呂 德 文

近些年來，以解釋中國發(fā)展成就為旨趣的中國道路、中國經(jīng)驗、中國模式的討論漸漸成為學術(shù)界的一個理論增長點，“中國為什么能”吸引了諸多學者的思考[1]。這些討論甚至溢出學術(shù)界，使得“四個自信”成了政治共識。毫無疑問，中國的反貧困事業(yè)是改革開放四十年取得的最為矚目的成就之一。根據(jù)聯(lián)合國2015年發(fā)布的《千年發(fā)展目標報告》，全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億，其中中國的貢獻率超過70%。如何理解反貧困戰(zhàn)略的“中國經(jīng)驗”？這一經(jīng)驗與中國特有的制度優(yōu)勢又有何關(guān)系？這都需要理論界做出有說服力的回答。多年來，孫兆霞教授及其團隊深耕脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，既是反貧困事業(yè)的一線行動者，又是貧困治理的研究者，對反貧困戰(zhàn)略的“中國經(jīng)驗”有深切體會，遂有《政治制度優(yōu)勢與貧困治理》(以下簡稱孫著)[2]的出版。

黨的十九大召開后，中央將脫貧攻堅作為今后三年的工作重點之一。到2020年，中國將消滅絕對貧困，邁入全面建成小康社會的新階段。就社會研究而言，或許沒有哪一個領(lǐng)域能夠像精準扶貧一樣，如此深刻、形象地展示了各項政治制度在專業(yè)治理領(lǐng)域中的作用。而孫著恰好是討論這一議題的絕好切口。

一、作為一項發(fā)展政策的貧困治理

在另一本著作中，孫兆霞教授將中國的減貧發(fā)展分為四個階段：①1978-1985年：制度變遷下的經(jīng)濟增長與區(qū)域扶貧；②1986-2000年：政府主導的全國性開發(fā)式扶貧體系的建立；③2001-2010年：開發(fā)式扶貧與多項惠農(nóng)政策并舉；④2011年至今：大扶貧格局下的精準扶貧[3]85-104。從扶貧政策的變遷看，中國的反貧困戰(zhàn)略貫穿始終的一個重要特點是，減貧和發(fā)展交織在一起，它是作為國家發(fā)展政策的面貌出現(xiàn)的。

客觀而言，“減貧”是一個典型的發(fā)展話語，它由一系列的經(jīng)濟指標(如貧困線、貧困發(fā)生率、GDP)架構(gòu)而成。因此，中國的反貧困戰(zhàn)略本質(zhì)上也是一項經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，它內(nèi)嵌于更為宏大的經(jīng)濟政策之中。在第一個階段，減貧發(fā)展主要附屬于農(nóng)村改革實踐。在“貧窮不是社會主義”的論斷下，國家主要通過經(jīng)濟制度的變革，如建立家庭承包責任制、促進農(nóng)村商品流動和勞動力轉(zhuǎn)移、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等舉措，有效提高了農(nóng)村生產(chǎn)力水平。據(jù)統(tǒng)計，1978年全國農(nóng)村貧困人口為2.5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?/3。在這個意義上，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展本身就意味著貧困人口的減少；而農(nóng)村發(fā)展是以所有農(nóng)村人口為目標的，故而其減貧目標也是普惠式的。1984年9月中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，標志著區(qū)域扶貧戰(zhàn)略得以形成，但這本質(zhì)上還是一種普惠式的經(jīng)濟發(fā)展政策，只不過，其普惠范疇從全國農(nóng)村地區(qū)縮小到老、少、邊、窮地區(qū)。

1986年國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組成立，正式宣告通過貧困地區(qū)開發(fā)來實現(xiàn)減貧目標的經(jīng)濟政策的成型。從扶貧戰(zhàn)略上看，開發(fā)式扶貧本質(zhì)上是“以經(jīng)濟建設為中心”的表現(xiàn)，與農(nóng)村改革的進程是相互匹配的。大致而言，40年農(nóng)村改革主要經(jīng)歷了5個階段[4]：①1978-1984年，從農(nóng)村基本經(jīng)營制度入手，探索農(nóng)村改革的切入點；②1984-1992年，以搞活農(nóng)村商品流通和勞動力轉(zhuǎn)移為重點，促進城鄉(xiāng)要素流動；③1992-2002年，按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制要求，農(nóng)村市場化改革進一步深化；④2002-2012年，以農(nóng)村稅費改革為契機，開啟了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌道路；⑤2012年以來，尤其是黨的十八屆三中全會以來，全面深化農(nóng)村綜合改革。在農(nóng)村的改革的第一個階段，主要是通過調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性來提高生產(chǎn)力，加快農(nóng)村脫貧步伐。從第二個階段開始，農(nóng)村發(fā)展的主要動力在于構(gòu)筑更加開放自由的市場經(jīng)濟體系。開發(fā)式扶貧體系通過為貧困地區(qū)建設基礎(chǔ)設施、提供政策優(yōu)惠和資金支持、提高人力資源質(zhì)量，來提高貧困地區(qū)和貧困人口的市場競爭力。正如《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》指出的，“改變貧困地區(qū)面貌的根本途徑是依靠當?shù)厝嗣褡约旱牧α?，按照本地的特點，因地制宜，揚長避短，充分利用當?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強本地區(qū)經(jīng)濟的內(nèi)部活力”，作為一項發(fā)展政策的反貧困戰(zhàn)略，一開始就是在“輸血不如造血”的命題之上開展的[5]。

就“三農(nóng)”問題而言，2000年左右是一個重要的時間節(jié)點。在這前后，中國的“三農(nóng)”危機得以爆發(fā)，中央于2002年進行了農(nóng)村稅費改革，并很快于2006年全面免除了農(nóng)業(yè)稅。伴隨著農(nóng)村稅費改革，城鄉(xiāng)公共服務均等化得以推行，一系列的支農(nóng)、惠農(nóng)政策出臺，中國進入了以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的時代。在這一背景下，國家貧困治理體系出現(xiàn)了從一個從較為單純的發(fā)展政策到兼具社會政策的轉(zhuǎn)型。但是，社會政策并未替代貧困治理。一直到精準扶貧戰(zhàn)略實施之前，扶貧政策和低保等社會保障政策仍是雙線進行的。而免除農(nóng)業(yè)稅費、義務教育免費等政策措施，基本上是一項普惠性政策，并不專門針對貧困人口。一直到精準扶貧戰(zhàn)略實施，各地普遍將對貧困戶的幫扶與各項社會政策相勾連，如根據(jù)“兩不愁、三保障”的政策要求，貧困戶普遍享有危房改造、醫(yī)療、教育等政策支持；并且，低保線和貧困線逐漸實現(xiàn)“兩線合一”，低保政策成為精準扶貧等“兜底”政策。

某種意義上，以經(jīng)濟建設為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為持續(xù)有效的減貧發(fā)展政策提供了穩(wěn)定的政治和經(jīng)濟環(huán)境。有學者將中國的貧困治理模式分為兩種，2000年以前是基于市場的發(fā)展型治理，2000年以后則是基于權(quán)利的保護型治理[6]。從實踐中看，兩種治理模式并不存在替代關(guān)系，而是具有相當強的政策延續(xù)性。某種意義上，正是因為隨著改革開放的深入，基于市場的發(fā)展型貧困治理績效逐漸下滑，使得給予權(quán)利的保護型貧困治理的作用不斷增強。乃至于近些年來隨著精準扶貧政策的實施，社會保障政策對深度貧困地區(qū)和極端貧困人口的扶貧措施顯得愈發(fā)重要。事實上，即便是2000年以后，中國的反貧困政策之所以成功，仍要得益于城市化的快速推進，為農(nóng)民獲得了在城市獲利的機會，并為農(nóng)村貧困人口提供了更大的在農(nóng)村獲利的空間[7]。而這亦得益于中國特色的反貧困政策體系。與西方國家不同，中國反貧困政策同時存在兩套功能互補的制度體系，其中扶貧政策重在環(huán)境建設，重點為貧困地區(qū)有勞動能力的貧困人口提供條件；社會保障政策則是為缺少勞動力而缺乏市場響應能力的貧困人口提供基本生活保障。當前的精準扶貧政策，需要防止兩種政策的錯位[8]。在這個意義上，作為一項發(fā)展政策的貧困治理是根植于國家治理實踐的。

二、黨建扶貧機制為何有效

那么，作為一項特殊的國家治理實踐，中國的貧困治理是如何開展的？孫著主要著眼于政治制度是如何塑造貧困治理實踐的。比如，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和社會主義國家性質(zhì)，為國家減貧事業(yè)提供了制度優(yōu)勢的根本基礎(chǔ)；“強政府+強社會”為貧困政策的運轉(zhuǎn)提供了社會基礎(chǔ)。這其中，最有特色的當屬黨建扶貧模式，它既是中國政治制度優(yōu)勢在扶貧領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，又是通過社會重建治理貧困的具體措施。在筆者看來，中國貧困治理的成就的確應該歸因于政治制度優(yōu)勢，而這個優(yōu)勢與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導有密切關(guān)系。問題在于，黨的領(lǐng)導并不會自然轉(zhuǎn)化為貧困治理的制度優(yōu)勢，而需要通過一系列治理機制來實現(xiàn)。

孫著的經(jīng)驗主要來自貴州，而貴州恰恰是黨建扶貧的發(fā)源地。1986年，3 000多人組成的扶貧工作隊伍奔赴26個貧困縣參與扶貧工作，成為貴州乃至全國大規(guī)模黨建扶貧的歷史起點。此后30多年時間，“黨建+扶貧”成為貴州扶貧工作的重要機制[3]26。黨建扶貧機制之所以成為反貧困政策的實施載體，是因為它符合政策執(zhí)行的一般規(guī)律。

首先，黨建扶貧機制塑造了新的扶貧政策執(zhí)行主體。改革開放后，中國農(nóng)村實行“鄉(xiāng)政村治”的基層治理架構(gòu)。這是一個代理人體制，基層治理的績效取決于村干部的角色匹配[9]。在實踐中，村干部在國家代理人、農(nóng)民當家人和國家與農(nóng)民間的經(jīng)紀人三種角色之間轉(zhuǎn)移，這給政策實施帶來了諸多不確定性。因此，絕大多數(shù)基層政權(quán)都會采用一定的機制如片區(qū)制、駐村干部制度等來強化村干部監(jiān)控，密切鄉(xiāng)村兩級的關(guān)系。以加強黨建的形式派駐工作隊，是更上一級的地方黨委政府為強化某個專項工作而采取的措施。在貧困治理中，工作隊與村級組織一道，構(gòu)成了貧困政策執(zhí)行的雙主體。只不過，由于不同時期貧困治理的政策目標不一樣，工作隊的角色亦有所差別。大致而言，1986-1993年，工作隊主要是為扶貧開發(fā)提供政治和組織保障，在扶貧資源極其缺乏的情況下，調(diào)動和組織當?shù)馗刹咳罕婇_展基礎(chǔ)設施建設。這一做法，在1994-2000年八七扶貧攻堅計劃延續(xù)下來，工作隊仍然是通過基層組織建設來開展扶貧工作，實現(xiàn)以黨建促扶貧，以扶貧促黨建的循環(huán)。進入21世紀以后，隨著國家涉農(nóng)資金的增加，工作隊的主要任務逐漸從組織建設轉(zhuǎn)為跑項目，這在一定程度上削弱了“造血式扶貧”效果，也逐漸弱化了村級組織的主體角色。2013年精準扶貧政策實施以后，工作隊在扶貧政策實施中的地位迅速提升，各地通常將扶貧工作隊改造成“脫貧攻堅責任組”，工作隊成為扶貧責任體系的重要一環(huán)。

其次，黨建扶貧機制有助于識別扶貧政策目標群體。一般而言，扶貧工作的政策目標群體是貧困人口。但在貧困治理實踐中，其政策目標群體更為寬泛。很多扶貧政策并不針對特定的貧困人口，而是針對貧困地區(qū)，這樣，貧困地區(qū)的所有人口都是扶貧政策目標群體。并且，在精準扶貧政策實施之前，扶貧政策瞄準基本上都是地區(qū)瞄準和社區(qū)瞄準，如何在地區(qū)和社區(qū)內(nèi)部識別出貧困人口，并非政策關(guān)注所在，而是政策執(zhí)行者的責任。毋庸置疑，村級組織在貧困人口識別上具有巨大優(yōu)勢，這也是過去多年我國貧困治理能夠成功的關(guān)鍵。但在少數(shù)村莊，由于村級組織不健全，或村干部素質(zhì)不高，亦容易出現(xiàn)扶貧政策標靶偏離的現(xiàn)象。而扶貧工作隊的介入，則可以有效監(jiān)督政策實施，讓真正的貧困人口受益。特別是精準扶貧政策實施以來，對貧困人口的精準識別要求甚高。做到這一點，除了完善村級組織的議事決策程序，嚴格按照“四議兩公開”程序評議貧困人口外，扶貧工作隊在精準把握扶貧政策內(nèi)涵，科學確定工作程序，以及監(jiān)督扶貧政策落地上，起到了關(guān)鍵作用。

再次，黨建扶貧機制是一種綜合性的扶貧政策執(zhí)行措施。從造血式扶貧方法看，扶貧政策實施的關(guān)鍵不在于配置資源進而讓貧困人口享受優(yōu)惠政策，而在于通過增能賦權(quán)引導或促使貧困人口擺脫貧困。在這個意義上，黨建扶貧機制亦是一項增能賦權(quán)機制。一方面，黨建扶貧是一項組織扶貧。“一盤散沙”被認為是近代中國積貧積弱的根源；“善分不善合”亦被認為是中國農(nóng)民的重要特征。分田到戶后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性雖被激發(fā)出來，但集體行動能力不足致使村莊公益事業(yè)難以開展的情況亦展露無遺。黨建扶貧機制恰恰為村莊的重新組織提供了重要機制。黨建扶貧機制留給了貧困地區(qū)一份特殊的遺產(chǎn)，即在1987-2000年左右的時段內(nèi)，勞動力大規(guī)模外出打工之前，在扶貧工作隊、村黨支部和村委會領(lǐng)導下，整合村莊資源，合作起來實行坡改梯等農(nóng)田基本水利建設工程，使耕地、水渠等生產(chǎn)資料擴量提質(zhì)超歷史水平。貴州著名的“大關(guān)精神”“黃大發(fā)事跡”，均源起于黨建扶貧實踐[5]。另一方面，黨建扶貧還是一項參與式扶貧。從工作方法上看，黨建扶貧具有典型的參與式扶貧特征。扶貧工作隊如不與基層干部群眾結(jié)合，就不可能有效地落實扶貧政策；而基層干部群眾如無工作隊的領(lǐng)導，亦很難形成統(tǒng)一的意志和行動來共同脫貧。自20世紀90年代以來，參與式扶貧被認為是貧困治理成功與否的重要標準。但從國際經(jīng)驗上看，國際發(fā)展機構(gòu)在進行發(fā)展干預時過于強調(diào)當?shù)厝说摹皡⑴c”,以至于出現(xiàn)了“參與”的“表象”[10]。中國的扶貧經(jīng)驗或許是個例外，原因在于黨委政府主導的扶貧政策，其政策執(zhí)行天然具有撬動基層組織和動員群眾參與的特征。尤其是在黨建扶貧機制下，不僅是貧困人口，包括貧困村的所有村民，都有可能參與到扶貧政策實踐中去。

歷史驚人相似。今日，黨建引領(lǐng)基層治理已是各地基層治理創(chuàng)新的普遍共識。原因在于，與30年前相比，中國的基層社會面臨更為嚴峻的空心化、原子化挑戰(zhàn)；而基層治理任務卻一點也不比過去輕松?？偨Y(jié)經(jīng)驗，只有通過加強黨的建設才能有效組織農(nóng)民打贏防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治等三大攻堅戰(zhàn)。

三、通過社會建設治理貧困

中國貧困治理的另一個特點是，它始終與社會建設聯(lián)系在一起。在黨和政府所宣傳的脫貧致富的典型經(jīng)驗中，無不是社會建設成功的典范。孫著提及了塘約村這個案例，并將之作為黨建扶貧的典型[2]251-267。但在筆者看來，塘約村的典型可能更能說明的是，社會建設是如何治理貧困促進村莊發(fā)展的。簡單而言，塘約村的黨建扶貧之所以可以發(fā)揮作用，在于黨建與社會建設相結(jié)合，通過村社合一的方式將農(nóng)民組織起來，從而有效銜接政府資源，提高市場競爭力，進而增強集體經(jīng)濟。在這個意義上，塘約村的脫貧之路，是社會建設之路。那么，在中國的貧困治理實踐中，社會建設到底是如何發(fā)揮作用的？

農(nóng)村社會建設主旨是重建村莊共同體。關(guān)于中國農(nóng)村改革的設想，鄧小平用“兩個飛躍”作了形象說明：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程”[11]355。鄧小平是從社會主義本質(zhì)要求共同富裕的角度來闡述農(nóng)村改革實踐的，而這亦是貧困治理的內(nèi)在要求。它包括兩個方面的內(nèi)涵：一是貧困治理必須建立在社會生產(chǎn)力水平總體提高的基礎(chǔ)之上；二是貧困治理意味著消除兩極分化。無疑，中國農(nóng)村的社會主義傳統(tǒng)為貧困治理提供了極好的制度基礎(chǔ)。其中，集體經(jīng)濟是這一制度的重要載體。

自20世紀90年代以來，中國出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動；尤其是進入21世紀以后，隨著城市化進程的加速，中西部農(nóng)村空心化的現(xiàn)象甚為普遍。從宏觀上看，外出務工是解決中國農(nóng)村貧困問題的決定性因素；但它也同時帶來一個問題：村莊共同體的解體，使得留守農(nóng)村的人口進一步陷入了“貧困的陷阱”。塘約村的道路說到底是一個重建村莊共同體的道路：首先，將村民吸引回鄉(xiāng)，改變空心化的狀況。和大部分中西部一樣，塘約村亦曾是一個空心村，全村3 300多人口，外出打工達1 100人。趁著2014年洪災過后村莊重建的契機，上級黨委政府和村兩委采取一系列措施吸引村民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，村民依靠自己的特長開起了理發(fā)店、修理廠、農(nóng)家樂、運輸車等。其次，通過發(fā)展集體經(jīng)濟，將村民組織起來。村莊有了人氣，并不意味著“社會”。事實上，隨著現(xiàn)代性進村，村莊原子化是一個普遍趨勢，但塘約村通過加強黨的建設，使得村兩委成為村莊社會建設的主心骨。更關(guān)鍵的是，通過發(fā)展集體經(jīng)濟，將農(nóng)民組織起來了，如運輸公司有200人，建筑公司有800人，還有350名婦女組成的農(nóng)業(yè)專業(yè)隊。這樣，村民成了命運共同體，村莊社會得以重建。再次，重塑村莊價值生產(chǎn)能力。村莊共同體的重要表現(xiàn)是村莊具有自主的價值生產(chǎn)能力，形成地方性規(guī)范。簡單說來，村莊可以對美丑、對錯作出判斷，并有力回應，懲惡揚善。塘約村歷來具有訂立村規(guī)民約的傳統(tǒng)。2015年為適應新形勢，村規(guī)民約被改造成“紅九條”，涉及村莊政治、經(jīng)濟、文化等各方面的行為準則。

通過重建村莊共同體，可以在最大限度上實現(xiàn)貧困治理。某種意義上，通過社會建設治理貧困，不僅有利于“發(fā)展”視角下的脫貧目標，提高貧困人口的生活水平及發(fā)展能力，還可以最大限度地提高貧困人口的獲得感。具體而言，村莊共同體的建設，讓貧困人口可以在無形中享受社區(qū)福利[12]，他們在人際交往中獲得的承認，以及在社區(qū)命運共同體中獲得的存在感，是物質(zhì)意義上的貧困治理所無法提供的。

農(nóng)村社會建設主要路徑是發(fā)展村莊民主。理論界通常認為，強政府會產(chǎn)生一個弱社會。長期以來，中國的政治體制被“全能主義”等名詞所概括[13]，認為政治機構(gòu)的權(quán)力可以介入社會生活中的任何一個角落，社會自然就比較弱。實踐可能比國家與社會的二元對立關(guān)系更為復雜。孫著指出，“強政府建設強社會”[2]200是可能的，事實上也是中國貧困治理的重要經(jīng)驗之一。即，貧困治理的關(guān)鍵是重構(gòu)村莊發(fā)展的社會基礎(chǔ)；貧困人口不是被設計和改造的對象，而是多元主體的有機組成部分。這一理念，恰恰與村民自治的制度實踐相匹配。

前已述及，黨建扶貧是貧困治理的重要機制。事實上，加強黨的建設與發(fā)展村莊民主是一體兩面。只有加強黨的領(lǐng)導，才能有效發(fā)展村莊民主；反之，只有真正踐行村民自治，才能實現(xiàn)黨的有效領(lǐng)導。在村莊治理中，村黨支部與村民委員會之間的“兩委”關(guān)系并非競爭性關(guān)系，更多的是相互配合、相互監(jiān)督、相互補充的關(guān)系，是大眾民主和協(xié)商民主的有效結(jié)合。在通常情況下，農(nóng)村黨員是村莊治理的積極分子，黨組織本身就是村莊治理的核心力量，黨組織的群眾動員作用是村委會無法代替的。具體到貧困治理中，無論是過去的區(qū)域扶貧、整村推進，還是當前的精準扶貧，都需要調(diào)動政府、社會、村級組織和貧困人口的積極性。

實際上，當前精準扶貧中的第一個環(huán)節(jié)貧困人口的精準識別，除了依靠客觀的數(shù)據(jù)識別外，更需要依靠社區(qū)瞄準。而在操作過程中，社區(qū)識別的技術(shù)主要是通過村民自治中的“四議兩公開”決策程序?！八淖h兩公開”是村黨組織領(lǐng)導下對村級事務進行民主決策的一套基本工作程序，是基層在實踐中探索創(chuàng)造的一個行之有效的工作方法。①村黨支部會提議。村黨支部會提議，既是黨的領(lǐng)導的具體表現(xiàn)，更是充分運用黨建扶貧機制的體現(xiàn)。通常而言，黨支部在提議之前，需要走訪，做大量群眾工作。就決策機制而言，對貧困戶的提名權(quán)，表明了黨在議程設置環(huán)節(jié)具有巨大優(yōu)勢。②村兩委會商議。村兩委會商議既是尊重村民自治，亦是民主集中制的體現(xiàn)。一般而言，村兩委會成員都是村莊精英，在村莊內(nèi)部具有廣泛代表性。兩委會商議，恰恰是協(xié)商民主的表現(xiàn)，可以兼顧民主和效率。③黨員大會審議。黨員是村莊政治和社會生活中的先進分子，審議村莊重大決策既是其權(quán)利，也是其義務。過去幾十年，扶貧政策經(jīng)過多次變化，黨員對政策內(nèi)涵的理解更為準確，也就更有利于準確執(zhí)行扶貧政策。④村民大會或村民代表會決議。村民大會和村民代表會是村民自治的最高權(quán)力機關(guān)，由其決議貧困戶及其幫扶政策，可以獲得極高的合法性，從而保證扶貧政策執(zhí)行。在“四議”基礎(chǔ)上，將決議公開，將實施結(jié)果公開，就可以接受廣大群眾的監(jiān)督。根據(jù)我們的調(diào)研，凡是經(jīng)過“四議兩公開”決策程序的貧困戶識別及幫扶政策，在執(zhí)行過程基本上都可以做到“精準”，從而最大限度地避免執(zhí)行偏離，減少村莊內(nèi)部矛盾。難能可貴的是，一些不盡合理的扶貧政策，恰恰是通過基層政策執(zhí)行者因地制宜地發(fā)揮村民自治功能，從而避免了可能出現(xiàn)的負面后果的[14]。

當今中國的農(nóng)村面臨著多重挑戰(zhàn)，這注定了農(nóng)村社會建設之路還很長。值得關(guān)注的是，當前的精準扶貧工作，很可能為農(nóng)村社會建設提供了契機。一方面，人們越來越認識到，脫貧發(fā)展的關(guān)鍵不在于外部施惠，而在于真正激發(fā)貧困戶的發(fā)展積極性。尤其是隨著精準扶貧的深入實施，人們越來越感觸到生態(tài)、文化等根源對貧困的影響。在這個意義上，貧困治理絕無可能依靠外部的大量資源輸入來達成，亦非一時之功，而是需要長期艱苦的努力，真正建立脫貧發(fā)展的社會基礎(chǔ)才有可能。另一方面，隨著精準扶貧的深入開展，社會建設的有效路徑逐漸形成。比如，通過大數(shù)據(jù)比對等方法，大大提高了農(nóng)村社會等可計算性，為將來的基層治理現(xiàn)代化提供了可能；通過持續(xù)高強度的運動式扶貧，一大批黨員干部參與到扶貧工作中，鍛煉了干部隊伍，加強了黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系，極大改變了政權(quán)的“懸浮”狀態(tài)。當然，最為關(guān)鍵的是，到2020年全面建成小康社會之際，中國消滅了絕對貧困，這有利于進一步將剝削性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改變?yōu)楸Ｗo性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，亦有利于緩解人民對美好生活的需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。

四、余論

孫著盡管對貧困治理的中國經(jīng)驗頗有贊賞之意，但通篇看下來，卻不乏批判意識。其中描述了運動式扶貧過程中的“扶貧羊”的故事。故事梗概是：某地山地養(yǎng)羊的產(chǎn)業(yè)扶貧搞了20多年，但一直未能發(fā)展起來。精準扶貧過程中，地方政府仍將山地養(yǎng)羊作為“亮點”。由于實際存欄數(shù)與宣傳口徑差距太大，為了應付各級領(lǐng)導，地方政府只好向周圍地區(qū)的農(nóng)戶借羊。結(jié)果，因為這些羊經(jīng)常被接，都認識了拉羊車的車牌號，一見到車就自覺順梯爬入車廂[2]111。諸如此類的在精準扶貧過程中的形式主義問題，相信做過調(diào)研的人都能會心一笑。問題的有意思之處恰恰在于，盡管在政策執(zhí)行過程中形式主義官僚主義等問題屢禁不絕，問題重重，但像貧困治理這樣的國家治理實踐，卻又實實在在地創(chuàng)造了奇跡。

或許，一個合理解釋是，任何制度運轉(zhuǎn)，哪怕這一制度有極強的優(yōu)勢，都需要付出必要的成本。中國的貧困治理是黨和政府主導的，它必然要通過官僚體系發(fā)揮執(zhí)行政策。盡管人們對官僚制批評頗多，但至今為止人類社會或許還未能找到一個比之更有效的管理方法。在這個意義上，政府體系能夠被動員起來全力推進貧困治理工作，恰恰是中國經(jīng)驗所在。某種意義上，運動式扶貧盡管有各種問題，但它在打破了科層制行政惰性，“集中力量辦大事”等方面具有無可比擬的優(yōu)越性。也因此，當精準扶貧從一般性的扶貧工作上升為各地的中心工作時，運動式治理的技術(shù)就會隨之出現(xiàn)，與之相伴隨的現(xiàn)象也會凸顯出來。

在這個意義上，我們談貧困治理等中國經(jīng)驗，并不意味著要遮蔽其教訓。