文/司彤

在減量集約發(fā)展背景下，北京城市建設從快速擴張轉(zhuǎn)向平穩(wěn)推進。北京市投資經(jīng)歷著由速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型的深刻轉(zhuǎn)變，投資增長受資源環(huán)境承載力的剛性約束日益明顯。2018年投資增長年內(nèi)呈負增長態(tài)勢，投資結(jié)構(gòu)持續(xù)改善，補短板與改善民生投資穩(wěn)步推進，投資布局趨于優(yōu)化。2019年，投資仍將發(fā)揮對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關鍵性作用，在不斷提升投資質(zhì)量和效益的基礎上，持續(xù)促進有效投資平穩(wěn)增長，推動全社會固定資產(chǎn)投資降幅收窄。

2018年北京市投資下降

去年，北京市投資增長為2008年以來新低。2018年前三季度投資名義增速與實際增速均創(chuàng)2008年以來新低，一季度、上半年、前三季度名義增速分別下降9.7%、14.4%、12.7%，穩(wěn)投資系列舉措下全年降幅有望收窄至10%，但仍處近十年來的最低位。具體看，一是代表有效投資的建安投資保持良好增勢。2018年一季度、上半年、前三季度建安投資增長分別為-2.1%、0.8%、0.5%，在四季度1000多億元建安投資計劃落地帶動下，全年建安投資可實現(xiàn)4%的增長，支撐全年固定資產(chǎn)投資降幅收窄。二是各領域投資降幅有望收窄。交通、生態(tài)、居民生活等領域基礎設施建設投資加快，有望帶動全年基礎設施投資降幅收窄至10%；各類政策性住房加快建設，或?qū)尤攴康禺a(chǎn)開發(fā)投資降幅收窄至6%；較多億元以上高技術制造大項目進展順利，帶動全年工業(yè)投資降幅收窄至35%。三是四季度投資快速增長動能仍不足，在經(jīng)濟下行壓力加大、企業(yè)利潤增長下滑、部分企業(yè)經(jīng)營困難增多背景下，企業(yè)投資意愿不足，特別是民間投資下降至2012年以來低位，難以支撐投資降幅大幅收窄。

著眼城市功能重組的投資區(qū)域布局更趨協(xié)調(diào)，中心城區(qū)疏解整治促提升投入力度持續(xù)加大，平原新城承接中心城區(qū)功能人口與城鎮(zhèn)化同步推進，山區(qū)新城生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展等投資力度增強，三城一區(qū)重大產(chǎn)業(yè)項目有序推進

投資運行中的積極變化不斷顯現(xiàn)。符合首都發(fā)展方向的投資結(jié)構(gòu)持續(xù)改善。北京市建安投資占比持續(xù)上升，2018年建安投資占比55.3%，明顯高于前幾年20%至30%的水平；前三季度保障房投資占房地產(chǎn)開發(fā)投資的比重為31.6%，同比提高9.4個百分點；高技術制造業(yè)完成投資占制造業(yè)投資的53.7%，同比提高3.3個百分點，對投資增長的貢獻明顯提升。補短板和改善民生的投資持續(xù)加碼。加大緩解交通擁堵的投資力度，推進軌道交通全年通車里程630公里以上（2017年608公里），推動騰退代征道路用地建設城市道路三年計劃、自行車慢行系統(tǒng)建設規(guī)劃投資落地。推進提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的投資，落實污水治理和再生水利用第二個三年行動方案，加快阿蘇衛(wèi)等生活垃圾焚燒廠建設投資，有序推進新一輪百萬畝造林綠化投資。增加保障性住房、普惠性幼兒園、婦幼保健院、社區(qū)養(yǎng)老服務驛站等民生投資，落實回龍觀天通苑地區(qū)公共服務和基礎設施優(yōu)化提升三年行動計劃，建設提升基本便民商業(yè)服務網(wǎng)點約1400家，“一刻鐘社區(qū)服務圈”覆蓋率提高至90%以上。

投資布局趨于優(yōu)化。著眼城市功能重組的投資區(qū)域布局更趨協(xié)調(diào)，中心城區(qū)疏解整治促提升投入力度持續(xù)加大，平原新城承接中心城區(qū)功能人口與城鎮(zhèn)化同步推進，山區(qū)新城生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展等投資力度增強，三城一區(qū)重大產(chǎn)業(yè)項目有序推進。京津冀協(xié)同發(fā)展投資繼續(xù)加快，1-9月北京對津冀累計出資額同比增速上升2.7個百分點至12.6%，總體延續(xù)較快增長態(tài)勢；同時，“一核兩翼”布局同步推進，以“副中心質(zhì)量”“雄安質(zhì)量”的高標準落實各項規(guī)劃，有序建設城市副中心，推進京雄鐵路等交通一體化項目，加碼京津風沙源治理工程等生態(tài)保護投資，推進雄安新區(qū)中關村科技園建設，支持雄安新區(qū)高水平建設首批3所學校和1所綜合醫(yī)院。

激發(fā)社會投資的營商環(huán)境更加友好。一是持續(xù)深入推進“放管服”改革，出臺深化投融資體制改革實施意見，探索實行企業(yè)投資項目承諾制，健全投資項目清單管理制度，實施進一步優(yōu)化營商環(huán)境深化建設項目行政審批流程改革意見，構(gòu)建多規(guī)合一協(xié)同平臺。二是構(gòu)筑有利于發(fā)揮企業(yè)自主性的市場體系?？s減政府核準范圍，對接產(chǎn)業(yè)禁限目錄，減少58%的核準事項，科學合理劃分核準權限，構(gòu)建以備案為主、核準為輔的企業(yè)投資項目管理體系。三是營造支持社會投資的資金環(huán)境。聚焦民生改善、環(huán)境提升、城市治理領域，發(fā)揮政府投資引導帶動作用，形成“模式+政策+項目”的PPP推廣方式吸引社會資本；創(chuàng)新融資機制，支持中關村銀行、百信銀行等新型投融資平臺建設，完善上市掛牌扶持政策體系，穩(wěn)步推動“投貸聯(lián)動”試點等金融機構(gòu)服務創(chuàng)新。

需要關注的問題

投資增長面臨較大的下行壓力。一是投資項目缺大少新。一方面，隨著城市副中心、新機場、世園會等大體量投資項目陸續(xù)竣工，后續(xù)同等投資規(guī)模項目接續(xù)不足；另一方面，在疏解整治的同時，促提升的高精尖產(chǎn)業(yè)項目引進不足，落地較慢，并未跟上做減法的步伐。二是投資增長的要素約束不斷強化。北京作為全國第一個減量發(fā)展的城市，對人口規(guī)模和建設規(guī)模嚴格執(zhí)行雙控，作為保障投資基本要素的經(jīng)營性土地供應規(guī)模逐年大幅降低，在經(jīng)濟增長放緩和金融環(huán)境總體較緊背景下投資資金增長轉(zhuǎn)負。三是部分規(guī)劃不清晰及持續(xù)性不足等因素影響投資落地。當前新版城市總體規(guī)劃的各專項規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃尚未出臺，部分規(guī)劃設計方案仍需調(diào)整，同時投資項目征拆補償方案和資金平衡方案的不斷調(diào)整等都影響了相應投資項目建設進程。

民間投資活力仍顯不足。一是減量發(fā)展背景下民營企業(yè)加快調(diào)整轉(zhuǎn)型，對民間投資產(chǎn)生一定階段性影響。北京民間資本逐步退出不符合首都功能的行業(yè)和領域并向津冀地區(qū)轉(zhuǎn)移，近年占民營企業(yè)比重較大的批發(fā)零售業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)市場主體數(shù)量大幅下降，近三年北京在津冀兩地的認繳出資額累計超過5600億元，其中大部分為民間投資。二是短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)民間投資下滑態(tài)勢面臨較大壓力。受房地產(chǎn)調(diào)控政策持續(xù)收緊影響，近八成全為房地產(chǎn)開發(fā)投資的民間投資持續(xù)12個月負增長，2018年同比下降11.2%，較去年降幅擴大7.2個百分點，而金融、創(chuàng)新等領域民間投資雖增長較快，但占全社會固定資產(chǎn)投資比重較低，短期內(nèi)難以彌補“缺口”。在經(jīng)濟深刻轉(zhuǎn)型與房地產(chǎn)調(diào)控常態(tài)化背景下，民間投資結(jié)構(gòu)由“一業(yè)獨大”向“多點支撐”轉(zhuǎn)變優(yōu)化既是必然趨勢又是長期過程。三是現(xiàn)有統(tǒng)計口徑下民間投資活力不能得到全面反映。北京市民間投資較為活躍的文化、體育、互聯(lián)網(wǎng)、科技創(chuàng)新等民營企業(yè)普遍具有輕資產(chǎn)的特征，投資更多表現(xiàn)為技術研發(fā)、人力資本積累、管理創(chuàng)新、品牌培育等軟性投資，這類投資在固定資產(chǎn)投資中比例很低，在現(xiàn)有民間投資統(tǒng)計指標中難以體現(xiàn)。

土地利用方式亟待創(chuàng)新。一是土地流拍率有所上升，2018年全年北京市供應土地中流拍7宗，與2017年全年流拍2宗相比，流拍率大幅上升，流拍土地多為共有產(chǎn)權房用地。究其原因，一方面是“限房價、競地價”的交易方式擠壓開發(fā)商利潤空間，另一方面是較高配建比例的共有產(chǎn)權房只能在剛需購房人之間流轉(zhuǎn)，縮小了購房人群范圍，影響開發(fā)商拿地積極性。二是騰退空間使用效率仍然較低，受發(fā)展規(guī)劃不細、土地產(chǎn)權分散、地塊位置不佳等因素影響，多數(shù)騰退空間尚處于閑置狀態(tài)，當前大興、順義等區(qū)的探索能產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益的較少，亟需創(chuàng)新盤活騰退用地方式。三是支持高精尖產(chǎn)業(yè)用地的政策有待進一步明確，如北京市出臺的《關于加快科技創(chuàng)新構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)用地政策的意見(試行)》規(guī)定，對園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地實行最長20年的彈性年期出讓機制，政策執(zhí)行過程中遇到出讓金合理定價及續(xù)期不明確等問題，導致企業(yè)拿地積極性不高。

客觀認識新階段投資回落。一是以投資為主的增長方式將難以持續(xù)。隨著城市建設進入平穩(wěn)推進期，投資也邁向提質(zhì)增效階段，形成當期實體投資的規(guī)模有所減少，對經(jīng)濟增長的直接支撐作用有所減弱，投資效果系數(shù)從2010年的0.37降低至2017年的0.26，投資需求對GDP的拉動從2010年的5.8個百分點下降至2017年的2.5個百分點，這與后工業(yè)化階段世界城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律一致。二是更加注重投資的社會效益導致投資率進一步下滑。在追求經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變背景下，北京市投資更加注重產(chǎn)生的社會效益，投資著力點也更多在實現(xiàn)結(jié)構(gòu)更優(yōu)、質(zhì)量更高、與城市功能定位和人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)上，這也決定了投資的效益將在長期內(nèi)逐漸顯現(xiàn)，短期內(nèi)投資不能帶來往常較高的經(jīng)濟效益，通過柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)與索羅模型測算，北京市投資資本回報率從2010年25.4%下降至2016年的20.8%，資本回報率的持續(xù)下降加速投資率的下降，這也符合高質(zhì)量發(fā)展階段投資的變化規(guī)律。

2019年北京市投資降幅收窄

2019年，北京市將以推動首都高質(zhì)量發(fā)展為導向，以更加突出首都特點安排固定資產(chǎn)投資，發(fā)揮投資在城市規(guī)劃建設中的抓手作用，進一步優(yōu)化調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，充分引導更多資金支持實體企業(yè)投資，著力激發(fā)社會投資活力，持續(xù)提升投資質(zhì)量和效益；同時發(fā)揮投資對經(jīng)濟穩(wěn)增長的支撐作用，持續(xù)提升有效投資，推動投資降幅收窄。初步預計全年全社會固定資產(chǎn)投資增長-2%。

契合首都城市功能的基礎設施投資仍將發(fā)揮重要支撐作用。2019年，在國家出臺加強基礎設施領域補短板力度指導意見和各項促進民間投資政策背景下，北京市基礎設施投資仍有增長潛力。一是優(yōu)化城市區(qū)域布局的投資潛力仍大，城市副中心投資空間仍大，實施第三輪城南行動計劃及生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護和綠色發(fā)展意見有望帶動較大規(guī)模投資。二是提升公共服務的投資將繼續(xù)加碼，新建及續(xù)建軌道交通項目仍較多，百萬畝造林綠化工程、緩解交通擁堵、清潔空氣、污水處理及再生水利用投資持續(xù)推進。三是持續(xù)保障改善民生投資順利開展，建設30萬套保障性住房（含棚戶區(qū)改造及共有產(chǎn)權住房），增加更多城市綠地公園及更多便民服務設施，落實垃圾分類治理行動計劃。四是京津冀協(xié)同發(fā)展投資穩(wěn)步推進，建設多條互聯(lián)互通交通線路，有序推進冬奧會場館建設，啟動城市副中心二期工程建設。初步估算各領域能形成總量近2800億元的投資規(guī)模，預計全年基礎設施投資增長10%，帶動全社會固定資產(chǎn)投資增長約3個百分點。

房地產(chǎn)開發(fā)投資降幅有望繼續(xù)收窄。2019年，北京市仍將堅持“房住不炒”調(diào)控思想，探索完善多主體供給、多渠道保障、租購并舉的房地產(chǎn)長效機制，推動房地產(chǎn)市場回歸理性。一是新增土地供應仍可帶動部分新開工項目投資建設。2018年，全市各類建設用地成交509.5萬平方米，根據(jù)土地交易走勢領先于新開工面積及施工面積1年左右的歷史規(guī)律，較多房地產(chǎn)開發(fā)項目有望于2019年落地建設。二是續(xù)建項目投資將支撐房地產(chǎn)開發(fā)投資。2018年1-11月新開工面積同比下降3.7%，降幅較上年同期收窄16.6個百分點，施工面積增長轉(zhuǎn)正且增長較快，有利于支撐2019年房地產(chǎn)投資增長。三是持續(xù)推進保障房投資對穩(wěn)定房地產(chǎn)開發(fā)投資發(fā)揮重要作用。2019年將繼續(xù)建設滿足中低收入家庭及各類人才住房需求的30萬套保障性住房（包括產(chǎn)權類住房、租賃住房及棚戶區(qū)改造住房）。綜合估算，預計房地產(chǎn)開發(fā)投資全年降幅4%，下拉全社會固定資產(chǎn)投資約2個百分點。

符合構(gòu)建首都現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的產(chǎn)業(yè)投資降幅將收窄。2019年，在中美貿(mào)易摩擦倒逼更深層次改革、更高水平開放背景下，北京將著力建設體現(xiàn)首都優(yōu)勢和特點的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，落實“10+3”高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展系列政策，結(jié)合新一版禁限目錄和政府核準的投資項目目錄，引導投資投向符合城市戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)領域，助力新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式發(fā)展。一是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)投資延續(xù)良好增勢將帶動產(chǎn)業(yè)投資降幅收窄。一方面，在高技術制造業(yè)投資項目儲備不斷增加及中關村高端智能制造研發(fā)等億元以上大項目不斷推進帶動下，制造業(yè)投資降幅有望收窄；另一方面，占比三成以上的交通運輸、倉儲和郵政業(yè)有望延續(xù)兩位數(shù)的高增長水平，具有首都特色的租賃和商務服務業(yè)投資增長有望轉(zhuǎn)正，彰顯科技創(chuàng)新與文化創(chuàng)新雙輪驅(qū)動戰(zhàn)略的信息服務業(yè)，科技服務業(yè)投資有望繼續(xù)保持高速增長。二是產(chǎn)業(yè)投資內(nèi)生動力有望增強。系列支持民營企業(yè)政策帶動下，北京市民間投資的轉(zhuǎn)型進程有望加快，投向符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)投資將保持良好增勢，帶動產(chǎn)業(yè)投資降幅收窄。預計工業(yè)投資降幅將收窄至30%，但總體仍延續(xù)負增長態(tài)勢，下拉全社會固定資產(chǎn)投資近3個百分點。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化有賴投資引領

持續(xù)擴大有效投資。一是精準發(fā)力推動重大項目投資落地見效。將市區(qū)兩級重點工程項目全部納入市政府綠色審批通道，在供地安排、規(guī)劃指標、市政府固定資產(chǎn)投資支持等方面優(yōu)先予以保障，推動項目順利開工、盡早竣工。二是推進已供地未開工地塊建設進程，避免逾期未開工和明顯捂地行為等現(xiàn)象出現(xiàn)，對集體土地租賃住房項目，制定優(yōu)惠政策支持其加快落地建設。

進一步激發(fā)投資內(nèi)生動力。一是探索建立向民間資本推介重點領域項目的長效機制，重點在交通、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)等基礎設施補短板領域，選擇符合國家產(chǎn)業(yè)政策和相關規(guī)劃要求、投資回報機制明確、商業(yè)模式創(chuàng)新潛力大的項目引入民間資本。二是推動民間投資健康發(fā)展，細化落實民間投資“27+5”政策機制，聚焦養(yǎng)老醫(yī)療、文化教育、便民商業(yè)、旅游體育、保障性住房等重點領域，持續(xù)放寬市場準入，繼續(xù)實施減稅降費政策、清理規(guī)范涉企收費，助力民間資本降本增效、創(chuàng)新發(fā)展。三是創(chuàng)新投融資渠道，鼓勵通過建立民營企業(yè)貸款風險補償機制、開展“銀稅互動”等多種方式，營造良好上市發(fā)展及股權融資環(huán)境，形成促進民間投資的有力態(tài)勢。

加大土地政策創(chuàng)新力度。一是研究土地開發(fā)成本跨區(qū)域、跨項目統(tǒng)籌實施辦法，合理確定分攤機制，創(chuàng)新減量發(fā)展的項目實施模式。開展土地收益分配方式改革試點，增強土地開發(fā)資金區(qū)級統(tǒng)籌能力。二是完善產(chǎn)業(yè)用地高效利用機制，探索實行土地全生命周期管理，推廣產(chǎn)業(yè)用地彈性出讓、先租后讓，細化用地準入標準，加快推進閑置低效用地盤活。三是完善城市有機更新政策體系，分類、分區(qū)域細化騰退空間資源再利用的準入標準，制定促進騰籠換鳥的支持政策，促進騰退空間資源合理配置使用。

提升投資質(zhì)量效益。一是加碼保障民生的投資，確保保障性住房投資順利落地，推動北京鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通中心建設，建設更多“一刻鐘社區(qū)服務圈”和“社區(qū)之家”。二是持續(xù)加大對城市短板領域的投資，引導更多資金投向棚改及環(huán)境整治、自行車交通系統(tǒng)建設、海綿城市建設等公共服務領域。三是注重提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的投資，保障新一輪百萬畝造林工程、藍天保衛(wèi)戰(zhàn)等項目投資，持續(xù)加大水體污染治理力度，加快建設建筑廢棄物資源化利用中心。