”的格局，就需要通過法制化建設(shè)厘清中央和地方以及地方各級政府間的財政關(guān)系[7]。在財政事權(quán)劃分方面，無非分為中央事權(quán)、地方事權(quán)以及中央與地方共擔(dān)事權(quán)。完全屬于中央或者地方的財政事權(quán)，權(quán)責(zé)利比較容易厘清。并且這些事權(quán)和支出責(zé)任在財政事權(quán)中屬于少數(shù)，因此基本上不存在法律上的“爭議”。但是大多數(shù)事權(quán)都是中央和地方共擔(dān)，這些事權(quán)和支出責(zé)任劃分才是改革的難點(diǎn)。由于地方所具有的獨(dú)特的信息優(yōu)勢，部分中央事權(quán)需要委托給地方承擔(dān)，接受委托方的監(jiān)督，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。相對中央和地方共擔(dān)事權(quán)而言，中央委托地方的事權(quán)，委托方和受委托財政關(guān)系相對簡單。因此，建議以此作為突破口，通過經(jīng)驗(yàn)總結(jié)再擴(kuò)大到共擔(dān)事權(quán)領(lǐng)域。

二是以財政事權(quán)的“影響范圍”或“外部性程度”作為研究制定《中央與地方關(guān)系法》的突破口。無論是單一制還是聯(lián)邦制，其實(shí)都是解決國家治理問題的工具，其目的僅在于能否實(shí)現(xiàn)政治家及其代表的社會群體所追求的利益[8]。因此，央地政府財政事權(quán)劃分與支出責(zé)任劃分的法制化，并不存在與單一制國家結(jié)構(gòu)形式的沖突。自分稅制改革以來，制定《中央與地方關(guān)系法》的呼聲就不曾間斷。在統(tǒng)收統(tǒng)支、包干制和分稅制的行政主導(dǎo)模式下，缺乏《中央與地方關(guān)系法》的現(xiàn)實(shí)需求。此次改革背景下，各方面條件相對成熟，可以借鑒各國央地政府事權(quán)劃分的典型立法經(jīng)驗(yàn)，建議以財政事權(quán)的“影響范圍”或“外部性程度”作為研究制定《中央與地方關(guān)系法》的突破口。

三是以司法建設(shè)作為建立健全中央和地方調(diào)節(jié)機(jī)制的突破口。在傳統(tǒng)“行政主導(dǎo)”的中央與地方關(guān)系模式下，中央需要通過絕對的“權(quán)威性”來保持政令統(tǒng)一，從而使得許多學(xué)者認(rèn)為財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分必將對中央的政令統(tǒng)一構(gòu)成挑戰(zhàn)。實(shí)則不然，這是因?yàn)樵S多學(xué)者往往忽略了中央要保持“權(quán)威性”的目的所在。十八屆三中全會明確指出，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障?？茖W(xué)的立法和司法制度，則是這個“制度保障”的“防火墻”。在原有的央地政府財政關(guān)系格局下，司法屬地化現(xiàn)象很容易導(dǎo)致司法不一致的情況。因此，建議加強(qiáng)司法建設(shè)，保持司法的獨(dú)立性和權(quán)威性，在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立協(xié)調(diào)中央與地方財政關(guān)系的“仲裁委員會”，妥善處理各級政府間的“爭議”。

(四)加快現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)

政府預(yù)算管理制度是財政制度的核心，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。預(yù)算法改革與財稅體制改革，總是相伴而生。1994年分稅制財政管理體制改革啟動不久，國家便于1994年3月制定了《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱“原預(yù)算法”)。原預(yù)算法對規(guī)范政府預(yù)算管理、建立現(xiàn)代預(yù)算制度等，奠定了基礎(chǔ)框架。面對新的形勢和出現(xiàn)的問題，國家也逐步改革完善原預(yù)算法。在預(yù)算管理范圍方面，不斷拓展預(yù)算管理范圍，逐步將各級政府及有關(guān)部門的各類預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理，編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算“四本預(yù)算賬本”；在支出管理方面，于1999年啟動政府采購機(jī)構(gòu)集中采購改革；在預(yù)算編制方面，于2000年啟動部門預(yù)算改革，實(shí)現(xiàn)“一個部門一本預(yù)算”；在預(yù)算執(zhí)行方面，于2001年啟動國庫集中收付制度改革；在績效評價方面，于2005年啟動中央部門績效評價工作；在預(yù)算管理科目方面，于2007年啟動收支分類改革。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，財政收支規(guī)模和收支結(jié)構(gòu)、財政職能范圍[注]十八屆三中全會提出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這表明在資源配置中市場的作用將得到進(jìn)一步增強(qiáng)，同時也將引起財政職能范圍的重大變革。、管理方式等都發(fā)生了深刻變化，“打補(bǔ)丁”式的改革越來越難以適應(yīng)新的形勢。例如，地方政府債務(wù)不在預(yù)算中反映，造成的地方政府債務(wù)監(jiān)督失控；地方財政壓力造成的“順周期”調(diào)控，降低了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效果[注]原預(yù)算法在第二十八條規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，從而使得地方政府在調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的時候主動作為的能力較弱。例如，在經(jīng)濟(jì)增長放緩和過熱時，容易導(dǎo)致地方財政收入增收和減收壓力加大，從而難以維持財政年度收支平衡。雖然原預(yù)算法在第四十五條又規(guī)定，預(yù)算收入征收部門，必須依法及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入，不得擅自減征、免征或者緩征預(yù)算收入。但是在實(shí)際操作過程中，在經(jīng)濟(jì)增長放緩時，為緩解地方財政收入壓力，預(yù)算征收部門容易出現(xiàn)征收“過頭稅”造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”的現(xiàn)象。而在經(jīng)濟(jì)過熱時，為減緩以后年度的征收壓力，預(yù)算征收部門容易出現(xiàn)緩征預(yù)算收入造成經(jīng)濟(jì)“火上澆油”現(xiàn)象。這些不得已而為之的應(yīng)變之策，不僅不利于依法征稅，而且會降低國家“逆周期”的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效果。；財政超收超支并存[注]預(yù)算作為一種事先估計，不可能非常精確，存在一定程度上的預(yù)算超收，屬于正?，F(xiàn)象。但是從中國歷年的預(yù)算超收現(xiàn)象來看，已經(jīng)不是預(yù)算精確度的問題。馬嶺(2010)解釋了1994—2007年間我國的預(yù)算超收問題，發(fā)現(xiàn)我國稅收預(yù)測平均絕對誤差達(dá)7%，最大絕對誤差達(dá)14.6%，遠(yuǎn)超國際5%的合理范圍。雖然財政年年存在預(yù)算超收，但財政赤字也并未減少多少。預(yù)算超支雖然在很大程度上與我國的赤字財政政策有關(guān)，但不可否認(rèn)的是，原預(yù)算法無法對地方政府的行為形成有效的約束，也是一個重要原因。[9]等。這些現(xiàn)象就是原預(yù)算法難以適應(yīng)新的形勢和情況的表現(xiàn)。特別是十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對預(yù)算管理制度提出了更高的要求。這就要求政府建立起綜合財務(wù)報告制度、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、政府債務(wù)納入預(yù)算管理以及中期財政規(guī)劃等一系列預(yù)算管理制度。因此，可以說2015年頒布實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱“預(yù)算法”)的改革力度，是前所未有的。一是健全政府預(yù)算體系，完善透明預(yù)算制度；二是改革預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；三是規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險；四是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財政支出績效；五是規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范財政風(fēng)險。

從現(xiàn)代預(yù)算制度的原則來看，仍有若干“老大難”問題需要解決，也面臨財政管理基礎(chǔ)薄弱的硬約束，更有沿襲已久的既得利益格局亟待打破[10～13]，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是四本預(yù)算統(tǒng)籌綜合不到位，未能綜合形成一本預(yù)算，不僅影響到資源配置的效率，更會影響到國家宏觀調(diào)控的效果；二是各本預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)不同，僅一般公共預(yù)算管理相對成熟，而其他三本預(yù)算仍延續(xù)以往照顧既得利益的“區(qū)別對待”管理套路；三是預(yù)算公開透明不充分，無法滿足社會各界監(jiān)督及問責(zé)的要求；四是預(yù)算表格缺乏表外信息，現(xiàn)行預(yù)算報告，僅對部分預(yù)算表格進(jìn)行解釋說明，缺乏表外信息；五是地方政府債務(wù)管理有待優(yōu)化。地方政府債務(wù)的形成，有其歷史原因。如何確定發(fā)債額度，既保持風(fēng)險在合理的范圍內(nèi)又能滿足地方實(shí)際需求，是管理地方政府債務(wù)的關(guān)鍵。因此，建議：一是從全口徑預(yù)算的角度強(qiáng)化四本預(yù)算收支，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和真實(shí)性；二是從全口徑預(yù)算的角度，嚴(yán)格按照新預(yù)算法公開的標(biāo)準(zhǔn)，提高四本預(yù)算透明度；三是拓展預(yù)算管理范圍，將稅式支出納入預(yù)算管理范圍；四是單獨(dú)編制政府性債務(wù)預(yù)算，提高財政支出結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和資金的使用效率；五是探索建立“地方財政破產(chǎn)機(jī)制”[注]地方財政破產(chǎn)，不等于無政府狀態(tài)，政府仍承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。破產(chǎn)政府必須通過明確風(fēng)險主體責(zé)任，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高支出效率等方式化解債務(wù)風(fēng)險，倒逼各級政府規(guī)范財政運(yùn)行管理以及舉債謀發(fā)展時量力而行，實(shí)現(xiàn)“一級政府、一級財政、一級預(yù)算、一級舉債權(quán)”。, 打破風(fēng)險大鍋飯；六是落實(shí)人大監(jiān)督強(qiáng)化預(yù)算審批，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化國家審計及績效評價。