劉 潔 （四川大學(xué)錦江學(xué)院，四川 眉山 620860）

1 問(wèn)題提出

近年來(lái)，PPP快速發(fā)展成為目前公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目模式之一。它廣泛用于市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、教育、醫(yī)療等數(shù)十個(gè)領(lǐng)域。截止2018年9月30日，在“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)”中入庫(kù)項(xiàng)目為8287個(gè)，總金額高達(dá)161768.68億元[1]。在眾多項(xiàng)目中，有PPP模式運(yùn)用成功的，如北京地鐵4號(hào)線，也有PPP模式運(yùn)用失敗的，如北京鳥巢[2]。

PPP項(xiàng)目模式，公私部門在合作過(guò)程中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，但它普遍具有投資大、時(shí)間長(zhǎng)、涉及合作方面多、社會(huì)影響大的特點(diǎn)，項(xiàng)目從籌備到后期運(yùn)營(yíng)始終都貫穿著風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，它作為一個(gè)新事物，我國(guó)公私營(yíng)部門普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致很多項(xiàng)目的諸多問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。在PPP項(xiàng)目實(shí)施的眾多問(wèn)題中，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是各合作方最看重的問(wèn)題之一。

2 風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

PPP項(xiàng)目參與方多，時(shí)間周期長(zhǎng)，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源多。亓霞等通過(guò)16個(gè)失敗案例，總結(jié)了法律變更、政治決策失誤、市場(chǎng)收益不足、項(xiàng)目唯一性以及不可抗力等13各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源[3]。柯永建通過(guò)文獻(xiàn)和案例分析總結(jié)了PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)共有37個(gè)，其中包括14個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)、7個(gè)市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)和16個(gè)項(xiàng)目級(jí)風(fēng)險(xiǎn)[4]?？梢钥闯觯琍PP項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)眾多，但究其根本風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源主要是政府、市場(chǎng)、社會(huì)和環(huán)境、項(xiàng)目層級(jí)本身四大方面。

PPP項(xiàng)目來(lái)源于政府，政府政策變動(dòng)、決策失策、審批延誤、官員腐敗、法律變更、監(jiān)管體制不完整、稅收調(diào)整，以及政府干預(yù)和失信都將很大程度上影響項(xiàng)目的實(shí)施。如上海的大場(chǎng)水廠，就是由于法律變更、審批延誤、政治決策冗長(zhǎng)等原因?qū)е翽PP模式運(yùn)用失敗[5]。

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，市場(chǎng)是主體。市場(chǎng)需求的變化、利率變化、外匯變化、通貨膨脹以及融資情況變化都將影響項(xiàng)目的正常實(shí)施，為項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目大都為公共項(xiàng)目，和公眾利益息息相關(guān)，若項(xiàng)目觸及達(dá)到公眾的利益，將引起公眾反對(duì)，如大場(chǎng)水廠的水價(jià)問(wèn)題[5]。同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)不可抗力因素、氣候地質(zhì)條件發(fā)生大的變化以及環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，這都將為項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目最終落腳點(diǎn)在項(xiàng)目上，在項(xiàng)目的實(shí)施中可能會(huì)產(chǎn)生招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分、特許經(jīng)營(yíng)人能力不足、合同出現(xiàn)沖突、工程發(fā)生變更、私營(yíng)投資人變動(dòng)、運(yùn)營(yíng)成本超支、收費(fèi)發(fā)生變更以及技術(shù)問(wèn)題等風(fēng)險(xiǎn)。

3 風(fēng)險(xiǎn)控制

針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，需采取相應(yīng)的措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制以達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)。本文從以下五個(gè)方面論述加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制。

3.1 加快立法實(shí)現(xiàn)

面對(duì)合作各方出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，我國(guó)目前缺失完善的法律體系。在國(guó)外，法國(guó)建立了PPP法律政策來(lái)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)，意大利采取行政訴訟等方式來(lái)解決爭(zhēng)端，美國(guó)則實(shí)施了聯(lián)邦立法和州立法，包括采用以PPP為名稱、章節(jié)或者條款的立法法案。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)可以看出，立法成標(biāo)準(zhǔn)文本能夠從政治、市場(chǎng)和項(xiàng)目本身角度上降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，更有效的推進(jìn)PPP項(xiàng)目的建設(shè)設(shè)施，更有利于項(xiàng)目各方目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從國(guó)內(nèi)一些工程來(lái)看，如大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程，大理市政府就垃圾收集清運(yùn)責(zé)任制度、生活垃圾處理收費(fèi)制度，出臺(tái)了一系列相應(yīng)的政策文件，使得系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)有章可循，達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)。

就我國(guó)目前立法來(lái)看，國(guó)家法制辦在2017年發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》?？梢钥闯?，我國(guó)把PPP立法已經(jīng)提上日程，但有幾點(diǎn)問(wèn)題還值得探究。首先，縱觀目前的“意見”、“指南”、法律意見稿，基本都為部門法，沒(méi)有統(tǒng)一的上位法，這將導(dǎo)致在后期實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)矛盾和沖突；其次，PPP模式其中一方主體為政府，同時(shí)法律又由政府制定，我國(guó)法律實(shí)施模式為誰(shuí)制定即誰(shuí)監(jiān)管，在后期實(shí)施過(guò)程中，很有可能有些項(xiàng)目政府可能同時(shí)作為監(jiān)管方和合同的一方，這將影響PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

3.2 確立人才培養(yǎng)體系

PPP項(xiàng)目有效的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)，人才是核心資源。從風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源中政治風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，政策決策失誤風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無(wú)法正常實(shí)施，如青島威立雅污水處理項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣涣私忭?xiàng)目結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致其與項(xiàng)目公司簽訂了一系列不平等協(xié)議，引起后續(xù)談判拖延，從而導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間較長(zhǎng)[5]，究其主要原因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)PPP項(xiàng)目模式認(rèn)識(shí)不夠，缺相應(yīng)的人才，同樣問(wèn)題出現(xiàn)在大場(chǎng)水廠項(xiàng)目中。從市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)上看，市場(chǎng)需求的變化、融資風(fēng)險(xiǎn)等，需要優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)金融方面的人才分析。從項(xiàng)目層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)上，更需要相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)方面的人才。PPP項(xiàng)目模式亟需政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及專業(yè)技術(shù)方面的綜合性人才。

人才培養(yǎng)可以從多個(gè)角度齊頭并進(jìn)。第一，開展集中培訓(xùn)，對(duì)政府、企業(yè)以及融資單位所需專業(yè)人才進(jìn)行集中PPP項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，各個(gè)單位可以就內(nèi)部員工進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，這些員工本身具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠較快的將PPP項(xiàng)目所需知識(shí)融匯貫通，同時(shí)單位內(nèi)部員工，穩(wěn)定性更強(qiáng)，更好的和PPP項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)相適應(yīng)。第二，從高校中培養(yǎng)一批即懂經(jīng)濟(jì)、管理又懂法律、專業(yè)技術(shù)方面的人才，PPP項(xiàng)目為一項(xiàng)綜合性項(xiàng)目，對(duì)人才綜合性要求極高，可以在高校中設(shè)置相應(yīng)專業(yè)，專為公私營(yíng)合作培養(yǎng)相應(yīng)復(fù)合型人才。第三，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，讓我國(guó)PPP人才與國(guó)際接軌。

3.3 構(gòu)建專屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)

PPP是政府治理由權(quán)力治理轉(zhuǎn)換為合同治理的重大變革[6]，需要構(gòu)建專屬機(jī)構(gòu)以更好的推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源研究發(fā)現(xiàn)，由審批程序復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)導(dǎo)致的審批冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)，由部分政府官員非法謀求利益而導(dǎo)致的腐敗風(fēng)險(xiǎn)以及PPP產(chǎn)品收費(fèi)不足或者過(guò)高而導(dǎo)致的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，都需要一個(gè)專屬的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)。該管理機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行特定管理，對(duì)PPP項(xiàng)目通過(guò)特定的審批程序加快審批，保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。同時(shí)該機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目各主體方進(jìn)行監(jiān)督，將項(xiàng)目各主體情況，合同實(shí)施情況以及項(xiàng)目本身情況透明化，減少項(xiàng)目中“腐敗”。

3.4 建立誠(chéng)信檔案

PPP項(xiàng)目合作方多，一方失信，將導(dǎo)致多方出現(xiàn)損失。政府失信是各民營(yíng)資本對(duì)PPP項(xiàng)目望而卻步的原因之一，如在廉江中法供水廠項(xiàng)目中，政府與自來(lái)水公司簽訂的合同就水量和價(jià)格與當(dāng)時(shí)水廠運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況有差異，導(dǎo)致該水廠被迫閑置多年。同時(shí)，合作方的失信也會(huì)導(dǎo)致?lián)p失。

建立誠(chéng)信檔案平臺(tái)，將有效的減少失信帶來(lái)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。該平臺(tái)將公司、政府、組織等可能成為項(xiàng)目方的機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信和失信信息采集，失信較多的組織可以給予通報(bào)。在該誠(chéng)信檔案平臺(tái)上，投資方可以看到就本項(xiàng)目所涉及合作方的誠(chéng)信和失信信息，綜合考慮，給出投資意向，這將有效的減少由失信帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 構(gòu)建快速識(shí)別、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)貫穿始終，如何快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和合理的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)控制的重要內(nèi)容。這也是目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究的主要問(wèn)題之一?？掠澜╗4]采用德爾菲調(diào)研，調(diào)查PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，構(gòu)建了分析分擔(dān)調(diào)整機(jī)制；江小燕、王明輝[7]等人則借助Jena推理工具推理，通過(guò)建立庫(kù)完成推理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)信息的建模和檢索。雖然目前大量學(xué)者構(gòu)建了快速識(shí)別合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)，但它們普遍具有定性、不利于實(shí)施等特點(diǎn)，而市場(chǎng)需要一套相對(duì)精確和便于操作的系統(tǒng)，對(duì)此，還需進(jìn)一步研究探索。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目模式是目前及以后公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目使用模式之一，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題一直是PPP項(xiàng)目的核心問(wèn)題，本文通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，確立了風(fēng)險(xiǎn)控制方法。通過(guò)加快立法實(shí)現(xiàn)，確立人才培養(yǎng)體系，構(gòu)建專屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立誠(chéng)信檔案，構(gòu)建快速識(shí)別、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制。同時(shí)，本文研究尚且存在不足，下一步作者將對(duì)如何快速構(gòu)建快速識(shí)別、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)進(jìn)行探索。