孫 璞

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢 430073）

1 問題的提出

2016年《環(huán)境影響評價法》第二十二條規(guī)定：“國家對環(huán)境影響登記表實(shí)行備案管理?！蓖?，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》出臺，標(biāo)志著在深化“放管服”改革的政策推動下，環(huán)境影響評價審批制度改革正式開啟。2018年5月18日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》，要求統(tǒng)一審批流程，精簡審批環(huán)節(jié)，落實(shí)取消下放行政審批事項(xiàng)有關(guān)要求，環(huán)境影響評價不作為項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)條件，改革進(jìn)程再次被推進(jìn)。這場改革對于建設(shè)單位、環(huán)境行政管理部門、社會公眾的影響是不可忽視的。

從近兩年的改革效果來看，備案制在提高行政效率、便利企業(yè)方面具有立竿見影的成效。但改革過程中也暴露出些許問題，表現(xiàn)為：環(huán)保投訴和法律糾紛案件數(shù)量的增多。行政管理領(lǐng)域，從數(shù)據(jù)上看，登記表備案數(shù)量增多的同時環(huán)境污染投訴案件數(shù)量也增多。以西安市蓮湖區(qū)為例，登記備案建設(shè)項(xiàng)目多以餐飲、娛樂為主。2017年5月數(shù)據(jù)顯示，有各類餐飲服務(wù)業(yè)3000多家，2017年1—5月備案統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，餐飲、娛樂業(yè)新增登記表備案140家，與2016年同比增加了8.3倍；同時餐飲業(yè)及娛樂業(yè)引發(fā)的環(huán)境污染、環(huán)保糾紛投訴也成為熱點(diǎn)，2017年1—5月餐飲、娛樂相關(guān)投訴占所有投訴的19.7 %，與2016年投訴同比增加了3.7%[1]。據(jù)該分局工作人員介紹，在這些投訴案件中，90%以上均已備案，其中新建項(xiàng)目100%有備案手續(xù)，老項(xiàng)目中有部分未備案，但會立即要求備案，如果不符合備案條件，予以關(guān)停?？梢?，已備案的企業(yè)仍然會因環(huán)境污染問題被投訴，且投訴量比以往有所增多。投訴增多的原因有兩方面：一是在產(chǎn)生環(huán)境問題后，公民仍認(rèn)為環(huán)保主管部門不應(yīng)當(dāng)實(shí)施備案制度，對污染企業(yè)的市場準(zhǔn)入資質(zhì)審查仍是政府責(zé)任的一部分；二是認(rèn)為環(huán)境保護(hù)主管部門對備案企業(yè)的事后監(jiān)管不力。司法裁判領(lǐng)域，以“環(huán)境影響登記表備案”為檢索詞，截至2018年9月1日，兩年內(nèi)共有41份相關(guān)的裁判文書，判決19份，裁定22份①數(shù)據(jù)來源： 中國法院裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，2018年9月1日訪問。，案件涉及實(shí)體問題與程序問題。程序問題多是針對行政處罰的非訴執(zhí)行審查，屬于法律執(zhí)行問題，在此不予討論。實(shí)體問題表現(xiàn)為對環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)、制度功能認(rèn)識不清，不能準(zhǔn)確掌握企業(yè)與政府在備案制度中各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這也是投訴增多的深層原因。

為了解決改革遇到的現(xiàn)實(shí)問題，需要分析環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上，明確環(huán)境影響評價備案管理制度的功能定位，企業(yè)、政府、公民對于這項(xiàng)制度的認(rèn)識才會逐漸明晰，從而避免矛盾。首先從環(huán)境影響登記表備案行為“是什么”入手，借助傳統(tǒng)行政行為理論分析范式，準(zhǔn)確把握行為的法律性質(zhì)，是探究制度功能定位的前提。在此基礎(chǔ)上，回答這項(xiàng)制度要“干什么”。通過新型行政過程論的分析范式，得以找準(zhǔn)環(huán)境影響評價備案管理制度的應(yīng)然功能定位。

2 環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)

在我國，環(huán)境影響登記表管理制度是2002年《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定的制度。按照該制度的設(shè)計，環(huán)境影響很小的建設(shè)項(xiàng)目僅填寫環(huán)境影響登記表，不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價。因此，環(huán)境影響登記表實(shí)際上不包含有實(shí)質(zhì)性的環(huán)境影響的科學(xué)評價。2016年修訂之后的《環(huán)境影響評價法》增加了環(huán)境影響評價備案管理制度，對于這一行為的法律性質(zhì)，需要進(jìn)行理論上的分析，才能厘清制度變遷的脈絡(luò)。

2.1 環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)

正確認(rèn)識環(huán)境影響登記表備案行為法律性質(zhì)的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握行政事實(shí)行為與行政法律行為的區(qū)別、行政實(shí)體性行為和行政程序性行為的區(qū)別。

從行政事實(shí)行為與行政法律行為的角度考察，環(huán)境影響登記表備案行為屬于行政事實(shí)行為。原因在于：第一，從行政事實(shí)行為與行政法律行為的區(qū)別分析。一方面，環(huán)境影響登記表備案行為所產(chǎn)生的法律效果是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)對企業(yè)相關(guān)信息完成了收集，產(chǎn)生這一法律效果的原因在于相對人通過填寫登記表相關(guān)信息，完成了備案行為，這是一種客觀物質(zhì)狀態(tài)的形成或改變，或是基于《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)并未對企業(yè)的備案行為作出意思表示和觀念表明；另一方面，環(huán)境影響登記表備案直接表現(xiàn)為企業(yè)的客觀備案活動，法律調(diào)整的意義只在于備案行為自身和備案產(chǎn)生的結(jié)果，不在于企業(yè)的意思表示與行為后果。第二，從行政事實(shí)行為與行政法律行為的聯(lián)系分析。有的行政事實(shí)行為是行政法律行為的輔助行為，主要是一些資料性或者技術(shù)性行為（如立檔備案行為、對專利許可中的資料檢查等）[2]，環(huán)境影響登記表備案行為就是相關(guān)行政法律行為的輔助行為之一。第三，在《〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案辦法（試行）〉（征求意見稿）編制說明》中，立法者對備案的性質(zhì)作了說明：備案不會對備案事項(xiàng)和建設(shè)單位的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的作用。環(huán)境影響評價備案是區(qū)別于行政許可或行政審批這些具體行政行為的事實(shí)行為，存檔備查不會對擬建項(xiàng)目和建設(shè)單位的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，只是對企業(yè)相關(guān)信息的收集。

從行政實(shí)體性行為與行政程序性行為的角度考察，環(huán)境影響登記表備案行為屬于程序性行為。原因在于：一方面，備案行為不直接決定企業(yè)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。在建設(shè)項(xiàng)目建成并投入生產(chǎn)運(yùn)營前完成備案即符合法律規(guī)定，企業(yè)不履行備案義務(wù)并不等于企業(yè)無權(quán)進(jìn)行項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。關(guān)于建設(shè)單位未報送備案材料行為的法律責(zé)任，《環(huán)境影響評價法》第三十一條第三款和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第十八條設(shè)定了最高限額為5萬元的罰款，并由環(huán)保主管部門責(zé)令備案的處罰方式，罰款也只是針對單純的違法備案行為，一旦企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中對環(huán)境造成了污染，其行為將會受到環(huán)保法相關(guān)規(guī)定的處罰。相比而言，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境污染行為所觸發(fā)的行政處罰、行政強(qiáng)制等行為才是實(shí)體性行為。另一方面，備案是企業(yè)行使程序義務(wù)的行為?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第九條至第十三條分別規(guī)定了備案的時間要求、填寫登記表時應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)以及備案完成后項(xiàng)目變更的補(bǔ)辦手續(xù)要求等，均屬于備案事項(xiàng)的程序性規(guī)定，是企業(yè)備案的程序義務(wù)之規(guī)定。因此，備案行為不直接決定企業(yè)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，是企業(yè)行使程序義務(wù)的行為，屬于行政程序性行為。

綜上所述，通過對“行政事實(shí)行為與行政法律行為”和“行政實(shí)體性行為與行政程序性行為”這兩組行政行為的類型進(jìn)行甄別，分析環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)，得出結(jié)論：環(huán)境影響登記表備案是一種行政程序性事實(shí)行為?；诜尚再|(zhì)的考察，可以看出，環(huán)境影響登記表備案并不追求通過履行簡單的程序行為，直接影響企業(yè)與政府的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是一種間接的、柔性的行政管理方式，是對行政審批這種剛性制度的矯正。

2.2 確定環(huán)境影響登記表備案行為法律性質(zhì)的意義

法律性質(zhì)的明確，回答了司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。在“某縣人民檢察院訴某風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會環(huán)境和水資源保護(hù)局不履行環(huán)境保護(hù)行政管理職責(zé)案”中，被告環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)對建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)已依申請完成備案，企業(yè)登錄備案系統(tǒng)填報登記表的行為完成即為備案完成，環(huán)保局無須審批通過。但是法院持否定態(tài)度，認(rèn)為被告環(huán)保局對備案行為負(fù)審批義務(wù)，在申請企業(yè)有其他環(huán)境違法事實(shí)的情況下，環(huán)保局不應(yīng)當(dāng)通過企業(yè)的備案（參見昆明市呈貢區(qū)人民法院〔2017〕云0114行初72號行政判決書）。環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)一經(jīng)確定，對于“備案是否需要行政機(jī)關(guān)的審核”的問題便可迎刃而解：顯然，備案不是申請——通過的行政審批行為，而是屬于行政程序性事實(shí)行為，企業(yè)單方即可完成，不直接影響企業(yè)與政府的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)無須作出“備案是否通過”的決定。

法律性質(zhì)的明確，回答了環(huán)境行政管理中出現(xiàn)的問題。環(huán)境投訴增加，原因在于公眾認(rèn)為備案事項(xiàng)仍然屬于政府責(zé)任范圍內(nèi)，企業(yè)污染，政府是第一責(zé)任人。法律行為的審批，與行政程序性事實(shí)行為的備案，體現(xiàn)在行政管理領(lǐng)域的區(qū)別，在于由政府責(zé)任向企業(yè)責(zé)任的轉(zhuǎn)移。凡是列入《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》中屬于應(yīng)當(dāng)制作登記表的事項(xiàng)，均不屬于審批的范圍。環(huán)評審批事項(xiàng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)，備案事項(xiàng)則更多地體現(xiàn)企業(yè)自治，是企業(yè)環(huán)保責(zé)任的落實(shí)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門的責(zé)任多是監(jiān)管責(zé)任，而非許可審批。新修改的分類管理名錄進(jìn)一步擴(kuò)大了備案事項(xiàng)的范圍，這也是政府責(zé)任向企業(yè)環(huán)保社會責(zé)任的轉(zhuǎn)移，是政府管控向多元共治的轉(zhuǎn)型。法律性質(zhì)的確定，可以引導(dǎo)公民發(fā)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境問題時，由問責(zé)于政府，轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪▍⑴c社會監(jiān)督。

法律性質(zhì)的明確，引出了環(huán)境影響評價備案管理制度功能定位需要解決的問題：①作為一項(xiàng)不影響實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以完成信息收集為目的，輔助性質(zhì)的事實(shí)行為，以柔性管理為特點(diǎn)的備案制度，在設(shè)計階段所欲達(dá)到何種效果？這需要探究其目的性功能。②作為一項(xiàng)以貫穿企業(yè)項(xiàng)目建成并投入生產(chǎn)運(yùn)營前、運(yùn)營中、停止建設(shè)后的程序性行為，以階段性管理為特征的備案制度，在不同階段發(fā)揮的制度功能有何不同？這需要探究其制度性功能。③在法治軌道下，轉(zhuǎn)型時期，環(huán)境影響評價備案管理制度如何獲得更為規(guī)范的調(diào)整和定位？這需要提出其應(yīng)然功能定位。

本文介紹了一種民用炸藥生產(chǎn)線分揀機(jī)械手的設(shè)計、構(gòu)成、工作原理和控制系統(tǒng)的組成。該設(shè)備能夠?qū)崿F(xiàn)一天24小時不間斷工作，將人從繁重的分揀和搬運(yùn)工作中解放出來，從而實(shí)現(xiàn)分揀和搬運(yùn)的自動化，從而大幅度的提高生產(chǎn)效率，提高企業(yè)的利潤空間。

3 環(huán)境影響評價備案管理制度的實(shí)然功能考察

環(huán)境影響評價備案管理制度實(shí)際上發(fā)揮了何種功能，需要從目的性功能和機(jī)制性功能兩方面聯(lián)合考察。目的性功能與機(jī)制性功能之間存在著屬性上為目的手段的關(guān)系，目的性功能要通過機(jī)制性功能來實(shí)現(xiàn)[3]。目的性功能是從立法者視角看待的功能，具有概括性、層次性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，也是對環(huán)境影響評價備案管理制度功能的精準(zhǔn)闡釋，可以概括為：信息收集功能，簡化程序、優(yōu)化環(huán)評功能以及提高行政效率功能。機(jī)制性功能則是從適用者視角看待的功能?；谛姓^程論的理論研究范式，環(huán)境影響登記表備案管理各行為階段構(gòu)成了各階段的子機(jī)制，依照其所處階段和運(yùn)行規(guī)律，密切聯(lián)系，構(gòu)成一個綜合的復(fù)合型功能系統(tǒng)，即環(huán)境影響評價備案管理制度機(jī)制功能系統(tǒng)。

3.1 目的性功能

環(huán)境影響評價備案管理制度的目的性功能是立法者在制度設(shè)計階段所欲達(dá)到的理想效果，是對制度性功能的宏觀概括。環(huán)境影響評價備案管理方式，雖然不直接決定企業(yè)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，但是環(huán)境管理轉(zhuǎn)變思路的體現(xiàn)，也是中央減政放權(quán)、便民利企的要求。具體而言，該制度包括以下三個方面的功能：

（1）信息收集功能。這是環(huán)境影響評價備案管理制度最直接的規(guī)范目的。信息是社會工作的產(chǎn)物，也是社會生活的組成部分。沒有了社會支持，信息就沒有存在的環(huán)境，同時，沒有了信息的交流，社會就不能運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)現(xiàn)信息靈通的環(huán)境治理不僅是管理知識與治理之間的接口，還是能力建設(shè)問題，以實(shí)現(xiàn)政府反思性治理[4]。備案可以理解為行政相對人按照法律要求向行政機(jī)關(guān)提供信息的過程。目前，環(huán)境影響登記表備案信息已面向社會公眾公開，通過網(wǎng)站即可查詢企業(yè)備案信息，為公眾參與提供信息來源。對于環(huán)境保護(hù)行政主管部門而言，實(shí)行備案制是信息收集最簡便的方法，為后續(xù)監(jiān)管提供了信息基礎(chǔ)。

（2）簡化程序，優(yōu)化環(huán)評功能。這是環(huán)境影響評價備案管理制度更深層次的規(guī)范目的。備案采用企業(yè)網(wǎng)上填報登記表的方式，具有簡化程序的功能。改革前，環(huán)評科室的工作人員數(shù)量有限，但工作任務(wù)繁重，審批事項(xiàng)占據(jù)了大部分工作時間，難以抽身于后續(xù)跟蹤管理工作。改革后，通過信息公開、公眾參與、日常督查等方式，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了政府責(zé)任向企業(yè)責(zé)任的部分轉(zhuǎn)移。同時，網(wǎng)上備案方式便利企業(yè)，企業(yè)辦理手續(xù)的時間從過去的一個月，縮短至短短幾分鐘。 將登記表由審批改為備案，是優(yōu)化環(huán)評的體現(xiàn)。對于環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)評，但仍需掌握項(xiàng)目情況的，采用備案的形式，將環(huán)評管理的重點(diǎn)聚焦于環(huán)境影響較大的項(xiàng)目上。

（3）適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了行政效率功能。這是環(huán)境影響評價備案管理制度最根本的規(guī)范目的。我國的行政審批制度是在20世紀(jì)末八九十年代初確立下來的，此時，我國正處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的階段，隨著政府與社會主體的變化，行政審批制度必然需要相應(yīng)調(diào)整。在簡政放權(quán)的政策推進(jìn)下，備案制是實(shí)現(xiàn)精簡辦事人員、縮短辦案時間、減輕企業(yè)市場準(zhǔn)入負(fù)擔(dān)目的的有效手段。改革后，環(huán)境管理方式更能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了行政效率。

3.2 機(jī)制性功能——以行政過程論為視角

行政過程論是對傳統(tǒng)行政行為研究方法的補(bǔ)充與進(jìn)步。隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政活動方式呈現(xiàn)出多樣化，如行政備案與行政登記、行政指導(dǎo)、行政獎勵等，這些非權(quán)力型行為形式，傳統(tǒng)行政行為理論并不能充分應(yīng)對。第二次世界大戰(zhàn)后，日本行政法學(xué)者遠(yuǎn)藤博也、鹽野宏等，在借鑒美國公共行政理論以及德國的二階段理論、動態(tài)考察法的基礎(chǔ)上，提出了“行政過程論”的觀點(diǎn)。行政過程論提倡全面、動態(tài)地考察有關(guān)行政的法律現(xiàn)象，認(rèn)為現(xiàn)代行政法學(xué)不僅僅考察行政行為的合法性，還應(yīng)當(dāng)考察現(xiàn)實(shí)的行政過程，考察行政手段通過組合形成作為整體的過程或者產(chǎn)生新的功能的問題[5]。

3.2.1 環(huán)境影響評價備案管理過程中企業(yè)與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

圖1 企業(yè)參與環(huán)境影響評價備案管理的行政過程

圖1為企業(yè)參與環(huán)境影響評價備案管理的行政過程。借助行政過程論，考察項(xiàng)目建設(shè)單位（企業(yè)）與環(huán)境保護(hù)行政主管部門（政府）的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是對雙方互動樣態(tài)的整體、全局掌握，是探究子階段機(jī)制性功能的前提。首先，為規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案行為，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，制定了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》（行政立法）。這是行政主體立法權(quán)的體現(xiàn)，企業(yè)需遵守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。其次，行政機(jī)關(guān)提供網(wǎng)上備案平臺，企業(yè)在項(xiàng)目建成并投產(chǎn)運(yùn)營前，應(yīng)當(dāng)依法填寫登記表，履行備案義務(wù)，取得備案回執(zhí)單，這視為行政機(jī)關(guān)收到登記表的證明，據(jù)此，項(xiàng)目得以運(yùn)營（行政備案）。在項(xiàng)目營業(yè)過程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門將定期進(jìn)行企業(yè)環(huán)境守法狀況檢查（行政檢查）；對發(fā)現(xiàn)的違法行為，由縣級環(huán)境保護(hù)主管部門按照不同狀況予以行政處罰（行政處罰）；對于不自覺履行處罰決定的，環(huán)保主管部門可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行（行政強(qiáng)制）；對于上述環(huán)境保護(hù)行政主管部門的行為，相對人不服時可以提起行政復(fù)議與行政訴訟（行政復(fù)議與訴訟）；當(dāng)企業(yè)擅自降低環(huán)評文件等級，未依法報批環(huán)境影響報告書或者報告表，擅自開工建設(shè)、投產(chǎn)經(jīng)營時，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)情況處以罰款，該項(xiàng)目停止建設(shè)運(yùn)營（行政處罰）。上述行政備案過程，從企業(yè)一方來看是“建成并投入生產(chǎn)運(yùn)營→運(yùn)營過程→停止建設(shè)運(yùn)營”的過程，而從政府一方來看，則呈現(xiàn)為“行政立法→行政備案→行政檢查→行政處罰→行政強(qiáng)制→行政復(fù)議與訴訟”的過程。

通過將單個備案行為置于該行政過程之中進(jìn)行考察及法律規(guī)制，發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評價備案管理過程中企業(yè)與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系表現(xiàn)為：從政府的角度來看，環(huán)境保護(hù)主管部門具有行政立法權(quán)、無效備案行為的認(rèn)定權(quán)、環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)、對環(huán)境違法行為的行政處罰權(quán)；從企業(yè)的角度來看，項(xiàng)目建設(shè)單位具有依法備案義務(wù)，執(zhí)行登記表中污染排放標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)環(huán)境管理規(guī)定義務(wù)，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表中填報的環(huán)境保護(hù)措施，有效防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞義務(wù)，以及對行政機(jī)關(guān)違法行為的行政訴訟和復(fù)議權(quán)?？梢?，企業(yè)與政府的互動關(guān)系，是在每一階段的行政過程中保持的動態(tài)關(guān)系，由于備案行為本身屬于單方義務(wù)行為，在環(huán)境影響評價備案管理制度中，企業(yè)與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系整體上表現(xiàn)為在政府行政權(quán)力之下的企業(yè)單方履責(zé)義務(wù)。

3.2.2 環(huán)境影響評價備案管理制度的機(jī)制性功能

圖2為環(huán)境影響評價備案管理制度的機(jī)制性功能。環(huán)境影響評價備案管理制度的不同階段發(fā)揮著不同的制度功能。從標(biāo)準(zhǔn)階段、行為階段、執(zhí)行階段、監(jiān)管階段、救濟(jì)階段，其分別對應(yīng)選擇功能、識別功能、規(guī)制功能、監(jiān)督功能和救濟(jì)功能。其中，環(huán)境影響評價備案管理制度的救濟(jì)功能與大多數(shù)法律制度的救濟(jì)功能一樣，在環(huán)境影響評價備案管理制度功能的研究中不具特殊性，故在此不做討論。

1.標(biāo)準(zhǔn)階段的選擇功能

在標(biāo)準(zhǔn)階段，對不同環(huán)境影響程度的企業(yè)選擇不同的行政管理方式，發(fā)揮環(huán)境影響評價備案管理制度的選擇功能。行政立法位于法律與具體行政行為之間，為具體行政行為提供了更為具體的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)[7]。因此“標(biāo)準(zhǔn)階段”就是有關(guān)環(huán)境影響評價備案管理的行政立法階段?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》作為部門規(guī)章，是對多部上位法，如《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等的細(xì)化規(guī)定，指導(dǎo)環(huán)境影響登記表備案行為的具體實(shí)施。新一屆政府上任以來，不斷加快促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，著力理順政府與市場、政府與社會以及中央政府與地方政府的關(guān)系，讓各類市場主體最終可以實(shí)現(xiàn)“法無禁止皆可為”，政府做到“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”[8]?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》規(guī)定：依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響分類管理名錄對不同企業(yè)環(huán)境污染程度的劃分，對環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價的，只需填報登記表，完成備案即可，對可能造成輕度、重大環(huán)境影響的，才需要分別填報報告表、報告書，進(jìn)行行政審批。這一標(biāo)準(zhǔn)制定階段就是選擇功能的體現(xiàn)。選擇功能旨在通過備案制度實(shí)現(xiàn)市場主體“法無禁止皆可為”的效果。

2.行為階段的識別功能

在行為階段，通過公開企業(yè)環(huán)境影響登記表備案信息，發(fā)揮制度的識別功能。行為階段是指行政主體依據(jù)法律或行政立法的規(guī)定而做出具體行政行為或其他行為形式的過程[6]。在環(huán)境影響評價備案管理過程中，備案行為即行為階段，它是企業(yè)在項(xiàng)目建成并投入生產(chǎn)運(yùn)營前的某一具體時間點(diǎn)做出的具體備案行為。商法機(jī)制中，市場主體在做與陌生人相關(guān)的商業(yè)判斷和交易決定時，必須首先對作為交易對象的陌生人及其相關(guān)主體因素和環(huán)境因素進(jìn)行識別，識別功能成為市場交易活動得以規(guī)模性開展的制度保障[3]。在環(huán)境法機(jī)制中，識別功能不僅服務(wù)于市場交易活動，還服務(wù)于政府管理及社會公眾。首先，通過企業(yè)環(huán)境信息公開，市場主體在做出商業(yè)判斷和交易決定時，便于對作為交易對象的企業(yè)環(huán)境守法情況進(jìn)行識別；其次，政府部門具有系統(tǒng)穩(wěn)定性和較大公信力，以及強(qiáng)大的信息收集、處理和披露能力。通過企業(yè)備案行為，收集企業(yè)環(huán)境信息，便于對管轄范圍內(nèi)的企業(yè)環(huán)境影響程度進(jìn)行識別，為環(huán)境監(jiān)管工作的展開提供信息基礎(chǔ)。最后，社會公眾是企業(yè)環(huán)境污染行為的直接受害者，通過查詢與政府網(wǎng)上備案系統(tǒng)同步的企業(yè)備案信息，便于公眾對周邊企業(yè)的環(huán)境污染狀況進(jìn)行識別，保證公民環(huán)境知情權(quán)。

圖2 環(huán)境影響評價備案管理制度的機(jī)制性功能

3.執(zhí)行階段的規(guī)制功能

在執(zhí)行階段，通過行政主體和相對人的權(quán)利義務(wù)體系與相應(yīng)的法律責(zé)任體系，發(fā)揮制度的規(guī)制功能。在權(quán)利義務(wù)制度范疇，政府發(fā)揮規(guī)制功能是通過行政管理；在法律責(zé)任制度范疇，政府發(fā)揮規(guī)制功能是通過行政法律責(zé)任制度的設(shè)置與執(zhí)行。在執(zhí)行階段，企業(yè)依據(jù)法律設(shè)定的備案義務(wù)完成備案，即實(shí)現(xiàn)了政府行政管理的預(yù)期目的。若企業(yè)不履行備案義務(wù)，或違法違規(guī)履行備案義務(wù)時，為了保證行政管理活動的正常進(jìn)行，則會產(chǎn)生行政強(qiáng)制措施及行政處罰等法律后果，確保企業(yè)依法依規(guī)履行備案義務(wù)。此時的行政強(qiáng)制、行政處罰屬于獨(dú)立于備案行為之外的一個行為，由這兩個行為的連續(xù)可以構(gòu)成宏觀備案行政過程?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》分別規(guī)定了兩種行為的違法后果：當(dāng)企業(yè)不履行備案義務(wù)時，責(zé)令備案，處5萬元以下的罰款；當(dāng)企業(yè)違法違規(guī)備案時（擅自降低環(huán)境影響評價等級），由環(huán)境保護(hù)主管部門認(rèn)定已取得的備案無效，根據(jù)情況處以罰款，責(zé)令恢復(fù)原狀、行政處分等。

4.監(jiān)管階段的監(jiān)督功能

在監(jiān)管階段，通過行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查，追究違法運(yùn)營導(dǎo)致的環(huán)境法律責(zé)任，來實(shí)現(xiàn)制度的監(jiān)督功能。與其他行政行為不同，環(huán)境監(jiān)管階段是整個備案行為過程的重中之重。環(huán)境影響評價備案管理制度的設(shè)計初衷是實(shí)現(xiàn)從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移，這是我國簡政放權(quán)背景下行政審批制度改革的重要目的。從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移是為了改變以往“重審批輕監(jiān)管”的弊端。立法者意圖通過企業(yè)環(huán)境影響登記表備案，了解和掌握企業(yè)環(huán)境信息，通過環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查與實(shí)地調(diào)查、實(shí)行環(huán)境監(jiān)測等方式，對企業(yè)開發(fā)利用環(huán)境資源的行為實(shí)行監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督企業(yè)依法從事相關(guān)活動的目的。法律規(guī)定不履行備案義務(wù)與違法備案的不利后果，是對備案行為的規(guī)制，但建設(shè)單位對于登記表中承諾的環(huán)境保護(hù)措施的遵守情況，需要通過環(huán)境保護(hù)主管部門的現(xiàn)場檢查來掌握。對于檢查認(rèn)定的違法事實(shí)，根據(jù)不同情況分別追究企業(yè)違法運(yùn)營導(dǎo)致的環(huán)境法律責(zé)任，包括環(huán)境民事、行政及刑事責(zé)任。

綜合以上各階段情況來看，借助行政過程論的分析范式，環(huán)境影響評價備案管理制度的機(jī)制性功能包括選擇功能、識別功能、規(guī)制功能、監(jiān)督功能及救濟(jì)功能。功能的實(shí)現(xiàn)依賴于備案過程的各個子階段，通過管理方式的不同選擇、公開企業(yè)備案信息、明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系及法律責(zé)任、環(huán)境保護(hù)主管部門及其他相關(guān)部門的監(jiān)督檢查等方式，實(shí)現(xiàn)各個功能的串聯(lián)，形成了復(fù)合型環(huán)境影響評價備案管理制度機(jī)制性功能系統(tǒng)。

4 環(huán)境影響評價備案管理制度的應(yīng)然功能定位

將傳統(tǒng)行政傳統(tǒng)法理論的靜態(tài)、解釋學(xué)視角，與新型行政過程論動態(tài)、全面的分析范式結(jié)合，研究環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)及制度功能定位，是對轉(zhuǎn)型時期環(huán)境影響評價制度的全面分析。從環(huán)境影響評價備案管理制度的目的性功能和機(jī)制性功能可以看出，在“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的體制建構(gòu)理念下，通過本次深化“放管服”改革，國家希望借助由全面環(huán)評審批到部分登記表備案制，再到取消環(huán)評審批的不斷過渡，實(shí)現(xiàn)以下四個方面的功能轉(zhuǎn)型：

第一，選擇功能上由政府絕對主導(dǎo)轉(zhuǎn)向企業(yè)相對自由。改革前，環(huán)境影響評價審批制度實(shí)現(xiàn)了對企業(yè)環(huán)境影響的全面管控，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在企業(yè)市場準(zhǔn)入方面有絕對的主導(dǎo)權(quán)。改革后，取消了環(huán)境影響登記表的審批管理方式，改為備案，部分企業(yè)在環(huán)保方面的市場準(zhǔn)入控制相對自由。對不同環(huán)境影響程度的企業(yè)選擇不同的管理方式，實(shí)現(xiàn)讓各類市場主體由“法無授權(quán)即禁止”向 “法無禁止皆可為”的轉(zhuǎn)型。

第二，識別功能上由政府監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)向社會監(jiān)督。政府發(fā)揮識別功能的理念、方法和效果必須隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而改變，尤其是在“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革目標(biāo)下，這種改變必須系統(tǒng)性地整體加速。通過信息公開制度，將企業(yè)環(huán)境影響程度及應(yīng)當(dāng)采取的污染防控措施向社會公開，是確保市場信息公開與公民環(huán)境知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾參與和社會共治的必然措施。雖然建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評信息公開仍存在公開質(zhì)量不過關(guān)，重點(diǎn)信息往往過于簡化甚至避而不談等問題，但政府層面，已認(rèn)識到環(huán)境信息公開的重要性，環(huán)境信息公開工作開展已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)，企業(yè)層面，環(huán)境信息公開工作有一定進(jìn)展，社會層面，公眾環(huán)境意識逐步增強(qiáng)[9]。

第三，規(guī)制功能上由政府管制轉(zhuǎn)向社會治理。我國環(huán)境治理在傳統(tǒng)模式下，政府以“管制”而非“治理”的姿態(tài)出現(xiàn)，各種治理模式、市場和社會網(wǎng)絡(luò)機(jī)制無法有效運(yùn)作[10]。環(huán)境影響評價備案管理制度，賦予了公民、法人和其他組織的環(huán)境監(jiān)督舉報權(quán)，并借助企業(yè)環(huán)境信用評級，將建設(shè)單位違反承諾情況記入其環(huán)境信用記錄，向社會公布。這一系列都代表著規(guī)制功能上由傳統(tǒng)的政府管制轉(zhuǎn)向社會多元治理。

第四，監(jiān)督功能上由事前轉(zhuǎn)向事中事后。行政審批制度是典型的事前監(jiān)管模式，此種模式產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時期，在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期，審批制度改革是必然選擇。在減少事前監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，改變“重許可，輕監(jiān)管”的消極觀念，這在環(huán)境影響評價備案管理制度中就已有體現(xiàn)?！俺兄Z易、履行難”企業(yè)完成備案行為之后，能否按照承諾履行環(huán)保義務(wù)，需要政府的事后環(huán)境監(jiān)管。