冉維波，楊維

1.溫州幸福軌道交通股份有限公司，浙江 溫州325000；2.溫州市鐵投集團，浙江 溫州 325000

地方政府投融資平臺公司 （以下簡稱“投融資平臺”）是分稅體制和以GDP為主導的政府績效考核體制下的產(chǎn)物，扮演著政府“債務-投資”代理人的角色。投融資平臺始于上世紀90年代，并在2008年金融危機“四萬億”投資和2011年影子銀行模式下進行了兩輪債務擴張，與地方政府雙向依賴關系不斷深化。隨著2014年新預算法、43號文、50號文、87號文等監(jiān)管政策法規(guī)密集出臺，要求關掉政府“后門”，打開市場 “前門”，投融資平臺進入全面規(guī)范期，政府職能逐步剝離。在此大背景下，PPP模式成為當下投融資平臺市場化轉型的主要方向之一。

一、投融資平臺轉型難點

（一）雙向依賴，自主轉型難

一是在地方財權與事權不平衡的情況下，地方政府對投融資平臺依賴程度較大。一方面投融資平臺體量大，系統(tǒng)性風險較高，與地方經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展息息相關。根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計，至2017年末投融資平臺達11734家，其中監(jiān)測類占21.7%，監(jiān)管類占78.3%①；按照風險分類，全覆蓋占79.3%，基本覆蓋占5.2%，半覆蓋占2.4%，無覆蓋占13.2%；按行業(yè)分類，工業(yè)占比34%，金融12%，房地產(chǎn)10%，其他公用、醫(yī)療、信息、能源等占44%②；另一方面雖然新預算法放開地方政府發(fā)債權限，但總體額度受到控制，2018年全年發(fā)行地方政府債券930只，合計4.16萬億，難以與地方建設經(jīng)營需求相匹配，投融資平臺有長期存在的必要。二是投融資平臺大多采用 “土地模式”運作，信用級別不高，靠地方政府資產(chǎn)注入、信用背書等，對地方政府依賴程度較大。根據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，2017年全國投融資平臺信用評級 AA占 40%，AA+占17%，AAA占13%，AA以下占30%。投融資平臺與地方政府雙向依賴，其政府職能難以剝離，向獨立市場化主體轉型必然受到嚴重的行政干預，轉型之路必將是長期博弈之路。

（二）自我造血功能差，市場化轉型難

投融資平臺主要承擔地方政府基礎設施項目建設，這類項目投資規(guī)模大、回收期長、盈利弱。投融資平臺在項目設計開發(fā)中往往服從政治意義，缺乏有效競爭，難以形成市場化運作機制。在當前嚴監(jiān)管的政策環(huán)境下，投融資平臺面臨著嚴峻的融資環(huán)境和業(yè)務轉型壓力。

二、運用PPP模式促進投融資平臺轉型的意義

按照目前的監(jiān)管政策，公共基礎設施項目有兩條融資明渠。一是地方政府債券，分為一般債券和專項債券，后者主要針對有一定現(xiàn)金流能自求平衡的項目，如高速公路、土儲項目等；二是PPP模式，即引入社會戰(zhàn)略投資者，共同投資、共擔風險、共享收益，進而降低財政壓力，提高公共產(chǎn)品和服務的效率。一方面投融資平臺作為地方政府出資代表，通過引入社會資本資金、人才、經(jīng)驗、制度和市場化機制，盤活存量資產(chǎn)，化解存量債務，創(chuàng)造轉型條件。另一方面投融資平臺作為社會資本直接參與PPP項目，逐步完善投融資平臺現(xiàn)代企業(yè)治理結構和市場化競爭意識，提高自主經(jīng)營能力和市場化競爭能力，實現(xiàn)土地模式向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和資本經(jīng)營模式轉變。

三、運用PPP模式的主要路徑

（一）作為出資代表，盤活存量資產(chǎn)化解存量債務

投融資平臺承擔了大量基礎設施項目建設，擁有較優(yōu)質的存量資產(chǎn)，同時也產(chǎn)生了大量的存量債務，通過PPP模式可以將存量債務“陽光化”。根據(jù)財政部公布的政府性債務數(shù)據(jù)，2017年地方政府顯性債務約16.47萬億元。據(jù)中誠信國際整理數(shù)據(jù)，地方政府隱性債務規(guī)模約為顯性債務1.6-2.2倍，在26.5萬億至35.9萬億之間，包括投融資平臺、地方國企債務和PPP項目中政府付費項目、政府投資基金等。其中政府負有償還責任的投融資平臺債務通過地方政府債券置換解決，而負有擔保和救助的投融資平臺債務要求有明確的化債計劃，需要通過PPP等市場化的方式化解。

1.適用性。 國發(fā)〔2014〕60 號、國辦發(fā)〔2015〕42號文等鼓勵引入社會資本管理運營已建成的市政基礎設施項目；財金〔2014〕112 號、財金〔2015〕57 號文等要求優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目轉型為PPP項目，積極引入社會資本參與運營，切實有效化解存量債務；發(fā)改投資〔2017〕1266號要求分類實施，積極采用PPP模式規(guī)范有序盤活存量基礎設施資產(chǎn)。因此，對于有一定現(xiàn)金流、商業(yè)模式清晰、需實質運營的項目，可根據(jù)項目特點和實際情況，大膽創(chuàng)新探索，靈活運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，切實有效化解地方政府債務，尤其是隱性債務。

2.實施方式。根據(jù)公共職責和項目風險轉移程度的高低，存量PPP項目運作方式主要包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、租賃-運營-移交（LOT）、轉讓-運營-移交 （TOT）、改建-運營-移交（ROT）、區(qū)域特許經(jīng)營（Concession）等及其合理組合。本文主要以TOT的方式為例，展開論述。

3.交易結構如下圖：

（1）地方政府授權項目實施機構和政府方出資代表；

（2）項目實施機構負責采購社會資本，并簽署PPP項目合同；

（3）中選社會資本與政府方出資代表共同組建SPV，項目實施機構與SPV重新簽署PPP項目合同或補充合同；

（4）SPV根據(jù)PPP項目合同向投融資平臺公司支付經(jīng)營權轉讓費，從而獲得合作期內存量資產(chǎn)項目的經(jīng)營權，在合作期內負責項目經(jīng)營及維護管理；

（5）社會資本通過使用者付費和政府可行性缺口補助回收成本并獲得合理投資運營回報；

（6）投融資平臺公司獲得存量資產(chǎn)項目經(jīng)營權轉讓對價償還借款，成功化解地方政府隱性債務。同時承擔土地整理等相關業(yè)務，獲得土地整理收益，土地出讓收益可增加政府性基金預算收入，提升財政支付能力，實現(xiàn)良性循環(huán)。

4.操作要點

（1）合理確定項目規(guī)模。不宜將PPP作為一種純粹融資方式，一味做大投資規(guī)模。投資規(guī)模過大，一是會擠占財政PPP支出空間，透支財政今后支出壓力，存在“寅吃卯糧”的代際不公平現(xiàn)象；二是入庫存在困難，根據(jù)財政部債務指導意見，如果PPP項目收益中其他經(jīng)營收入 （不含政府補貼收入）合計小于項目投資總概算，則該項目將新增地方政府隱性債務，需調整后方可入庫。建議根據(jù)項目化債需要、地方財力空間、項目自身特點等合理確定合作規(guī)模。

（2）合理確定項目合作期。PPP項目期限過短存在拉長版“BT”的風險，過長將增加項目風險和政府負擔。建議提前與金融機構對接融資期限，并根據(jù)項目回收周期，在資產(chǎn)更新年限內合理確定合作期限。

（3）項目財務測算。PPP合作期限一般超過10年以上，財務測算往往基于現(xiàn)有假設，準確性不高，在PPP項目執(zhí)行過程需要長期博弈。建議設置市場化調節(jié)機制，以軌道交通項目為例，如針對客流預測風險設置客運收入調節(jié)機制；針對通貨膨脹風險設置價格調整機制；針對車輛實際行車里程數(shù)與約定行車里程數(shù)不一致時設置車公里調整機制；針對項目融資風險設置基準利率調整機制；針對實際配備車輛數(shù)與約定配備數(shù)存在不一致時設置車輛配備數(shù)量調整機制；針對稅收政策變化設置稅收標準變化調整機制；其他運營成本調節(jié)機制、大修更新改造資金管理機制等。

（4）資產(chǎn)評估、轉讓與移交。根據(jù)發(fā)改委的規(guī)定存量資產(chǎn)TOT項目，可以將項目資產(chǎn)所有權、股權、經(jīng)營權、收費權等進行轉讓。根據(jù)國資委32號令，國有資產(chǎn)所有權轉讓需在產(chǎn)權交易中心進行，而對于經(jīng)營權轉讓則在滿足特定條件下允許協(xié)議轉讓?？紤]到招標采購程序和產(chǎn)權交易程序難以合二為一，同時資產(chǎn)所有權的期初轉讓和期末移交均涉及大量稅費，為了節(jié)約交易成本，簡化交易流程，建議采用經(jīng)營權轉讓的方式進行。此外，在資產(chǎn)評估、入賬核算、交易結構及稅費處理方面都存在較大爭議，國家需出臺PPP相關細則加以規(guī)定。

（5）績效考核。根據(jù)財辦金〔2017〕92 號規(guī)定，不得固化政府支出責任的項目建設成本實際與績效考核結果掛鉤部分占比不低于30%。對于存量項目，一般需與財政可行性缺口補助30%進行掛鉤。為滿足項目公司實際經(jīng)營需要，建議設置預撥機制或分期考核支付機制，避免出現(xiàn)現(xiàn)金流短缺等問題。

（二）直接參與PPP項目建設運營

按照財預[2017]50號文規(guī)定，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入投融資平臺，也不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為投融資平臺償債資金來源。自此，投融資平臺傳統(tǒng)的“土地模式”難以為繼。投融資平臺在長期發(fā)展過程中積累了大量的投融資、建設、運營管理經(jīng)驗，在經(jīng)營城市方面具有比較優(yōu)勢，作為社會資本直接參與PPP項目能夠剝離政府職能、實現(xiàn)市場化轉型。

1.適用性。國辦發(fā)[2015]42號文放開了投融資平臺公司作為社會資本參與PPP項目的限制。但目前尚在探索之中，國內已有嘗試如京投ABO模式和杭州城投紫之隧道BOT項目等。

2.實施方式。根據(jù)公共職責和項目風險轉移程度的高低，PPP項目運作方式主要包括建設-運營-移交 （BOT）、設計-建設-融資-運營-移交（DBFOT）、建設-擁有-運營（BOO）等方式。

3.交易結構如下：

（1）地方政府授權項目實施機構和政府方出資代表；

（2）項目實施機構通過公開方式采購投融資平臺公司，并簽署PPP項目合同；

（3）投融資平臺公司中選后與政府方出資代表共同組建SPV，項目實施機構與SPV重新簽署PPP項目合同或補充合同；

（4）SPV由中選的投融資平臺公司控股，并在合作期內負責項目經(jīng)營及維護管理；

（5）投融資平臺公司通過使用者付費和政府可行性缺口補助回收成本并獲得合理投資運營回報；

（6）投融資平臺公司控股的SPV進行市場化融資，從而改變傳統(tǒng)運作模式下債務非透明性，同時拓展了投融資平臺公司業(yè)務和經(jīng)營管理及盈利能力，實現(xiàn)良性循環(huán)。

4.操作要點

（1）鑒于投融資平臺與地方政府千絲萬縷的關系，在PPP項目采購中比較強勢，對其他社會資本不公平，國辦發(fā)[2015]42號文規(guī)定，本級投融資平臺不得參與本級政府PPP項目。

（2）分類引導，參與PPP項目投資的投融資平臺必須剝離政府職能，構建現(xiàn)代化企業(yè)治理結構，具備市場競爭能力，否則將增加地方政府負擔。

（3）項目分類。純公益性項目和純市場化項目不宜采用PPP模式，PPP項目應符合物有所值和財政承受能力評價，切實有利于投融資平臺實現(xiàn)市場化轉型，不應借道PPP進行變相融資。

（4）激勵約束。應按照市場化的方式和PPP精神，引入競爭機制，對建設、運營等進行實質性考核，促使投融資平臺公司作為獨立的市場化主體進行運作。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于《2017-2022年中國政府投融資平臺轉型路徑與風險控制戰(zhàn)略分析報告》，監(jiān)測類平臺是指已退出并納入一般公司類貸款管理的平臺。

②數(shù)據(jù)來源于Choice數(shù)據(jù)庫。