徐夢佳，劉 冬＊

（生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學研究所，江蘇南京 210042）

新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)化進程在不斷探索中向前發(fā)展，尤其是改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化報告2016》，1978—2016年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.72億增加到7.93億，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到57.35%（圖1），城鎮(zhèn)化率年均提高1.04%，遠高于世界同期平均水平，規(guī)模速度世界少見，成就舉世矚目。

城鎮(zhèn)化一方面對城市社會、經(jīng)濟、交通、生產、科技以及文化的發(fā)展起到了重要推動作用；另一方面，由于城市人口的持續(xù)增長和高度集中，消耗需求水平的不斷增加，城市自身具有的代謝功能正在對自然界的生態(tài)平衡產生重大影響和沖擊，同時，也對人類的居住環(huán)境和生活質量產生各種不利影響，引起了環(huán)境污染、垃圾圍城、交通擁堵等問題。城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的一系列問題已成為影響我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的重要方面，為此，我國提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[1-3]。2014年我國出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，強調健康有序發(fā)展城鎮(zhèn)化，以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。黨的十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。當前，我國已經(jīng)進入全面推進生態(tài)文明建設的歷史時期。在生態(tài)文明、新型城鎮(zhèn)化全面推進的背景下，城市生態(tài)建設是優(yōu)化空間布局、促進區(qū)域均衡發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。只有通過城市生態(tài)建設，改善并優(yōu)化人居環(huán)境，才能吸引更多的優(yōu)勢資源服務于城市經(jīng)濟水平提升，從而增強城市的綜合競爭力。

圖1 近四十年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展變化

我國學者早在20世紀90年代就開始關注我國城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境問題的研究，并從多個角度提出了城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境管治途徑。如陳海秋[4]從“城市環(huán)境治理”概念入手，認為城市環(huán)境治理是各類治理主體對城市環(huán)境公共事務進行合作參與、多元化管理的過程或狀態(tài)，并提出實現(xiàn)城市環(huán)境管理作用方式根本性轉變的方法和途徑。曹海軍和霍偉樺[5]認為協(xié)作式治理作為國內外研究府際關系和跨區(qū)域合作的新趨勢，對城市群環(huán)境治理具有重要的借鑒意義，并運用協(xié)作式治理的理論框架構建了優(yōu)良的城市治理體系和新型的城市群內府際關系。張倩等人[6]從城市規(guī)劃、產業(yè)結構、資源政策、生態(tài)環(huán)境保護措施以及組織形式等五個方面對城市生態(tài)管理模式進行詮釋，并剖析城市生態(tài)管理模式對城市資源利用效率的影響。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中對生態(tài)環(huán)境的忽視導致產生環(huán)境問題的情況非我國獨有，發(fā)達國家先于我們經(jīng)歷了這一階段。從城鎮(zhèn)化率視角分析來看，我國在2010年達到50%的城鎮(zhèn)化率，英國早在1851年就經(jīng)歷了這一轉折點，德國（1893年）、美國（1918年）、法國（1931年）、日本（1953年）、韓國（1977年）也相繼先于我國經(jīng)歷了50%城鎮(zhèn)化率階段[7]。城市環(huán)境污染問題是隨著城市發(fā)展產生的，特別是產業(yè)革命后，由于人口迅速增加，工業(yè)生產不斷集中和擴大，能源消耗持續(xù)劇增，引發(fā)了嚴重的環(huán)境問題。20世紀以來，震驚世界的公害事件不斷發(fā)生，造成嚴重的社會危害，使各國政府和人民意識到環(huán)境保護的重要性，并采取各種措施，投入大量資源進行環(huán)境治理。另一方面，國外學者對于對城鎮(zhèn)化進程中環(huán)境治理的研究，起步早，角度多，內容廣泛，最初的研究主要以“管理視角”為主，注重研究探討城市化引起的生態(tài)環(huán)境效應和機理分析，進入21世紀，學者們的研究開始向“治理視角”轉變，主要圍繞“城市—經(jīng)濟—環(huán)境”系統(tǒng)，把城市化進程中產生的環(huán)境問題和經(jīng)濟發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來，從經(jīng)濟學、生物學、生態(tài)學、公共治理等不同角度對環(huán)境治理進行了系統(tǒng)性研究[8-10]。研究、借鑒發(fā)達國家的理論和實踐經(jīng)驗，對促進我國城鎮(zhèn)化健康、有序、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，也為我國有效開展城鎮(zhèn)發(fā)展進程中的生態(tài)環(huán)境管治提供了重要參考。

1 我國城鎮(zhèn)化建設過程中面臨的生態(tài)環(huán)境壓力與挑戰(zhàn)

一方面，城鎮(zhèn)化對城市社會、經(jīng)濟、科技以及文化的發(fā)展起到了重要推動作用；另一方面，由于城市人口的持續(xù)增長和高度集中，消耗需求水平的不斷增加，城市自身具有的代謝功能正對自然界的生態(tài)平衡產生重大影響和沖擊，也對人類的居住環(huán)境和生活質量產生不利影響，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題。我國城鎮(zhèn)化建設面臨著嚴峻的壓力與挑戰(zhàn)：

1.1 生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾突出

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中充分考慮資源、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關系，是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。世界各國的發(fā)展歷史和趨勢表明，人均商品能源消費和經(jīng)濟發(fā)達水平有明顯的相關關系。也就是說，城市化以及城市化導致的收入差距擴大必然促進能源消費總量不斷提高。據(jù)統(tǒng)計，我國1978—2013年城鎮(zhèn)人口增長了324%，國內生產總值增長了15 430.8%，而能源消耗增長了556.2%，這說明我國改革開放以來的初級發(fā)展模式，是以能耗5倍多的增長為代價實現(xiàn)了產業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展及城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這種粗放模式所帶來的生態(tài)成本不僅在一定程度上抵消了經(jīng)濟發(fā)展的成功，也對區(qū)域乃至對世界的能源供應總量造成巨大且不可逆的影響。

1.2 政府治理與市場主導的關系不協(xié)調

過去十年間，我國在生態(tài)城市和城市化問題治理領域取得了一系列成績，相繼推出了引導城市生態(tài)保護與環(huán)境治理的政策、標準、條例、財政激勵制度和示范項目。然而，我國城市的生態(tài)建設與管理多是自上而下，由政府主導，公眾參與程度小。城市建設中還存在“重建設、輕管理”的傾向，突出反映在城市環(huán)境管理的規(guī)劃滯后，城市環(huán)境管理和維護投入不足，相應的人力和物力配置不夠，各類規(guī)范、標準不全等方面。在未來的城市化建設中，如何加快政府職能轉變、改進監(jiān)管方式、充分發(fā)揮市場作用，使更多的市場力量自下而上的參與甚至引導城鎮(zhèn)化生態(tài)建設，也是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)之一。

1.3 城鎮(zhèn)化建設導致資源環(huán)境狀態(tài)惡化

城市化增加了對土地資源的需求，而土地利用方式的變化改變了原有的生態(tài)環(huán)境結構和過程。首先表現(xiàn)在城市面積的無節(jié)制擴張所導致的可耕地資源緊缺，其次是土地利用變化后，原有生態(tài)過程、結構和功能的改變所引發(fā)的生物多樣性減少等風險，再次，城市建設用地的無節(jié)制擴張還可能額外增加區(qū)域環(huán)境的污染物輸入，影響其原有環(huán)境過程，對生物個體和生態(tài)系統(tǒng)產生負面影響，進而對城市生態(tài)格局、生態(tài)系統(tǒng)服務及人類居住環(huán)境造成風險。

1.4 城鎮(zhèn)環(huán)境污染向農村轉移風險加劇

近年來，我國許多城市在環(huán)境基礎設施方面取得了較大發(fā)展，但總體而言，城市環(huán)境基礎設施建設仍相當薄弱，特別是生活污水集中處理、生活垃圾無害化處理和危險廢物處置能力尤顯不足。大城市環(huán)境基礎設施建設薄弱迫使周邊地區(qū)更多地承擔來自中心城區(qū)的各類污染。目前，由于生活污染和工業(yè)污染疊加，新舊污染相互交織，工業(yè)及城市污染向農村轉移等問題，我國鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村污染物排放總量已超過全國污染物排放總量的一半，污染形勢嚴峻。

2 國外城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境管治經(jīng)驗

他山之石，可以攻玉。雖然由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平、區(qū)位特點、資源稟賦和環(huán)境基礎的不同，各國城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點和歷程不盡相同，但是各國均在其城鎮(zhèn)化建設中積累了寶貴的生態(tài)環(huán)境管治經(jīng)驗。

2.1 英國“多核化”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的生態(tài)環(huán)境問題治理策略

英國城鎮(zhèn)化主要有兩種發(fā)展模式：“衛(wèi)星城市”建設模式和“新城”建設模式，兩種模式都體現(xiàn)了英國在城鎮(zhèn)化進程中積極推行的全國多個城市共同發(fā)展、相互平衡、各具特色的“多核化”發(fā)展模式，這種多層次的發(fā)展模式有效緩解了城市壓力過大、人口聚集導致資源緊缺的局面[11,12]。該種發(fā)展模式下英國采取的生態(tài)環(huán)境問題治理策略也主要是從“衛(wèi)星城”和“新城”建設的規(guī)劃科學化和治理生態(tài)化著手：

（1）以科學規(guī)劃為龍頭，指引城鎮(zhèn)化建設

從1944年出臺的《大倫敦規(guī)劃》到2004年的《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，基本每隔20年倫敦政府就會出臺一部城市建設總體規(guī)劃，將環(huán)保問題納入到城市規(guī)劃建設中統(tǒng)籌考慮，并出臺一系列配套法案和行動方案來保障規(guī)劃的最終落實。對于“衛(wèi)星城”和“新城”建設，則通過規(guī)劃來強調小城鎮(zhèn)建設理念和目標的科學性，重視小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設主體的多樣性，合理規(guī)劃城市空間布局，明確各分區(qū)功能，注重區(qū)域間的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。

（2）優(yōu)先考慮環(huán)境保護，走環(huán)保與生態(tài)城鎮(zhèn)化之路

注重保護文化遺產，加強對歷史文化和古老建筑的保護和修繕；頒布生態(tài)建設計劃，實行指令性管制，防止城鎮(zhèn)盲目擴大發(fā)展；限制污染企業(yè)和污染產業(yè)的進入，注重產業(yè)的綠色發(fā)展，給予環(huán)保類企業(yè)一定的扶持和鼓勵；大力實行小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境工程，重視低碳社區(qū)建設，打造個性小城鎮(zhèn)。

2.2 德國“去核化”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的生態(tài)環(huán)境問題治理策略

“去核化”又稱“去中心化”，是將功能、人口或資源從一個中心進行重新分配或分散的過程[13]。德國是世界上城鎮(zhèn)化水平較高的國家，城鎮(zhèn)化率高達96%。德國的“去中心化”城市發(fā)展模式遵循行政資源、社會公共產品和服務的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進了地區(qū)平衡以及經(jīng)濟社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有效地緩解了工業(yè)化進程中的“城市病”，最終形成了城鎮(zhèn)布局相對合理，大中小城市并行發(fā)展的總體格局[14]。該種發(fā)展模式下德國采取的生態(tài)環(huán)境問題治理策略也多以改善中小城市和小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質量為目標：

（1）注重城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展

德國除柏林、漢堡和慕尼黑三個城市外，其他城市人口均未超過百萬，70%的人口生活在環(huán)境比較幽靜的中小型城市。因中小型城市的各種資源分布非常均衡，商業(yè)區(qū)、企業(yè)區(qū)、住宅區(qū)在規(guī)劃設計時就特別強調其分布的合理性。德國在構建均衡式發(fā)展模式的城鎮(zhèn)化規(guī)劃時，尤其注重根據(jù)不同城鎮(zhèn)的不同地理條件和資源優(yōu)勢及其發(fā)展?jié)撃軐ζ溥M行城鎮(zhèn)與環(huán)境協(xié)調建設[15]，并把有利于生態(tài)環(huán)境發(fā)展作為首要目標。

（2）城市建設堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先

由于歷史傳統(tǒng)和人文素質等原因，德國公眾對生態(tài)建設、環(huán)境保護的意識普遍較強。德國政府每四年頒布一輪生態(tài)建設計劃，實行指令性管制。在小城鎮(zhèn)建設中也將環(huán)境保護作為重要因素優(yōu)先考慮，堅決杜絕以犧牲環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟。在德國建設法典中，環(huán)境保護制約著建設全過程，且政府規(guī)定任何建設項目都要保證綠地總量平衡。德國幾乎所有小城鎮(zhèn)中森林和花園總面積都占該城的三分之一以上。

2.3 美國“核—圈”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的生態(tài)環(huán)境問題治理策略

美國是世界上城鎮(zhèn)化水平較高的國家之一，基本達到了城鄉(xiāng)一體化、農村城鎮(zhèn)化。1960年以后，美國在高度城鎮(zhèn)化的背景下引領了發(fā)達國家的兩大新潮流：“大都市區(qū)化”與“郊區(qū)化”，即一方面，中心城市核心作用愈發(fā)顯著，1990年后，美國都市區(qū)中心城市逐漸發(fā)揮出更為顯著的核心作用；另一方面，隨著大城市及城市中心區(qū)的人口擁擠、基礎設施老化、環(huán)境污染等“城市病”日益嚴峻，再加上交通系統(tǒng)和信息技術進步的支撐，美國主要大中城市均出現(xiàn)了快速郊區(qū)化趨勢[16]，最終實現(xiàn)人口與產業(yè)的多中心擴散。兩種發(fā)展模式本質上都屬于“核—圈”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。美國的城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)出強烈的自主性和自發(fā)性，這種發(fā)展模式下美國也采取多種手段充分調動公眾參與環(huán)境保護的積極性，形成了一種自發(fā)的、自下而上的、上下結合的城市生態(tài)環(huán)境管治形式：

（1）多主體的管理制度

一般來說城市政府是城市環(huán)境管理的主體，但美國不少城市紛紛進行單一主體向多主體參與管理的轉變，并提高環(huán)境管理部門地位，促進強化各部門間協(xié)作，逐漸形成了部門分工負責和環(huán)保部門統(tǒng)一管理及多主體參與監(jiān)督的格局，在提高城市的綠色管理的整體水平上具有顯著效果。

對于企業(yè)參與，美國通過設計環(huán)境管理跟蹤項目，激勵企業(yè)采取更為積極的自愿性環(huán)境行為，以規(guī)范企業(yè)行為，降低環(huán)境治理成本。對于公眾參與，美國是公眾參與城市環(huán)境管理的典型代表，其公眾參與管理主要有四種類型：對具體環(huán)境事務的參與、對政策評估甚至立法活動的參與、對環(huán)境影響評估的參與和對具體開發(fā)方式評審的參與。

（2）科學的城市規(guī)劃

美國的城市規(guī)劃不僅在于體系規(guī)劃的合理性、交通規(guī)劃的系統(tǒng)性，更在于它打破區(qū)域界線，進行資源整合，以大中城市為中心，依托其輻射帶動作用，以點帶面，推進區(qū)域城鄉(xiāng)一體化，使城鄉(xiāng)建設均衡發(fā)展，形成多層次的城鎮(zhèn)體系[17]。此外，美國的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、產業(yè)化、信息化齊頭并進，協(xié)調發(fā)展，這些元素的加入不僅為城鎮(zhèn)化建設注入了活力，保證其穩(wěn)定健康發(fā)展，提升其發(fā)展水平，而且?guī)恿讼嚓P企業(yè)或產業(yè)發(fā)展，形成良性循環(huán)。

（3）以人為本的發(fā)展方向

美國在城鎮(zhèn)建設過程中除了鼓勵公眾積極參與、認真吸收采納公眾意見外，還加強基礎設施及社會服務設施的建設，不僅注重公園綠地保護、步行道自行車道的設計，而且充分考慮城市景觀的環(huán)境設計，使城鎮(zhèn)居民既擁有和大城市居民相同的舒適生活環(huán)境，又擁有大片森林與綠地，能夠與大自然進行更為親密的接觸。通過這種方式，美國吸引了大批人口和產業(yè)向小城鎮(zhèn)遷移，加速了城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。

2.4 日本“政府主導”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的生態(tài)環(huán)境問題治理策略

日本城市化高度發(fā)展的標志不僅體現(xiàn)在人口城市化水平方面，還體現(xiàn)在政府主導的城鄉(xiāng)一體化過程和對城市環(huán)境污染的有效控制。與發(fā)展中國家的特大城市相比，日本的特大城市發(fā)展不僅集約化程度高，在生態(tài)、智能建設方面也值得研究和借鑒。

第二次世界大戰(zhàn)后，日本在國家經(jīng)濟政策的引導下，戰(zhàn)后恢復以重化學工業(yè)、石油化學聯(lián)合企業(yè)等骨干產業(yè)為中心，隨之而來是環(huán)境公害不斷發(fā)生，并成為重大社會問題。后來隨著公害問題的解決以及國內外社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展，日本的環(huán)境問題重點和政策內容也發(fā)生了很大變化。各個時期日本面臨的環(huán)境問題及其對環(huán)境治理的理念與工作重點在每年出版的白皮書中得到了充分體現(xiàn)，如在1969—1971年間針對重大公害問題的《公害白皮書》，1972—2006年間以構建舒適生活環(huán)境為目標的《環(huán)境白皮書》，2007—2008年間以資源的有效與循環(huán)利用為重點的《環(huán)境與循環(huán)型社會白皮書》，2009年以后則改為《環(huán)境、循環(huán)型社會與生物多樣性社會白皮書》，突顯了生物多樣性維護這一國際熱點問題[18,19]。20世紀90年代后，在“政府主導”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，日本采取的生態(tài)環(huán)境治理策略帶有濃厚的政府主導色彩：

（1）積極推進生態(tài)城市建設

1989年，日本環(huán)境廳提出“恢復城市生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)”這一概念，并提出建設“生態(tài)城”（“eco-polis”）的目標，為90年代生態(tài)城市（eco-city）和零排放生態(tài)工業(yè)園區(qū)（ecotown）建設打下了理論基礎。針對地球環(huán)境問題和廢棄物處理與促進循環(huán)利用等需要，日本環(huán)境廳于1993年頒布《環(huán)境基本法》，其目標為“減少環(huán)境負荷，實現(xiàn)循環(huán)社會”“人與自然的共生”“官民共同參與”“推進國際性環(huán)境問題的解決”等，并要求各級政府必須編制有關環(huán)境保護的長期規(guī)劃和實施計劃。這標志著日本已從原來的關注公害和環(huán)境問題轉向關注資源與環(huán)境問題。另一方面，城市規(guī)劃建設主管部門也同期頒布《環(huán)境政策大綱》，規(guī)定日本三大都市圈（東京大都市圈、京都—大阪—神戶都市圈和名古屋都市圈）內的所有城市以及其他人口在25萬以上的城市圈的城市或縣府必須編制《城市環(huán)境規(guī)劃》[20]。

（2）積極推動低碳社會建設

在氣候問題備受關注的國際大背景下，日本也積極推動低碳社會建設。2005年《京都議定書》協(xié)議正式生效后不久，日本專門成立“氣候變化對策推進部”，修改并實施《氣候變化對策推進法》，編制《京都議定書目標達成計劃》。2008年，日本政府正式提出“到2050年碳排量比1990年削減60%～80%”和建設“低碳素社會”的長期目標，同時全面實施《低碳社會建設行動計劃》。2010年，日本政府制定“新成長戰(zhàn)略”，在其中的21個國家項目中均提出了建設世界領先的“環(huán)境未來城市”設想。為配合《低碳社會建設行動計劃》，2008年后日本的低碳城市建設主要表現(xiàn)在四個方面：制定地方自治體的《氣候變化對策實施計劃》，包括政府辦公與事業(yè)部門計劃和地區(qū)規(guī)劃兩個方面；建設“環(huán)境示范城市”；大力開展生態(tài)城市建設支持項目；發(fā)布“低碳城市建設指導方針”。

3 國際經(jīng)驗對我國城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境管治的啟示

3.1 構建生態(tài)環(huán)境空間治理體系

英國等國外城鎮(zhèn)化進程中通過頒布制定空間發(fā)展戰(zhàn)略，建立城市綠道、生態(tài)廊道、公共空間、立體綠化在內的城市多維度多層次生態(tài)空間的具體設計，引導城鎮(zhèn)區(qū)域間的空間協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。對于我國而言，目前各城市仍處于發(fā)展階段，多數(shù)城市的規(guī)劃編制中缺乏生態(tài)環(huán)境空間治理的理念。落實生態(tài)環(huán)境空間治理思路是從本源治理生態(tài)環(huán)境的一大途徑，包括統(tǒng)籌布局生產、生活、生態(tài)空間，合理空間布局，堅持分類防治的原則，通過空間分析形成具有不同生態(tài)特征和防治要求的生態(tài)環(huán)境分區(qū)，實施分區(qū)分類管控，分級分項施策，從而提高生態(tài)環(huán)境精細化管理水平，提升生態(tài)環(huán)境治理效率[21]。

3.2 加強對突出環(huán)境問題的治理

國外城鎮(zhèn)化過程中，對環(huán)境問題不是面面俱到，而是抓住影響城市發(fā)展和居民生活的突出問題進行重點治理，逐步推進[22]。比如，新加坡為解決淡水資源匱乏問題，通過綜合規(guī)劃、法律法規(guī)、價格調節(jié)、科學技術應用等一系列措施綜合治理，構建了以當?shù)厮?、進口水、新生水和淡化海水四大國家“水喉”為支撐的水源保障體系，把新加坡水資源匱乏的短板變成了戰(zhàn)略優(yōu)勢。對于我國而言，霧霾和水污染是影響城市居民生活的突出問題，要進行重點治理。針對霧霾問題，應確立區(qū)域治理的理念，實行跨行政區(qū)治理，在京津冀等重點污染區(qū)域建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。加強機動車污染治理，目前北京、廣州、上海、天津、杭州、深圳等城市已經(jīng)實施限牌，下一步還應從源頭上加大治理，比如改善能源結構，降低煤炭消耗、提高電力等清潔能源的使用比例；提升油品標準，推廣應用更高質量的油品；大力發(fā)展公共交通，打造更多以軌道交通、城市公交、出租車和慢行交通系統(tǒng)為骨架的公交城市。針對水污染問題，要沿長江經(jīng)濟帶等重點水域進行聯(lián)動治理，各行政區(qū)要建立水污染治理的聯(lián)動機制。

3.3 充分發(fā)揮政府主導作用

市場調節(jié)和政府引導是推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段，但由于市場失靈現(xiàn)象時有發(fā)生，并存在偶然性和不可預測性，因此，政府就要充分發(fā)揮公共管理作用，維護全社會的公共利益，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中實現(xiàn)生態(tài)保護、社會穩(wěn)定和人的全面發(fā)展之間的平衡?？沙浞纸梃b日本“政府主導”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，充分發(fā)揮我國政府在解決城鎮(zhèn)化進程中環(huán)境問題中的主導作用，從滿足社會發(fā)展和公眾需求的角度出發(fā)，進一步轉變職能，明確政府在城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃、政策制定、公共服務、農村生態(tài)保護、社會管理的職責，提高資源和環(huán)境保護意識，正確處理好科學管理與指導、公共服務供給、社會管理創(chuàng)新、城鎮(zhèn)建設與農村環(huán)境等方面的問題[23]。

3.4 注重城鎮(zhèn)化的科技發(fā)展

生態(tài)城鎮(zhèn)化要求城市的發(fā)展必須與城市生態(tài)平衡相協(xié)調，要求自然、社會、經(jīng)濟復合生態(tài)系統(tǒng)的和諧統(tǒng)一，這就必須以強大的科技作為后盾。生態(tài)環(huán)境的改善同樣也依賴科技進步，環(huán)?？萍籍a業(yè)的發(fā)展將是解決城市環(huán)境問題的重要一環(huán)。為了使城市生態(tài)化建設獲得成功，世界上許多城市都非常重視城市建筑建設和改造過程中生態(tài)適宜技術的研制和推廣。我國在城市建設過程中也要把大力發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好的循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟作為城市建設的首要目標，追求經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調發(fā)展。通過政府投入、政策扶持等手段促進環(huán)保產業(yè)快速發(fā)展，這其中，除了要重視建筑生態(tài)適宜技術的研究外，還要重視生態(tài)農業(yè)、生態(tài)工業(yè)等專業(yè)人才的培養(yǎng)，促進城市建設的全面生態(tài)化。

3.5 加大公眾監(jiān)督參與力度

國外城鎮(zhèn)化非常注重公眾參與，尤其在城市環(huán)境治理中，更加注重民間力量的培養(yǎng)，加強與企業(yè)、社會和環(huán)保團體的合作，推行各種創(chuàng)新性設計，注意推動自愿性行動來保護環(huán)境，積極推動公眾參與環(huán)境治理。我國在今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，也要構建從規(guī)劃方案的制定，到具體的建設推進，再到后續(xù)的監(jiān)督監(jiān)控的全流程的公眾監(jiān)督參與機制，推動城市發(fā)展逐步向綠色化、生態(tài)化、低碳化轉變。建設一批以綠色學校、綠色企業(yè)、綠色社區(qū)為主體的生態(tài)文化宣傳教育基地。擴大生態(tài)環(huán)境、資源能源等領域的信息公開，建立滲透綠色城鎮(zhèn)化建設整個過程的公眾參與機制，在城市規(guī)劃、規(guī)劃執(zhí)行及環(huán)境保護等過程中聽取公眾意見，尊重公眾意愿。構建對生態(tài)環(huán)境違法行為輿論監(jiān)督機制，保障公眾應有的知情權、監(jiān)督權和表達權。引導環(huán)保義務監(jiān)督員、環(huán)保志愿者等民間力量和社會組織積極參與綠色城鎮(zhèn)化建設。