文_童俊軍 于仲波 范安成 羅敏怡 北京和碳環(huán)境技術(shù)有限公司

1 “十三五”時(shí)期節(jié)能政策與形勢(shì)

1.1 “十三五”節(jié)能目標(biāo)

《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，到2020年把能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。節(jié)能目標(biāo)是能耗強(qiáng)度下降15%，碳排放強(qiáng)度下降18%，非化石能源占比達(dá)到15%，天然氣消費(fèi)比重提高到10%左右。

2018年7月3日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》還提出，到2020年煤炭消費(fèi)占比下降到58%以下，電煤占煤炭消費(fèi)量比重提高到55%以上。

1.2 節(jié)能要求和難度日益提高

隨著節(jié)能工作的深入，工業(yè)能耗比重開始下降，潛力相對(duì)收窄。建筑、交通、居民生活節(jié)能重要性提高，但是建筑、交通、居民生活節(jié)能難度較大。因?yàn)檫@些領(lǐng)域用能主體多，單個(gè)主體用能量少，單位節(jié)能量的投入較高。要在這些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)節(jié)能，需要探索不同于以往，更有針對(duì)性的措施。另一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化越來(lái)越受到重視，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造提升和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的加快推進(jìn)有助于擺脫經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源消耗的過(guò)度依賴。

1.3 實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)的手段發(fā)生變化

一是對(duì)于節(jié)能工作的政府補(bǔ)貼、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)基本停止?！笆晃濉睍r(shí)期以來(lái)，各級(jí)政府出臺(tái)了很多對(duì)于企業(yè)節(jié)能改造、合同能源管理項(xiàng)目、能源審計(jì)、能源管理體系建設(shè)等工作的財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)政策。但是近年來(lái)傳統(tǒng)節(jié)能政策已經(jīng)全面調(diào)整，節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼的種類、金額明顯減少。

二是我國(guó)政府持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，采用市場(chǎng)化手段來(lái)促進(jìn)節(jié)能，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)。比如通過(guò)理順能源價(jià)格、調(diào)整稅收、用能權(quán)有償使用和交易、綠色金融等手段來(lái)推動(dòng)節(jié)能。其中建立用能權(quán)交易制度是發(fā)揮市場(chǎng)配置能源資源的決定性作用，以較低成本實(shí)現(xiàn)“十三五”能耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵性措施。

2 用能權(quán)交易配額分配方法分析

配額分配是用能權(quán)交易的基礎(chǔ)，也是核心，《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》對(duì)于配額分配提出了指導(dǎo)意見，即“產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)、高耗能行業(yè)可采用基準(zhǔn)法，即結(jié)合近幾年產(chǎn)量、行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”水平以及化解過(guò)剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)，確定初始用能權(quán)；其他用能單位可采取歷史法，即近幾年綜合能源消費(fèi)量平均值確定初始用能權(quán)；結(jié)合節(jié)能評(píng)估審查制度，從嚴(yán)確定新增產(chǎn)能的初始用能權(quán)。鼓勵(lì)可再生能源生產(chǎn)和使用，用能單位自產(chǎn)自用可再生能源不計(jì)入其綜合能源消費(fèi)量?！?/p>

以上分配思路與碳排放配額分配類似，對(duì)各地區(qū)來(lái)講，配額分配需要考慮“能源消費(fèi)總量控制”的目標(biāo)，對(duì)于企業(yè)層面的配額分配，是以歷史法和基準(zhǔn)法為主。

2.1 區(qū)域能源消費(fèi)總量確定方法

根據(jù)碳排放交易試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，總量的確定可以借鑒這種以屬地化分級(jí)管理制度為基礎(chǔ)，中央政府負(fù)責(zé)確定統(tǒng)一分配方法和差異化區(qū)域調(diào)整系數(shù)，省級(jí)政府在允許的范圍內(nèi)自主選擇調(diào)整系數(shù)，并在中央政府的監(jiān)督下實(shí)施配額分配的方法。

2.2 歷史法

歷史法又分為“歷史消耗法”和“歷史強(qiáng)度下降法”。

“歷史消耗法”是指政府根據(jù)每一企業(yè)在基準(zhǔn)年（通常為過(guò)去3～5年）的平均能源消耗量，再結(jié)合本區(qū)域今后年度的能源消費(fèi)總量控制計(jì)劃（體現(xiàn)為特定的能源消費(fèi)總量下降系數(shù)且該系數(shù)將逐年降低）核定并發(fā)放配額。

“歷史強(qiáng)度下降法”是按年度產(chǎn)量計(jì)算及發(fā)放預(yù)配額。計(jì)算公式為：企業(yè)配額=產(chǎn)量×歷史平均能源消費(fèi)強(qiáng)度×年度下降系數(shù)。

歷史法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便易行，對(duì)能源消費(fèi)數(shù)據(jù)的要求不高，并且該方法考慮到了每個(gè)企業(yè)的歷史能源消費(fèi)量，在尊重歷史的前提下節(jié)能力度比較溫和，企業(yè)比較容易接受。但是，“歷史排放法”有可能起到“保護(hù)浪費(fèi)”或“獎(jiǎng)劣罰優(yōu)”的反作用，對(duì)已經(jīng)采取節(jié)能措施的企業(yè)不公平，因?yàn)闅v史能源消費(fèi)量多的企業(yè)獲得的免費(fèi)配額的數(shù)量將超過(guò)歷史能源消費(fèi)量少的企業(yè)，先進(jìn)企業(yè)盡管已經(jīng)在前期采用了節(jié)能技術(shù)或使用了清潔能源，卻不能因此獲得政府的“獎(jiǎng)勵(lì)”，從而導(dǎo)致其節(jié)能動(dòng)力受到某種程度的抑制。

2.3 基準(zhǔn)法

“基準(zhǔn)法”是指政府以企業(yè)所屬行業(yè)在基準(zhǔn)年的先進(jìn)能源消費(fèi)水平作為核定用能權(quán)配額的依據(jù)。在某一行業(yè)中，政府選擇每單位產(chǎn)品或產(chǎn)值的能源消費(fèi)量最小的若干企業(yè)，再將這些先進(jìn)企業(yè)在基準(zhǔn)年的平均歷史能源消費(fèi)水平作為基準(zhǔn)線，或者選擇將某行業(yè)所有納入企業(yè)每單位產(chǎn)品或產(chǎn)值的平均歷史能源消費(fèi)水平作為基準(zhǔn)線，再結(jié)合該企業(yè)的年度產(chǎn)量以及本區(qū)域今后年度的能源消費(fèi)總量控制計(jì)劃，核定并發(fā)放配額。

“基準(zhǔn)法”的優(yōu)點(diǎn)是能比較充分地體現(xiàn)用能權(quán)交易的“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”導(dǎo)向，能比較有效地激勵(lì)企業(yè)積極采取節(jié)能行動(dòng)?！盎鶞?zhǔn)法”的缺點(diǎn)是未顧及每一個(gè)企業(yè)的歷史排放水平，且實(shí)質(zhì)上要求所有納入企業(yè)向行業(yè)先進(jìn)能耗值看齊，企業(yè)的節(jié)能任務(wù)比較重。

2.4 其他方法

2.4.1 配額拍賣發(fā)放

即政府通過(guò)拍賣的形式讓企業(yè)有償?shù)孬@得配額，政府不需要事前決定每一家企業(yè)應(yīng)該獲得的配額量，拍賣的價(jià)格和各個(gè)企業(yè)的配額分配過(guò)程由市場(chǎng)自發(fā)形成。拍賣法的優(yōu)勢(shì)在于可以提供一個(gè)更為公平的市場(chǎng)環(huán)境，提高企業(yè)節(jié)能減排的積極性。但拍賣會(huì)增加企業(yè)的履約成本，在市場(chǎng)建設(shè)初期是較難實(shí)現(xiàn)的。

2.4.2 固定價(jià)格購(gòu)買法

與拍賣法不同，固定價(jià)格購(gòu)買法即參與主體通過(guò)固定價(jià)格向政府購(gòu)買配額，作為向市場(chǎng)化過(guò)渡時(shí)期的分配方式，固定價(jià)格購(gòu)買法可以避免市場(chǎng)的大起大落，既達(dá)到引導(dǎo)節(jié)能減排作用，又使得企業(yè)有足夠的時(shí)間來(lái)調(diào)整和適應(yīng)。

2.4.3 混合法

事實(shí)上沒(méi)有一種配額分配方法是適用于所有情況的，在碳交易配額分配實(shí)踐中很多地區(qū)都采用了上述幾種配額分配方法的組合。比如歷史法與基準(zhǔn)法的組合，免費(fèi)發(fā)放與拍賣發(fā)放、固定價(jià)格購(gòu)買的組合等，以此來(lái)適應(yīng)不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同發(fā)展階段的特點(diǎn)。在用能權(quán)配額分配的過(guò)程中，勢(shì)必也需要綜合考慮各地的情況，結(jié)合各種配額分配方法的特點(diǎn)，分行業(yè)、分地域、分時(shí)段采取更為適合的配額分配方法。

3 用能權(quán)配額分配的難點(diǎn)分析

3.1 接受度有待提升

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力較大，加之用能權(quán)相關(guān)法律法規(guī)制度還不完善。企業(yè)和社會(huì)各界對(duì)用能權(quán)的接受程度還有待提升。

3.2 政府對(duì)于用能權(quán)配額發(fā)放的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)帶來(lái)較大的政策風(fēng)險(xiǎn)

用能權(quán)交易制度的推行需要政府和市場(chǎng)兩只手來(lái)抓，但從碳交易、排污權(quán)交易試點(diǎn)期間的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，政府在環(huán)境權(quán)益交易中具有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，市場(chǎng)參與的力度不足，一旦政策推動(dòng)力度不夠或者產(chǎn)生偏差，會(huì)對(duì)市場(chǎng)本身產(chǎn)生較大的影響。特別是配額分配一般都是政府主導(dǎo)，如果分配不公，可能導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)部和行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)扭曲，也不利于節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和推廣。

3.3 不同行業(yè)、不同區(qū)域難以兼顧效率與公平

通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)配額分配方法的分析可知，趨于公平的分配方法一般都有較大的技術(shù)難度和實(shí)現(xiàn)成本。而簡(jiǎn)單的配額分配方法往往沒(méi)有很好的效果，還容易“鞭打快?！保绊懫髽I(yè)節(jié)能減排的積極性。另外中國(guó)地域廣闊，行業(yè)多元，不同地域與行業(yè)的發(fā)展階段不同，耗能結(jié)構(gòu)不同，面對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)狀，如何在效率和公平之間找到最佳的平衡點(diǎn)，是配額分配方案最迫切需要解決的問(wèn)題。

3.4 與碳排放配額的發(fā)放如何并行面臨挑戰(zhàn)

用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易有高度的重合性和極大的相似性，如果兩者之間只是簡(jiǎn)單的疊加，勢(shì)必只是加重碳排放權(quán)交易帶來(lái)的影響。如果需要兩者之間有機(jī)結(jié)合，互補(bǔ)共存，還需要各個(gè)部門之間的溝通協(xié)調(diào)和因地制宜、勇于創(chuàng)新的智慧。

4 對(duì)于我國(guó)用能權(quán)配額分配的建議

完善用能權(quán)的的法律、法規(guī)、政策、制度體系。需要從立法角度明確用能權(quán)的參與主體、監(jiān)管責(zé)任以及違法的懲罰措施等，使得用能權(quán)的推行有法可依。同時(shí)制定配套的政策法規(guī)、實(shí)施細(xì)則，抓好頂層設(shè)計(jì)。

建立全國(guó)統(tǒng)一平臺(tái)，培育第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)。借鑒碳排放權(quán)交易的優(yōu)良做法，建立全國(guó)統(tǒng)一的用能權(quán)監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查、交易的技術(shù)平臺(tái)，共同解決問(wèn)題。培育第三方機(jī)構(gòu)，建立強(qiáng)有力的技術(shù)支撐和協(xié)作機(jī)制。

減少政府對(duì)于市場(chǎng)的直接干預(yù)。在市場(chǎng)培育充分和條件成熟后，政府需要減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，尊重市場(chǎng)，充分利用市場(chǎng)本身的調(diào)節(jié)機(jī)制。

循序漸進(jìn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整配額分配方案。在市場(chǎng)建立初期，可以以免費(fèi)發(fā)放配額為主，隨著市場(chǎng)逐步發(fā)展和成熟，應(yīng)加大配額有償發(fā)放的比例。以營(yíng)造更為公平的市場(chǎng)環(huán)境，更有力地提高企業(yè)節(jié)能減排的積極性。