楊　揚　劉艷秋

河北師范大學(xué)，河北　石家莊　050024

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淺論中央與地方事權(quán)劃分

楊揚劉艷秋

河北師范大學(xué)，河北石家莊050024

摘要：從十八大報告到十八屆四中全會，再到十八屆五中全會，從提出“加快財稅體制改革，理順中央和地方財力與事權(quán)的關(guān)系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到依法全面履行政府職能，推進(jìn)政府間事權(quán)的合理化劃分，再到適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，政府間事權(quán)的劃分不斷被提上日程。基于這個大環(huán)境，合理劃分中央與地方的事權(quán)成為中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵之所在，因此，我們以法律的視角從事權(quán)的內(nèi)涵、理論和原則出發(fā)，闡述目前事權(quán)劃分存在的種種問題，分析和借鑒實踐中事權(quán)劃分的經(jīng)驗，改善中地關(guān)系，促進(jìn)中央與地方的事權(quán)合理劃分。

關(guān)鍵詞：事權(quán)；事權(quán)劃分；中央；地方

一、事權(quán)的內(nèi)涵

首先，事權(quán)這一概念最早出現(xiàn)在《淮南子·兵略訓(xùn)》中，里面講究戰(zhàn)略布局，也就是指軍事指揮上的種種妥善處置。另外一種含義就是指職權(quán)、權(quán)力。宋朝詩人梅堯臣的詩中提到“事權(quán)輕”就是這個含義。

事權(quán)指處理事務(wù)的權(quán)利。然而跟隨時代的變化，我們現(xiàn)今討論的事權(quán)則主要是指國家行政機關(guān)按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來管理國家行政事務(wù)的權(quán)力。所謂事權(quán)，概括地說就是各級政府在提供公共服務(wù)和事務(wù)中應(yīng)負(fù)擔(dān)的使命和職責(zé)的權(quán)利。

有的學(xué)者認(rèn)為，事權(quán)是指政府的職責(zé)或職能，政府提供的公共服務(wù)，即政府的支出責(zé)任。還有學(xué)者認(rèn)為事權(quán)是處理事情的權(quán)利，包括國家事權(quán)、政府事權(quán)和財政事權(quán)三個部分。這兩種觀點都是片面的把事權(quán)等同于支出責(zé)任或者是把事權(quán)局限于處理事情的權(quán)利，而沒有對其范圍給予界定。有的學(xué)者認(rèn)為事權(quán)是行事之責(zé)，即哪些事務(wù)應(yīng)該由哪一級政府負(fù)責(zé)[3]。這一定義區(qū)分的事權(quán)和事責(zé)，但還是有些模糊不清。還有的學(xué)者提到國家公共權(quán)力的縱向配置就是事權(quán)劃分，不僅包括國務(wù)院及對應(yīng)的地方行政序列這一狹義政府間的職責(zé)劃分，還涉及黨務(wù)、法務(wù)、防務(wù)等廣義公共服務(wù)部門，是“大政府”的概念，是國家治理體系的核心構(gòu)成要素。這種定義因涵蓋了廣泛的權(quán)利，具有很大的包含性和合理性。

二、事權(quán)劃分的理論和原則

(一)事權(quán)劃分的理論

關(guān)于事權(quán)劃分的理論，包羅萬象，有市場經(jīng)濟(jì)理論、公共需要理論、制度變遷與體制創(chuàng)新理論等十幾種。而委托代理理論、公共產(chǎn)品層次性理論、博弈理論則是普遍被認(rèn)為是較為重要的三個理論。

1.委托代理理論

輝隆投資集團(tuán)副總裁李銳表示，文化節(jié)是輝隆的傳統(tǒng)，也是展示輝隆文化的窗口，與輝隆“以人為本”的價值觀相得益彰，是輝隆文化的重要組成部分。希望通過文化節(jié)活動，充分展現(xiàn)輝隆人自強不息、積極進(jìn)取、昂揚向上的精神風(fēng)貌，上下齊心、團(tuán)結(jié)一致、不辱使命，為打造“中國最偉大的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)商”而不懈奮斗，為建成“高質(zhì)量發(fā)展的輝隆集團(tuán)”而不懈奮斗。

委托代理理論由三個基礎(chǔ)要件，首先是委托人和代理人之間的信息交流溝通不是一一對應(yīng)，其次是委托人和代理人基于已經(jīng)存在的規(guī)則或者雙方的意愿的而維持著一種相對比較正規(guī)的合約關(guān)系，而這種良好的關(guān)系對于雙方的權(quán)利、義務(wù)、任務(wù)或權(quán)限有著較為明確的要求，雙方在各自的行為規(guī)則中運行，促成委托代理關(guān)系的良好運行。再次，委托人和代理人之間存在利益博弈，委托人要求代理人忠實地履行職責(zé)以便獲得最大利益，代理人也會利用自身的優(yōu)勢盡可能地在規(guī)則允許的范圍內(nèi)消減成本以同樣追求自身利益的最大化。這種理論放到中國實際來看，中央與地方是兩個獨立的主體，中央是委托人，擁有大權(quán)，但是不能觸及到地方基層。

2.公共產(chǎn)品層次性理論

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各級政府的基本職能就是為社會提供公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的層次性決定了中央和地方在提供公共產(chǎn)品時的效率和合理性，即不同層級的政府提供不同層次的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品層次的分級有很多種，占主流的主要有兩種，一種是把公共產(chǎn)品分為地方公共產(chǎn)品和全國公共產(chǎn)品，換句話說就是劃分全國事務(wù)和地方事務(wù)。另外一種是把公共產(chǎn)品分為全國公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國公共產(chǎn)品和區(qū)域公共產(chǎn)品。這兩種分類都為中央和地方事權(quán)合理的劃分提供了前提和基礎(chǔ)。

3.博弈理論

這個理論指出中央與地方是兩個獨立的主體，這兩個主體有著各自的利益，在這個過程中不可避免的會產(chǎn)生分歧。該理論認(rèn)為，中央為了自己的利益，會尋求全國利益最大化，這個過程中很有可能損害地方的利益，同樣，地方為了自己的利益，會在自己的區(qū)域內(nèi)尋求地區(qū)利益最大化，這就不可避免的損害中央的利益，地方保護(hù)主義就是表現(xiàn)之一。在這兩種利益博弈的過程中如何尋求平衡點，既實現(xiàn)了地方的利益，又不損害中央的利益，這就是中央和地方事權(quán)劃分尋求的就平衡點。

(二)事權(quán)劃分的原則

關(guān)于事權(quán)劃分的原則，有很多不同的觀點，有的學(xué)者提出外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵相容要求。有的學(xué)者提出事權(quán)法定原則、因地制宜原則、分工合作原則和財力事權(quán)匹配原則。還有的學(xué)者提出發(fā)揮中央和地方政府兩個積極性原則、責(zé)權(quán)對稱原則和規(guī)范化、法治化原則。這幾種觀點基本上都指明了事權(quán)劃分在實踐中的要求，可歸納為以下三個方面：

1.中央和地方平衡性原則

分析日本地方合理劃分事權(quán)的原則就是地方能管理的盡量由地方管理。地方公共團(tuán)體可能不能辦理的事務(wù)才由中央政府來處理，從中我們可以聯(lián)想到我國在劃分中央與地方事權(quán)的過程中應(yīng)充分調(diào)動地方的積極性和主動性，如果地方政府能處理的相對應(yīng)的事權(quán)，我們應(yīng)該下放權(quán)利給地方，相對應(yīng)的地方不能處理的事權(quán)則仍然需要由中央政府處理，中央事權(quán)在涉及到全國性事務(wù)、關(guān)系到人民百姓切身利益的重大事務(wù)應(yīng)牢牢握緊，不可放權(quán)于地方。

2.事權(quán)與具體情況相適應(yīng)原則

由于各個地方的實際情況不盡相同，相對應(yīng)的所擁有的事權(quán)應(yīng)該與實際情況相匹配，包括公共事務(wù)的層次要求、受益的公眾范圍、政府提供服務(wù)的實際情況和實際已經(jīng)擁有的資源等等來合理劃分事權(quán)。有的學(xué)者指出事權(quán)要與提供者的級別、客觀現(xiàn)實與職能、客觀現(xiàn)實與職責(zé)、事權(quán)和職能、客觀的現(xiàn)實與相應(yīng)的政府所享有的事權(quán)都應(yīng)當(dāng)是相對應(yīng)的。這個觀點具有一定的科學(xué)性，但是片面強調(diào)事權(quán)與責(zé)任的相匹配，卻沒有考慮到個地方實際情況，具體事項的可影響范圍來劃分事權(quán)。

3.法治化原則

全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略部署是舉國上下的大事，而推動事權(quán)法治化就是其具體體現(xiàn)，這是十分必要也是十分重要的。有的學(xué)者提出，政府事權(quán)的法治化，就是要求通過建立科學(xué)規(guī)范的事權(quán)法律體制，合理界定不同層級政府，行政部門之間處理社會事務(wù)的權(quán)力，使得政府職能的形式和責(zé)任追究有法可依，確保行政權(quán)力始終在法制的軌道內(nèi)運行。這就為事權(quán)的劃分提出了更高的要求，即事權(quán)劃分遵從法治化原則要求事權(quán)劃分更加規(guī)范、公開、透明，應(yīng)確保事權(quán)持相對的穩(wěn)定性，使事權(quán)得到法律的約束。

三、存在的問題

(一)“割不斷，理還亂”，政府事權(quán)法律規(guī)范的缺失

下級政府的人事安排完全由上級政府拍板，財政資源在很大程度上受限制于上級政府。關(guān)于事權(quán)劃分，法律僅僅做了原則性劃分，不盡清晰、未盡合理，并且缺乏實際的可操作性。我國在實行分稅財政體制改革以后，規(guī)定了一些中央與地方政府相應(yīng)擁有的事權(quán)，但是卻十分模糊，也不夠具體合理，在以后的發(fā)展中中央政府卻下方了很大一部分公共服務(wù)的事權(quán)，使得地方政府所擁有的事權(quán)嚴(yán)超載。

(二)政府事權(quán)實際劃分不清晰，職責(zé)同構(gòu)、事權(quán)錯配

中央的事權(quán)基本上是可以明晰的，而地方政府的事權(quán)則十分不清晰，事權(quán)劃分的不清晰直接導(dǎo)致事權(quán)混亂，上級與下級政府事權(quán)錯位，同一事權(quán)由兩級政府甚至是三級政府擁有，多種事權(quán)由一級政府擁有，政府事權(quán)缺位，政府部門相互推諉，這都是事權(quán)實際劃分不清晰造成的。此外，中央與地方的可支配性收入與事權(quán)不成比例，地方政府承擔(dān)著較多的事權(quán)，卻沒有資金的支撐，而中央?yún)s是管著大錢，花小錢，這也是制約地方政府事權(quán)運行的一方面原因。

(三)事權(quán)劃分爭議協(xié)調(diào)機制不健全

事權(quán)劃分存在著種種不合理、不完善的方面，然而除了法律先行，對事權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定之外，在地方政府之間產(chǎn)生事權(quán)劃分不合理的爭議之時，是否能有一個解決糾紛的機制，也是事權(quán)劃分的重要救濟(jì)途徑。各級政府由于事權(quán)劃分不合理而相互推脫的情況十分常見，是否應(yīng)在政府內(nèi)設(shè)置一個專門關(guān)于事權(quán)劃分爭議協(xié)調(diào)辦公室，在升下級、同級對事權(quán)劃分的合理性有爭議時，由該部門，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的水平，來解決爭議不失為一種方法。

四、解決的方法

(一)明確中央與地方事權(quán)的范圍，事權(quán)理應(yīng)法定化、規(guī)范化，地方事權(quán)統(tǒng)一

有的學(xué)者提出可以通過憲法改革方案、制定中央與地方關(guān)系法的方案、制定財政基本法方案這三種方案來劃分中央與地方的事權(quán)，并建議通過憲法明確規(guī)定事權(quán)歸屬，輔之其他法律規(guī)定。我們認(rèn)為制定政府的事權(quán)清單，不但要規(guī)定各級政府的積極事權(quán)，也要規(guī)定各級政府的消極事權(quán)，推進(jìn)政府事權(quán)科學(xué)立法，合理、具體劃分政府間事權(quán)。完善《預(yù)算法》，制定專門的中央、地方事權(quán)劃分法律，詳細(xì)規(guī)定各級政府的事權(quán)，只有科學(xué)合理地具體劃分事權(quán)才能明晰事權(quán)，使得中央和地方之間形成良性循環(huán)。

(二)處理好政府事權(quán)和市場規(guī)律的關(guān)系，處理好上下級政府的關(guān)系，政府職能部門內(nèi)部關(guān)系

涉及到經(jīng)濟(jì)方面的事權(quán)，如鐵路公路、公共基礎(chǔ)設(shè)施等要充分尊重市場規(guī)律，政府不應(yīng)太多干涉，積極引入市場競爭機制，要讓市場這個看不見的手和政府這個看得見的手一起發(fā)揮作用才能真正實現(xiàn)政府事權(quán)的合理化。此外，由于中央和各級政府部門職能同構(gòu)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，事權(quán)的劃分就不能十分明晰，只有防止政府部門同構(gòu)、政府官員冗雜，處理好中央與地方的關(guān)系、政府職能內(nèi)部關(guān)系，才能為事權(quán)的合理劃分提供基礎(chǔ)和前提。

(三)完善與政府事權(quán)相應(yīng)的配套制度，完善地方政府收入體制

在有法可依的條件下，各級政府的事權(quán)得到清晰和合理的劃分，但是，法律對事權(quán)的規(guī)定不可能是完全的，在事權(quán)劃分引起爭議時尋求解決和救濟(jì)途徑也是事權(quán)法治化的表現(xiàn)之一。此外，各級政府的事權(quán)與其財權(quán)聯(lián)系密切，事權(quán)的合理劃分要求事權(quán)與財權(quán)相一致。近些年來看，各級政府由于受到財政的限制，使得事權(quán)得到了不相關(guān)因素的干擾，由于各級法院的財政經(jīng)費都是各級政府來分配，因此，政府的事權(quán)也是不可能完全獨立的，這就給我們一個啟示：事權(quán)清晰、法定的貫徹執(zhí)行，還需要獨立的財政體制，完善政府事權(quán)的相關(guān)配套制度是十分重要的。

五、結(jié)語

由于事權(quán)劃分的復(fù)雜性，牽涉到社會和地方各個方面，我們要用不同的角度來看待事權(quán)的劃分，充分考慮影響事權(quán)的相關(guān)因素，尤其是財政收入和支持方面的相關(guān)性。此外，還要結(jié)合地方實際情況，根據(jù)具體條件來劃分事權(quán)。用法律來規(guī)范事權(quán)是最有效最清晰的方式，科學(xué)合理制定事權(quán)相關(guān)的法律是重中之重，要根據(jù)十八屆三中全會和四中全會的精神依據(jù)事權(quán)劃分的原則外不斷完善相關(guān)法律。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]侯一麟.政府職能、事權(quán)事責(zé)與財權(quán)財力：1978年以來我國財政體制改革中財權(quán)事權(quán)劃分的理論分析[J].公共行政評論，2009(2).

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)14-0086-02

作者簡介：楊揚(1990-)，女，河北師范大學(xué)，研究生在讀，研究方向：法學(xué)理論；劉艷秋(1992-)，女，河北師范大學(xué)，研究方向：民商法學(xué)。