劉超民

一、跨國界河流污染防治的法律概述

（一）跨國界河流的概念及分類

跨國界河流是跨（國）界水資源的一部分。跨界水資源又稱為國際（淡）水資源或跨國（界）水資源或跨境水資源或共享水資源，包括國際河流①這里的國際河流并不是傳統(tǒng)國際法意義上的對所有國家商船開放的河流，這里僅僅是指流經(jīng)兩國以及兩個國家以上的河流，是地理意義上的河流。本文中的國際河流指的就是跨國界河流。、湖泊及其大小支流，或者國際河流的入口和出口，以及處于兩個或兩個以上國家管轄之內(nèi)的地下水系統(tǒng)[1]，以國際河流和湖泊為主體。

在近幾年發(fā)表的關(guān)于跨國界河流的文章中，一般將國際河流與跨國界河流混用，認為是一個概念，當(dāng)然不同的稱謂具有不同的法律意義與政治意義，后來隨著國際法的發(fā)展，跨國界河流也逐步被“國際水道”的稱謂所占據(jù)[2]。但是不管是國際河流還是國際水道，其一般都指跨越兩個國家或者兩個以上國家之間的河流。本文為了避免概念上的誤解，將流經(jīng)兩個或者兩個以上國家的河流稱為跨國界河流。

為了加強對跨國界河流的認識，有必要對不同跨國界河流進行分類。根據(jù)跨國界河流的作用，可以將跨國界河流分為國際界河以及非國際界河。國際界河是指以該河流作為分割兩個以及兩個以上國家的分界線的河流流經(jīng)區(qū)域，非國際界河是指不作為界河功能的跨越多個國家的河流。根據(jù)跨國界河流流經(jīng)國家的多少，可以將跨國界河流分為雙邊跨國界河流以及多邊跨國界河流。其中雙邊跨國界河流指的是跨越兩個國家之間的河流，而多邊跨國界河流指的是跨越兩個以上國家之間的河流。

（二）跨國界河流污染防治的特點

從2017年的《水污染防治法》第八章第102條的規(guī)定②第102條規(guī)定：“水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象?！笨梢灶愅瞥觯鐕缢廴?，是指跨國界河流的水體因人們活動所產(chǎn)生的某種物質(zhì)介入，導(dǎo)致其發(fā)生化學(xué)、物理、生物等方面的特征改變，使得河水的使用價值降低或喪失而引發(fā)的水體污染。當(dāng)然，跨國界河流污染爭端也往往因此而產(chǎn)生[3]。跨國界河流污染防治往往具有以下特點：

1.跨國界污染防治的國際性。一般河流的自然屬性往往使得河流一旦發(fā)生污染事件容易擴散，這既是河流污染防治的難點，也是河流污染防治的好處。河流污染物擴散快容易影響到河流的下游部分，造成其他地區(qū)的污染；而同時河流污染物擴散快又容易使得污染源容易擴散，一段時間后使得污染物濃度降低。這正是河流污染的第一個特性即跨國界河流污染的國際性。一旦上游國家的河流發(fā)生污染事件，被污染的水就會隨著水流影響到下游國家的河流，被污染的水往下流，很難保證下游國家的河流不受污染。即使河流自身具有自凈功能并采取及時有效的措施防止了污染物的進一步擴散，也會導(dǎo)致下游河流的徑流量問題，甚至引發(fā)下游國民的恐慌，發(fā)生國際水污染爭端。如1986年的萊茵河跨國污染事件①1986年11月1日，由于瑞士境內(nèi)巴塞爾附近的桑多斯化學(xué)公司倉庫發(fā)生火災(zāi)，導(dǎo)致了裝有1250噸的劇毒農(nóng)藥鋼管發(fā)生爆炸，大量有毒物質(zhì)硫、汞等流入萊茵河，形成了長達70公里的污染帶。整個萊茵河流域的生態(tài)受到嚴重的污染，大量水生物死亡，伴隨著給萊茵河流域的法國、德國、荷蘭帶來的嚴重影響，致使他們紛紛關(guān)閉沿岸的自來水公司，轉(zhuǎn)而采用汽車運輸供給居民飲用水。就是一起典型的跨國河流水污染事件。由于萊茵河的國際性，一個上游國家發(fā)生污染事件，導(dǎo)致多個國家之間發(fā)生一系列的環(huán)保事件，因此，需要多個國家之間協(xié)調(diào)防治跨國界河流污染事件。

2.跨國界污染防治處理過程的復(fù)雜性。國際河流的污染之所以復(fù)雜，首先表現(xiàn)在污染本身就是一種很難治理的現(xiàn)象[4]。由于各國對于跨國界河流的利用與開發(fā)較之前的深度與廣度不斷擴大。從造成污染的原因看，有自然的原因與人為的原因，但主要是人為的原因。人為的原因主要是各國工農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，用水量激增，這主要發(fā)生在發(fā)展中國家；從污染造成的后果來看，水質(zhì)污染、水中生物數(shù)量下降，造成水資源緊張，生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致各國之間的糾紛。同時，跨國界河流相關(guān)國家又必須花費時間、金錢去調(diào)查污染的原因，再根據(jù)相關(guān)的情況，及時采取相應(yīng)的措施。有的污染持續(xù)時間很長，甚至?xí)斐缮鷳B(tài)環(huán)境的不可恢復(fù)，如核污染，對人類生存造成極大的威脅。還有就是跨國界河流污染之后的責(zé)任承擔(dān)問題，一般的跨國界河流污染往往是企業(yè)造成的，如果企業(yè)無力承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任，這就涉及到國家間責(zé)任承擔(dān)以及通過何種方式解決國家之間的爭端等一系列問題。

3.跨國界污染防治帶來的國際影響大。從國家層面講，跨國界河流污染往往考驗一個國家處理問題的能力，如果處理不當(dāng)，影響其國際形象。跨國界河流污染事件發(fā)生后，被污染的部分河流隨著水流的移動會使得其他沿岸國家河流造成污染，使其遭受重大損失，如果污染源國處理不當(dāng)，導(dǎo)致沿岸國對其提出諸多的質(zhì)疑與譴責(zé)，極有可能引發(fā)國際社會的廣泛爭端。在當(dāng)今如此重視生態(tài)環(huán)境保護的國際背景下，一個國家的國際形象可能會因此大打折扣。如2005年發(fā)生的中俄之間的松花江水污染事件，②2005年11月13日下午，中國石油的吉林公司雙苯廠發(fā)生了連續(xù)爆炸，中國石油吉林石化公司距中俄邊界約350公里，而受污染的松花江流入黑龍江進而流入俄羅斯境內(nèi)，給俄羅斯境內(nèi)的水域造成了污染。中國政府在事發(fā)之后采取了積極的措施防止污染事故的擴大，通過外交方式妥善解決問題，防止了污染的進一步擴大，有效避免了中俄之間糾紛的進一步擴大，維護了我國的國際形象。

（三）跨國界河流污染防治立法的必要性

通過分析跨國界河流的概念以及分類、特點，我們知道，跨國界河流污染的發(fā)生涉及到的問題影響重大，我們必須重視。各國快速的工業(yè)發(fā)展，水資源需求量激增，為了更好地利用水資源，將工礦企業(yè)設(shè)在跨國界河流沿岸，由于排污以及運輸?shù)仍?，造成嚴重的跨界污染。除了我國的松花江污染事件外，國外也有歐洲多瑙河污染以及上文提到萊茵河的污染，最近也有烏拉圭河紙漿廠案等。這些案情發(fā)生后，有采用外交手段解決的，有的是采取國際合作的方式或者訴訟的方法來解決。但是一些跨界河流水體污染危害范圍廣、危害程度大，危害到生態(tài)系統(tǒng)的正常循環(huán)、工農(nóng)業(yè)正常發(fā)展以及地區(qū)之間關(guān)系的穩(wěn)定[5]。污染一旦發(fā)生損失很大，對各國的社會經(jīng)濟發(fā)展造成不利影響，同時也危及河流兩岸居民的生命財產(chǎn)安全。此外，由于解決跨國界糾紛的國際法不健全，相關(guān)國家缺乏相應(yīng)的法律應(yīng)對機制等原因。因此，有必要從法律層面進行探討，為跨國界河流的污染防治提供國際法的依據(jù)。

二、跨國界河流的污染防治法律問題

（一）跨國界河流污染防治的法律原則

法律原則相對于法律規(guī)則來說，是一種相對不確定的規(guī)范，正是它的不確定性使得法律原則更加靈活?？鐕绾恿魑廴痉乐蔚姆稍瓌t也是如此，在解決跨國界河流污染事件中往往適用這些原則。目前，結(jié)合相關(guān)國際法的實踐以及國際法的一般原則，本文認為解決跨國屆河流污染防治的法律原則有[6]：

1.可持續(xù)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展的思想早就存在于人類的文明思想中，但是直到1972年人類環(huán)境會議中可持續(xù)發(fā)展這種觀念才為人熟知。隨后隨著世界環(huán)境問題被人們越來越重視?？沙掷m(xù)發(fā)展原則逐步從觀念到理念，然后再從理念到應(yīng)用，可持續(xù)發(fā)展原則逐漸被各國應(yīng)用。

關(guān)于可持續(xù)發(fā)展原則的內(nèi)涵定義比較多，但其一般是指在可持續(xù)發(fā)展進程中，各個相關(guān)的利益主體充分協(xié)調(diào)溝通，既要考慮到不同代際之間、不同需求之間等各方面的利益。有人認為只是可持續(xù)發(fā)展原則的融合，涵括了人與自然之間的融合，生態(tài)利益與經(jīng)濟利益的融合，當(dāng)代需求與后代需求的融合，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的融合，以及政府與市場的融合等[7]。一般認為其包括四種含義：代際公平、代內(nèi)公平、環(huán)境與發(fā)展一體化和可持續(xù)利用。從跨國界河流污染防治角度來講，此處主要涉及到了代際公平、代內(nèi)公平與可持續(xù)發(fā)展原則。代際公平超越了國家的界限，從整個人類的角度出發(fā)，只要人類社會存在，每代人要保證后代人享有的關(guān)于此跨國界河流的各種權(quán)利，包括河流的水質(zhì)、生物、水文等符合人類利用的要求，這強調(diào)的是代際之間的利益均衡問題；代內(nèi)公平強調(diào)利用資源的公正性，在利用資源時應(yīng)考慮到其他地區(qū)和國家公民的利益；可持續(xù)利用是指既要有節(jié)制地開發(fā)利用水資源，又要不損害自然資源的再生性，同時也要提高水資源的利用率。

因此，可持續(xù)發(fā)展原則要求各國在開發(fā)沿岸河流時考慮到整個河流沿岸國家的利益，協(xié)調(diào)好本國經(jīng)濟發(fā)展與河流環(huán)境保護之間的關(guān)系，不能因自身的經(jīng)濟發(fā)展影響其他國家的生態(tài)利益，這是首先從河流的整體角度考慮。其次，在從本國自身考慮，也應(yīng)當(dāng)保護好自身河流的生態(tài)環(huán)境，保證代際公平與代內(nèi)公平。

2.公平合理利用原則。公平合理利用原則是從實踐中不斷發(fā)展的原則。1966年赫爾辛基規(guī)則對河流資源的公平合理利用進行了詳細的闡釋后，此后多個涉水國際條約對其做了進一步的規(guī)定。如1997年的《國際水道非航行使用法公約》第五條規(guī)定了公平合理的利用和參與。2004年的《關(guān)于水資源的柏林規(guī)則》不僅深化了可持續(xù)發(fā)展的原則與理論，更完善了決定公平合理利用的因素及各種利用之間的優(yōu)先關(guān)系事宜，更突出了對正義的追求。此規(guī)則將公平合理利用原則與不造成重大損害原則合并[8]。其主要內(nèi)容為：在跨國界河流的利用中，公平合理利用原則是指各國有權(quán)在其領(lǐng)土內(nèi)公平合理地使用國際河流并分享利益，但是在行使這一權(quán)利時又不得妨礙其他流域國家公平利用該河流的權(quán)利。不造成重大損害原則是在利用國際河流時，應(yīng)該做出適當(dāng)努力，以不致對其他國家造成重大損害的方式去開發(fā)利用國際河流，如果在利用國際河流的過程中給其他國家造成了重大損害，應(yīng)盡力減輕并消除所造成的損害，并酌情給予補償。從這兩種定義就可以看出公平合理原則可以涵蓋不造成重大損害原則，各國有權(quán)公平合理地利用跨國界河流，但是不應(yīng)該損害其他國家的利益以及保持河流本身的可持續(xù)利用。此外，不造成重大損害原則也更加明確責(zé)任承擔(dān)問題，如果相關(guān)國家造成了重大損害，應(yīng)該承擔(dān)一定的義務(wù)，履行相應(yīng)的責(zé)任。這又補充了公平合理利用原則的責(zé)任關(guān)于國家義務(wù)規(guī)定不明確的缺陷。

所以，公平合理利用原則主要包含以下幾個方面的內(nèi)容：首先，流域各國可以依據(jù)國家主權(quán)獨立自主、國家主權(quán)平等的國際法規(guī)則利用位于其本土的河流。但是國家主權(quán)平等并不意味著每個國家在量上達到對跨國界河流的開發(fā)利用的平等，其實質(zhì)上是一種形式上的平等。其次，流域各國在制定和實施自己國內(nèi)的與開發(fā)和利用跨國界河流有關(guān)的政策和措施時，應(yīng)考慮到其他每個國家公平合理利用這些資源的權(quán)利。再次，如果在對跨國界河流的開發(fā)利用過程中，沿岸各國不能有效充分地實現(xiàn)自身利益，實現(xiàn)其公平合理地利用，很容易出現(xiàn)各國之間的沖突和矛盾。此時，為了促進跨國界河流資源的公平合理利用，維護各沿岸國的公平合理的利用權(quán)利，有必要在開發(fā)利用前進行協(xié)商溝通，達成共識。另外，公平合理利用的份額確定必須根據(jù)該跨國界河流的實際情況，在考慮到所有相關(guān)因素以后加以確定。如地理、水文、氣候、依賴河流的人口等。同時要按照相關(guān)的國際條約的規(guī)定合理地確定應(yīng)當(dāng)考慮的因素。最后，各國在利用跨國界河流時，應(yīng)當(dāng)避免產(chǎn)生重大損害，要把握好跨國界河流開發(fā)利用“度”的問題。如果給其他國家或者該河流本身造成了重大損害，應(yīng)采取有效措施減輕損害，并酌情給予補償或賠償。

3.國際合作原則。隨著一系列國際環(huán)境法宣言以及各國之間的國際公約的確立，國際合作原則逐步被世界絕大多數(shù)國家所認可。在環(huán)境保護中，國際合作原則是指各國解決國際問題時，為謀求共同發(fā)展，以友好協(xié)商和平等對話的方式促進政策和行為的理解與支持，來謀求行動的一致性。

國際合作原則對跨國界河流的保護有著重要的意義。首先，前文提到的跨國界河流的特性——國際性、復(fù)雜性、影響性，這就決定了跨國界河流的保護不僅僅是一個國家就能完成的，必須開展合作；其次，沿岸各國經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡，政治管理體制的不同，這需要各國不斷溝通與協(xié)調(diào)，克服困難。再次，跨國界河流的保護需要各國加強合作，在立法和保護措施方面加強合作，協(xié)調(diào)利益沖突，制定出符合各方意志的國際條約。最后，國際合作原則要求各國采取一定的行動共同參與對跨國界河流的開發(fā)與保護，不能僅僅是口頭上的宣稱，只有這樣才能真正致力于跨國界河流的保護。國際合作的目的是為了實現(xiàn)河流的最佳利用和充分保護。

國際合作原則表現(xiàn)為一些具體的措施和制度。①如設(shè)立相關(guān)國際河流環(huán)境保護組織，其中《國際水道非航行使用法公約》第八條規(guī)定“一般合作義務(wù)”規(guī)定：“在確定這種合作的方式時，水道國如果認為有此必要，可以考慮設(shè)立聯(lián)合機制或委員會，以便參照不同區(qū)域在現(xiàn)有的聯(lián)合機制和委員會中進行合作所取得的經(jīng)驗，為在有關(guān)措施和程序方面的合作提供便利?！比绫壤麜r、法國、盧森堡三國決定設(shè)立的三國委員會；西歐萊茵河沿岸眾多國家成立的防治萊茵河污染國際委員會；國際河流有關(guān)情報和信息的交流等。在實踐中的合作有水質(zhì)監(jiān)測的合作，各國之間相互交流監(jiān)測信息等。①如1997年簽訂的《國際水道非航行使用法公約》中第9條的規(guī)定：經(jīng)常地交換數(shù)據(jù)和資料；第11條到18條的規(guī)定了計劃采取的具體措施；第19條對緊急情況下的合作內(nèi)容予以了確定。第21條確定了各國在預(yù)防、減少和控制污染方面應(yīng)當(dāng)采取的措施。

（二）跨國界河流污染防治的爭端解決

跨國界河流的爭端主要由河流準備開發(fā)前的爭端和河流開發(fā)利用后的爭端。開發(fā)前的爭端主要是各國在準備開發(fā)利用跨國界河流之前而產(chǎn)生的爭端。如烏拉圭紙漿廠案例。而河流開發(fā)利用后的爭端主要是指各國在開發(fā)利用跨國界河流之后，因河流污染、生態(tài)破壞而產(chǎn)生的國家之間的糾紛。如印度與巴基斯坦之間幾十年的河流爭端。根據(jù)跨國界河流爭端的解決實踐，主要有以下的解決方式：

1.外交手段。包括談判與協(xié)商、斡旋與調(diào)停、調(diào)查與和解等內(nèi)容。談判可以分為雙邊談判與多邊談判。雙邊談判的主體一般為雙邊跨國界河流的兩個國家。而多邊談判往往涉及到多邊跨國界河流，需要跨國界河流的多個國家參加。協(xié)商有別于談判，參加協(xié)商的可以是中立的第三國。按照協(xié)商一致的原則處理糾紛?，F(xiàn)代國家糾紛的解決，協(xié)商往往與談判聯(lián)系在一起，包含在談判中。斡旋與調(diào)停是指跨國界河流的爭端國不愿意談判或者雖然經(jīng)過了談判但沒有達成一致的意見的前提下，由第三方協(xié)助當(dāng)事國解決爭端的辦法。斡旋與調(diào)停沒有太大的區(qū)別，調(diào)停比斡旋更加進一步，不僅僅為爭端當(dāng)事國提供多方面的便利條件，提出或者傳達意見、建議，并且主持、參加談判，提出實質(zhì)性的建議，力促各國之間爭端的解決。調(diào)查是將有關(guān)爭端的事實問題提交給相關(guān)的國際調(diào)查委員會調(diào)查后解決爭端，這主要適用于事實不清或者對相關(guān)事實判斷有分歧的情況下。同樣，和解是比調(diào)查更進一步的方法，是指爭端當(dāng)事國將問題提交爭端解決委員會，該委員會由若干成員組成，爭端和解委員會將促成爭端當(dāng)事國和解協(xié)議的達成，以此來解決糾紛[9]?？傊?，隨著跨國界河流的開發(fā)與利用，跨國界河流爭端也會逐漸增多，通過外交途徑解決也被越來越多的國家所選擇。相關(guān)的案例美國與加拿大之間解決哥倫比亞河跨界水爭端、非洲尼羅河復(fù)興大壩跨界水爭端、美國與墨西哥之間的科羅拉多河水爭端[10]、中國與俄羅斯之間解決松花污染事件等。

2.法律方式。面對可能產(chǎn)生重大變革的國際秩序和復(fù)雜多變的國際局勢，國際法學(xué)界應(yīng)站在新的起點上，不僅要研究如何有效地和平解決爭端，還應(yīng)關(guān)注如何更有效地管控爭端[11]。這就要求我們不斷拓展新的解決問題的方式方法，而通過法律方式解決問題則更能理清各爭端國的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，避免爭端的進一步擴大。一般各國采取法律方式解決爭端的前提是通過外交途徑來解決糾紛行不通或者爭端各國不愿意采取外交途徑解決糾紛。

解決國際爭端的法律方式一般包括國際仲裁和國際司法機構(gòu)裁決，其主要是通過法律程序解決爭端。在法律程序進行的任何階段，當(dāng)事方可以撤案，而采用非法律程序解決糾紛。國際仲裁是指當(dāng)事國協(xié)商一致由當(dāng)事人選擇或者由仲裁機構(gòu)選擇仲裁成員運用一定程序進行仲裁解決爭議，其結(jié)果為終局且具有約束力。20世紀40年代的美國和加拿大之間的特雷爾冶煉廠案就是通過仲裁方式解決跨境污染損害問題的，以及后來的印度和巴基斯坦關(guān)于印度河的開發(fā)利用的爭端也是通過仲裁方式解決的。而國際司法機構(gòu)解決爭端是指通過國際法院來解決各國之間的爭端。國際法院是聯(lián)合國的主要司法機關(guān)，它主要是在國家同意管轄的基礎(chǔ)之上處理國家之間的爭端和對有權(quán)機關(guān)請求的法律問題提供咨詢。由于通過訴訟程序解決問題的復(fù)雜性以及長期性，目前在跨國界河流糾紛案例中還沒有國家采取司法程序解決爭議。

（三）跨國界河流污染防治的責(zé)任承擔(dān)

關(guān)于跨國界河流的責(zé)任承擔(dān)主要解決的是在跨國界河流由于河流各沿岸國的人為原因?qū)е碌暮恿魑廴緯r，應(yīng)該由誰承擔(dān)污染所造成的損害、應(yīng)當(dāng)承當(dāng)何種責(zé)任以及如何協(xié)調(diào)各國之間的損害承擔(dān)問題。如果是沿岸國的自然人或企業(yè)造成的河流污染，當(dāng)自然人或企業(yè)無力承擔(dān)損害賠償時，是否應(yīng)當(dāng)由其國家承擔(dān)責(zé)任。

1.國際宣言關(guān)于責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定。1972年的《斯德哥爾摩宣言》原則21②原則21條規(guī)定：“按照聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國有自己的環(huán)境政策開發(fā)自己資源的主權(quán)；并且有責(zé)任保證在他們管轄或控制之內(nèi)活動，不致?lián)p害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境?！焙驮瓌t22③原則22要求：“各國應(yīng)進行合作，以進一步發(fā)展有關(guān)他們管轄或控制內(nèi)的活動對他們管轄以外的環(huán)境造成的污染和其它環(huán)境損害的受害者承擔(dān)責(zé)任賠償問題的國際法?！狈謩e規(guī)定了各國在開發(fā)利用資源時的權(quán)利與義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)的問題。這條原則規(guī)定了各國在開發(fā)利用資源時的權(quán)利與義務(wù)，同時原則24①原則24規(guī)定：“有關(guān)保護和改善環(huán)境的國際問題應(yīng)當(dāng)由所有的國家，不論其大小，在平等的基礎(chǔ)上本著合作精神來加以處理，必須通過多邊或雙邊的安排或其它合適途徑的合作，在正當(dāng)?shù)乜紤]所有國家的主權(quán)和利益的情況下，防止、消滅或減少和有效的控制各方面的行動所造成的對環(huán)境的有害影響?！币策M一步強調(diào)有關(guān)國家在環(huán)境污染事件發(fā)生后應(yīng)該及時采取措施控制環(huán)境損害，尤其強調(diào)了各國相互配合的義務(wù)。所以，《斯德哥爾摩宣言》始終貫穿著一種合作的精神，為后來的國際環(huán)境法律有關(guān)責(zé)任賠償承擔(dān)的問題奠定了基礎(chǔ)。

1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》重申了1972年6月16日斯德哥爾摩宣言。原則二②原則二規(guī)定：“各國根據(jù)聯(lián)合國憲章和國際法原則有至高無上的權(quán)利按照它們自己的環(huán)境和發(fā)展政策開發(fā)它們自己的資源，并有責(zé)任保證在它們管轄或控制范圍內(nèi)的活動不對其它國家或不在其管轄范圍內(nèi)的地區(qū)的環(huán)境造成危害?！敝厣瓴⒀a充了《斯德哥爾摩宣言》原則21的規(guī)定，該原則不僅僅進一步強調(diào)了各國開發(fā)本國資源的獨立自主性，更為因此而造成的跨國界損害的責(zé)任承擔(dān)問題的明確奠定了基礎(chǔ)。原則七③原則七規(guī)定：“各國應(yīng)本著全球伙伴關(guān)系的精神進行合作，以維持、保護和恢復(fù)地球生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整。鑒于造成全球環(huán)境退化的原因不同，各國負有程度不同的共同責(zé)任。發(fā)達國家承認，鑒于其社會對全球環(huán)境造成的壓力和它們掌握的技術(shù)和資金，它們在國際尋求持續(xù)發(fā)展的進程中承擔(dān)著責(zé)任?！睆娬{(diào)了國際環(huán)境合作和各國共同但有差別的責(zé)任。原則十三④原則十三規(guī)定：“各國應(yīng)制訂有關(guān)對污染的受害者和其他環(huán)境損害負責(zé)和賠償?shù)膰曳?。各國還應(yīng)以一種迅速的和更果斷的方式進行合作，以進一步制訂有關(guān)對在它們管轄或控制范圍之內(nèi)的活動對它們管轄范圍之外的地區(qū)造成的環(huán)境損害帶來的不利影響負責(zé)和賠償?shù)膰H法。”要求各國應(yīng)當(dāng)盡快制定有關(guān)損害責(zé)任承擔(dān)的國內(nèi)法以及國際法。原則十六⑤原則十六規(guī)定：“國家當(dāng)局考慮到造成污染者在原則上應(yīng)承擔(dān)污染的費用并適當(dāng)考慮公共利益而不打亂國際貿(mào)易和投資的方針，應(yīng)努力倡導(dǎo)環(huán)境費用內(nèi)在化和使用經(jīng)濟手段。”具體細化了國家承擔(dān)責(zé)任的方式。可以說，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》更進一步發(fā)展了《斯德哥爾摩宣言》，更加具體地規(guī)定了跨國界損害的責(zé)任承擔(dān)問題。盡管這些宣言沒有法律拘束力，是一般的原則性規(guī)定，但正是因為如此，各國易于接受。這為國家間法律的統(tǒng)一提供了條件，易于國際間解決跨國界污染損害問題。

2.相關(guān)公約關(guān)于責(zé)任的規(guī)定。目前關(guān)于跨國界水資源糾紛解決的條約主要是涉及少數(shù)相鄰的國家，多為雙邊或多邊條約⑥如《中哈跨界河流保護協(xié)定》中主要涉及雙方的合作問題，對于污染損害責(zé)任問題并無規(guī)定。。其內(nèi)容主要涉及信息的交流以及雙方的合作，對于糾紛的解決以及賠償責(zé)任問題少有涉及。1966年8月由國際法協(xié)會通過的《國際河流水資源利用赫爾辛基規(guī)則》是首個對國際河流的跨界水污染有明文規(guī)定的國際法律條約，其中對由于跨國界河流利用而引起的污染糾紛規(guī)定了系統(tǒng)的處理方法，該規(guī)則第十條第二款規(guī)定應(yīng)采取所有合理措施減輕國際流域現(xiàn)有的水污染程度，直到不會對其他流域國領(lǐng)土造成實質(zhì)性損害為止。第十一條規(guī)定了對于污染的賠償問題⑦第十一條規(guī)定：“即在與本章第十條原則1（a）項規(guī)定相違背的情況下，該國應(yīng)停止有害的活動，并賠償由于水污染而受到損害的協(xié)約國的損失。在違反第十條原則1（b）的規(guī)定情況下，違約國應(yīng)迅速與受害國在平等基礎(chǔ)上協(xié)商解決，使問題得到公平地解決。”，《赫爾辛基規(guī)則》為后來關(guān)于損害賠償責(zé)任的承擔(dān)奠定了基礎(chǔ)。1997年5月，聯(lián)合國大會通過了《國際水道非航行利用法公約》。該公約第七條⑧第七條第1款規(guī)定：“水道國在自己領(lǐng)土內(nèi)利用國際水道時，應(yīng)采取一切適當(dāng)措施，防止對其他水道國造成重大損害?！币?guī)定的不造成重大損害的義務(wù)涉及到了損害賠償問題，其中第2款⑨第七條第2款規(guī)定：“如對另一個水道國造成重大損害，而又沒有關(guān)于這種使用的協(xié)定，其使用造成損害的國家應(yīng)同受到影響的國家協(xié)商，適當(dāng)顧及第五條和第六條規(guī)定，采取一切適當(dāng)措施，消除或減輕這種損害，并在適當(dāng)?shù)那闆r下，討論補償?shù)膯栴}?！笔菍鐕鴵p害賠償問題的有益探索，為解決致害國與受害國之間的糾紛提供了參考。

3.責(zé)任承擔(dān)。通過上面的分析可以看出，目前關(guān)于跨國界河流污染的責(zé)任承擔(dān)問題，相關(guān)國際法并沒有明確規(guī)定，而是規(guī)定了在跨國界污染損害發(fā)生后致害者應(yīng)當(dāng)對受害者賠償，但沒有規(guī)定承擔(dān)何種責(zé)任、應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)責(zé)任以及怎么承擔(dān)責(zé)任。污染理應(yīng)由肇事者承擔(dān)責(zé)任，這不僅是傳統(tǒng)的責(zé)任承擔(dān)方式，也是“污染者付費”原則的體現(xiàn)。由于跨國界河流污染的特殊性，在責(zé)任承擔(dān)方面不僅需要具體分析，不同類型的跨國界河流污染的責(zé)任承擔(dān)是不同的，同時其不僅僅是涉及到民事責(zé)任，也牽涉到國家責(zé)任。

目前，關(guān)于跨國界河流污染承擔(dān)民事責(zé)任的案例比較少。但是隨著社會活動的國際化，實踐中私人主體在國際交往中參與的活動越來越多，發(fā)揮的作用越來越大，不可避免產(chǎn)生跨國界河流污染事件。由于相關(guān)的國內(nèi)、國際法對于跨國界河流的污染民事責(zé)任的規(guī)定不是很多，我們可以借鑒石油、大氣、核設(shè)施等有關(guān)跨界污染的規(guī)定。

一般來講，國際油污民事責(zé)任的承擔(dān)是無過錯責(zé)任①即不管船舶所有人故意還是過失造成油污損害，均承擔(dān)無過錯責(zé)任，但如果海洋油污損害是由于受害者或第三人故意、不可抗力、或由于政府管理疏忽或過失所造成的，那么可以解除船舶所有人的賠償責(zé)任。。核能污染損害的歸責(zé)原則是絕對無過錯責(zé)任，而且《關(guān)于核能損害民事責(zé)任的維也納公約》規(guī)定了國家的跨國環(huán)境損害責(zé)任制度，并從主體、因果關(guān)系、歸責(zé)原則、以及侵權(quán)事實的判斷等方面綜合起來得出具體的方法和標準，從而判斷污染來源國需要對污染受害國承擔(dān)怎樣的損害責(zé)任[12]。其中，一般民事主體從事核能開發(fā)利用經(jīng)營活動的，一旦發(fā)生核損害，由該經(jīng)營者承擔(dān)損害責(zé)任，但造成的損害超出經(jīng)營者賠償能力的部分，由國家承擔(dān)補充賠償責(zé)任。關(guān)于大氣污染的責(zé)任承擔(dān)的國際條約的規(guī)定不是很多，而通過對特雷爾冶煉廠案例的分析我們知道，其中仲裁庭采用的是無過錯責(zé)任，是不以過錯為前提的。因此，我們可以參照其他種類的跨國界污染責(zé)任承擔(dān)方式，跨國界河流污染的責(zé)任承擔(dān)也應(yīng)當(dāng)采用無過錯的責(zé)任承擔(dān)方式，當(dāng)相關(guān)的民事主體不能承擔(dān)因污染而造成的損害時，應(yīng)當(dāng)由民事主體所在的主權(quán)國家承當(dāng)相應(yīng)的補償責(zé)任。之所以這樣規(guī)定，可以避免相關(guān)民事主體因資金不足而導(dǎo)致其無法承擔(dān)由于河流污染的損害賠償，尤其是跨國界河流污染的復(fù)雜性，明確國家責(zé)任可以避免河流污染治理經(jīng)費不足，久拖不決，產(chǎn)生更大環(huán)境風(fēng)險。此外由于國家成為了跨國界河流污染的潛在承擔(dān)責(zé)任的主體，也可以強化國家對國內(nèi)涉外行為的審查力度，更加謹慎的批準其國內(nèi)民事主體的民事行為。

三、跨國界河流污染防治法律制度的完善

（一）完善國際公約

通過以上論述，我們可以看出，國際社會上并沒有關(guān)于跨國界河流的統(tǒng)一條約規(guī)定，條約規(guī)定碎片化不成體系。相關(guān)的國際法律制度零星散見于各種宣言、建議、區(qū)域性條約的捎帶規(guī)定以及特定的某一類國際條約中，沒有強制力。即使有相關(guān)的規(guī)定也不是很具體，操作難以施行，需要有關(guān)國家國內(nèi)法的配合。因此，在應(yīng)對跨國界河流污染糾紛中，國家之間就沒有一個通用的國際條約來加以引用，那么就比較容易出現(xiàn)分歧。因此，該規(guī)則應(yīng)詳細地包括跨國界河流污染糾紛的起因、損害的范圍、解決的機制，包括解決的原則、責(zé)任的承擔(dān)等。

就跨國界河流污染糾紛的處理原則來說，雖然對于處理這些問題應(yīng)當(dāng)遵循的原則，其規(guī)定還比較完整，具有普遍的指導(dǎo)意義。如前文中提到的可持續(xù)發(fā)展原則、公平合理利用原則、國際合作原則等。但是這些原則都是以建議的形式或者實踐中總結(jié)的經(jīng)驗提出的，不具有法律約束力，對實踐中私人權(quán)利的行使沒有法律保障，對于國家的利益也不能很好地保障。因此，應(yīng)當(dāng)以國際條約的形式加以規(guī)定，使當(dāng)事人（國）在具體的實踐活動中可以真正援用相關(guān)公約，真正地為保障受害人（國）的權(quán)益得以實現(xiàn)。

所以，通過參考與整合以往的有關(guān)國際條約和國際慣例以及相關(guān)裁判案例中的內(nèi)容，有關(guān)的國際組織或者機構(gòu)有必要統(tǒng)一規(guī)范相關(guān)的處理跨國界河流污染糾紛的國際環(huán)境法規(guī)則。這樣，在處理有關(guān)跨國界污染糾紛的過程中，可以快速地援引相應(yīng)條款，減少在法律適用的糾紛，提高法律糾紛處理的效率，避免糾紛的擴大化，維護受害人（國）的權(quán)利，最大化地實現(xiàn)各方的利益。此外，關(guān)于跨國界河流的損害賠償責(zé)任的承擔(dān)問題也應(yīng)該在條約中明確，制定一項可以適用于一般污染事故的責(zé)任分配原則，包括歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、免責(zé)事由、賠償標準等需要具體規(guī)定，以減少分歧的產(chǎn)生。

（二）成立跨國界河流爭端解決委員會

跨國界河流本身的特點決定了流域的綜合治理機制應(yīng)該是以該流域整體為單元。應(yīng)該按照環(huán)境因素的不同類型進行管理，按照每個國家對其流域的水資源的需求進行管理。如果各個國家分別治理的話，這些管理不具有統(tǒng)一性和整體性，不能對流域進行宏觀協(xié)調(diào)。因為每個國家在水資源開發(fā)利用上都有自己的權(quán)利，同時也有自己的利益和需求。如果沒有一個統(tǒng)一的權(quán)威機構(gòu)來進行管理和協(xié)調(diào)分配水資源，那么流域各國較容易因為水資源的利用產(chǎn)生分歧，甚至導(dǎo)致地區(qū)沖突。因此，有必要成立跨國界河流委員會來促進跨國界河流的開發(fā)與保護以及解決因此而產(chǎn)生的糾紛。

當(dāng)下，國際組織在許多國際性事務(wù)中起到了不可比擬的作用，許多政府也嘗試通過國際組織來處理一些跨國事務(wù)，或是讓渡一部分權(quán)力以便事故的處理。那么對于跨國界污染爭端解決機構(gòu)的確立，首先可以考慮的就是以跨國界河流的沿岸各國組成專業(yè)的委員會作為解決機構(gòu)，發(fā)揮其專業(yè)性能力以化解爭端。以國際組織為爭端解決機構(gòu)，重新確立一個專門的處理跨國界河流保護與污染爭端解決的組織是一個不錯的選擇。該國際組織既能在談判、協(xié)商等外交途徑中發(fā)揮居中協(xié)調(diào)的作用，也要發(fā)揮一定的司法作用，必要時可以賦予其強制管轄權(quán)。

關(guān)于該爭端解決的機構(gòu)可以探索能否掛靠于國際法院之下，但又有一定的獨立性，以專門處理跨國界河流污染案件的訴訟問題。該機構(gòu)之所以要有一定的獨立職能在于國際法院職能管轄以國家為主體的案件，但是跨國界河流污染事故是不可避免的要涉及民事主體的，所以需要在管轄主體上作出靈活性變通，讓該機構(gòu)既能受理國家之間的爭端，也能受理國家與民事主體之間的爭端，如此才能有效保障爭端雙方的訴訟權(quán)利。其次，對于案件能否上訴這一問題，越來越多的司法機構(gòu)開始關(guān)注各國的兩審終審權(quán)利。其實，上訴機構(gòu)的建立有其存在價值，既能夠在一定程度上防止一審過程中出現(xiàn)的錯誤判決，也能保證同類案件適用統(tǒng)一的法律和規(guī)定，而非由法官不加控制的自由選擇。那么讓該部門建立一個上訴機構(gòu)，專門負責(zé)上訴案件的審理，在初審程序存在錯誤或爭議時介入，進行更專業(yè)的處理，真正確保法律的公平公正。

（三）完善跨國界河流開發(fā)的生態(tài)保護機制

針對跨國界河流的特點以及開發(fā)利用保護的需要，跨國界河流的的開發(fā)也需要引入相關(guān)環(huán)境法的保護機制，尤其是生態(tài)補償機制。

目前，關(guān)于生態(tài)補償并沒有統(tǒng)一的概念。生態(tài)補償在不同學(xué)科中有不同的闡釋角度，其內(nèi)涵的側(cè)重點也不同，生態(tài)學(xué)上側(cè)重生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)性，經(jīng)濟學(xué)上側(cè)重生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值，環(huán)境科學(xué)上側(cè)重通過生態(tài)價值的轉(zhuǎn)化解決生態(tài)環(huán)境問題[13]。2013年的《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》中涉及了生態(tài)補償?shù)母拍顔栴}①其中規(guī)定“在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償，是明確界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)，使生態(tài)保護經(jīng)濟外部性內(nèi)部化的公共制度安排，對于實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進欠發(fā)達地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果，對于加快建設(shè)生態(tài)文明、促進人與自然和諧發(fā)展具有重要意義?！薄Ｍㄟ^分析，我們可以看出生態(tài)補償需要考慮的因素以及生態(tài)補償?shù)淖饔?。其中，生態(tài)補償需要考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值等多種因素。生態(tài)補償?shù)姆绞娇梢杂卸喾N，如財政轉(zhuǎn)移支付或者市場交易等。此外，生態(tài)補償?shù)哪康氖敲鞔_界定生態(tài)保護者與收益者的權(quán)利和義務(wù)、使生態(tài)保護經(jīng)濟外部性內(nèi)部化，這里生態(tài)補償?shù)男再|(zhì)是一種公共制度的安排，是為了公共的利益。綜上所述，環(huán)境法學(xué)意義上的生態(tài)補償，其側(cè)重點是通過規(guī)范相關(guān)權(quán)利主體的行為，采取各種方式平衡其權(quán)利義務(wù)，從而達到保護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，維護公眾的利益作用。

目前，各個國家對于自己內(nèi)部的生態(tài)補償機制規(guī)定的比較多，實踐案例也比較豐富。但是，國際上的生態(tài)補償規(guī)定相對來說就比較少。而在國際河流開發(fā)增多、關(guān)于流域污染等糾紛增長的情況下，有必要確立國際生態(tài)補償機制，解決有關(guān)國際河流開發(fā)利用所產(chǎn)生的矛盾，保護流域生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)國家之間的利益關(guān)系。從有關(guān)案例看，歐洲水系多瑙河②1994年，多瑙河流域國家簽訂《多瑙河保護公約》，執(zhí)行公約的多瑙河保護國際委員會（ICP-DR）于1998年開始運作，致力于多瑙河水資源管理及永續(xù)發(fā)展。ICPDR的機制包括一個由所有成員國組成的大會、全體委員會、9個專家工作組以及設(shè)在維也納的一個常務(wù)秘書處。從2001年起，多瑙河—黑海降低水體富養(yǎng)化的戰(zhàn)略合作啟動，在1億美元的全球環(huán)境基金的帶動下，歐盟、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行和其他一些機構(gòu)最后募集了33億美元投入該行動。截至目前，黑海與多瑙河的生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)顯示出從1970—1980年代嚴重的水體富養(yǎng)化中恢復(fù)的跡象，近年來水體已經(jīng)幾乎不存在缺氧現(xiàn)象，水中的生物種類也比80年代增長了一倍。等主要跨國流域，相關(guān)國家均事先達成公約，然后以此為基礎(chǔ)設(shè)立常設(shè)機構(gòu)開展流域生態(tài)補償和生態(tài)修復(fù)工作。其中，公約框架為合作提供法律基礎(chǔ)，常設(shè)機構(gòu)為流域整體生態(tài)環(huán)境改善提供了長效的溝通、協(xié)商、協(xié)作平臺。而雙邊河流主要是采用合作小組的形式，如歐洲的易北河主要是由多個合作小組的形式開展流域的治理工作。③雙邊河流易北河是分別流經(jīng)捷克與德國，其上游在捷克，中下游在德國。易北河的污染治理從上世紀90年代起，德國和捷克達成協(xié)議，共同采取措施整治易北河。其運作機制中最有亮點的是成立由8個小組組成的雙邊合作組織，包括行動計劃組、監(jiān)測小組、研究小組、沿海保護小組、災(zāi)害組、水文小組、公眾小組和法律政策小組，分別負責(zé)相關(guān)工作。經(jīng)費方面，德國拿出費用給捷克用于雙方交界處的污水處理廠，同時對捷克進行適度補償。經(jīng)過雙方共同努力，現(xiàn)在易北河水質(zhì)已大大改善。

多瑙河水系的生態(tài)補償機制相對來說是比較成熟的。多瑙河流域治理的最大成功之處在于其設(shè)立了多瑙河保護委員會[14]，多瑙河的合作治理已經(jīng)形成了一套現(xiàn)代化的河流綜合治理和開發(fā)體系，其突出“生態(tài)治理”概念，是國際生態(tài)治理合作的典范，為生態(tài)補償機制的運行提供了樣板。萊茵河流域的治理歷經(jīng)半個世紀左右，和多瑙河的治理一樣，在萊茵河的治理過程中也建立了第三方機構(gòu)——保護萊茵河國際委員會（ICPR），④委員會最高決策機構(gòu)為流域各國部長會議，制定政治目標，同時為正在進行或已完成的項目評估提供平臺。委員會決定的計劃將由各國分工實施，所需要的費用由各國共同承擔(dān)。萊茵河治理既有目標，又有各項的具體執(zhí)行計劃以及監(jiān)督和協(xié)調(diào)機構(gòu)。在具體措施方面，為了治理水污染，以德國為例，在1976年制定了《污水收費法》，向排污者征收污水費，對排污企業(yè)征收生態(tài)保護稅，然后進行污水處理工程的建設(shè)。另外，為了防止意外事故造成污染，ICPR對沿岸國家所有工廠進行摸排檢查，定期核查工廠設(shè)備安全標準和安裝情況。為此，還專門發(fā)布《防止事故污染和工廠安全》的綜合報告，詳細介紹了工業(yè)安全的方方面面。其是專門進行萊茵河保護工作的跨國管理和協(xié)調(diào)組織，實施了多項萊茵河環(huán)境保護計劃[15]。

盡管目前國際河流生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)案例不多，但是也為我們解決國際河流的生態(tài)補償問題提供了借鑒與參考。然而仍需要進一步完善國際河流生態(tài)補償機制，保護河流生態(tài)環(huán)境，更好地促進沿岸國家的經(jīng)濟社會發(fā)展[16]。從當(dāng)前的經(jīng)驗來看，關(guān)于跨國界河流的生態(tài)補償機制，主要是建立相關(guān)的合作機制，通過各種形式促進締約各國在流域生態(tài)補償中共擔(dān)責(zé)任、深度協(xié)作。從補償上講，主要是下游國家補償上游國家，這是基于為生態(tài)付費的理念。但為了更好地解決國際河流的爭端，保護河流生態(tài)環(huán)境，促進社會經(jīng)濟生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該完善國際河流生態(tài)補償機制。一是相關(guān)國際組織要建立國際河流生態(tài)補償法規(guī)，形成完善的法規(guī)體系，用于交易的生態(tài)服務(wù)需要達到法律規(guī)定的最低標準，避免污染的進一步擴大；二是精細化有關(guān)生態(tài)服務(wù)價值的計量、監(jiān)測與評估機制，根據(jù)每種生態(tài)服務(wù)的特點與性質(zhì)，生態(tài)服務(wù)的價值，可以用量化的指標來計算，如果有必要，可請各個方面的專家進行評估；三是鑒于生態(tài)服務(wù)的長期性和獨特性，必須建立系統(tǒng)性的組織機構(gòu)，有明確的資金來源，確定生態(tài)服務(wù)購買方支付給生態(tài)服務(wù)提供者的費用標準，并建立專門機構(gòu)監(jiān)督資金的使用，保證協(xié)議的長期履行，以實現(xiàn)跨國界河流生態(tài)環(huán)境的治理和保護。