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長江流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺建設(shè)初探

2019-03-19 07:03董曉偉
長江技術(shù)經(jīng)濟(jì) 2019年1期
關(guān)鍵詞:水權(quán)排污權(quán)交易平臺

董曉偉

(長江水利水電開發(fā)總公司,湖北 武漢 430010)

1 長江流域水環(huán)境存在的主要問題

長江流域水資源豐富,多年平均降雨量約為1 100mm,水資源總量9 616億m3,其中地表水9 513億m3,地下水2 463億m3,重復(fù)水量2 360億m3,流域內(nèi)人均占有水資源量2 760 m3,略高于全國平均值。

水資源供需矛盾逐漸加劇,供水保障能力仍顯不足。局部地區(qū)工程性缺水問題突出,跨流域調(diào)水對水源區(qū)水資源開發(fā)利用影響日趨顯現(xiàn),重點(diǎn)地區(qū)(滇中高原、黔中地區(qū)、鄂北崗地等)水資源保障程度不高,水資源利用率不高,灌溉用水有效利用系數(shù)0.48,低于全國平均值0.523,萬元工業(yè)增加值用水量81m3,高于全國平均值67 m3;局部地區(qū)生態(tài)用水問題較為突出。

廢污水排放量不斷增加,局部地區(qū)超出水環(huán)境承載能力。河流污染形勢嚴(yán)峻,點(diǎn)污染未得到根本控制,面污染日顯突出,部分河流遭受重金屬污染威脅。2 327個水功能區(qū)點(diǎn)源化學(xué)需氧量和氨氮入河量分別已達(dá)納污能力的86%和98%,其中江蘇、浙江、江西、湖北、湖南、云南和貴州、四川出現(xiàn)不同程度的水環(huán)境超載現(xiàn)象。水源地水質(zhì)安全保障不足,中下游發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)不同程度的水質(zhì)性缺水。上海水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅28.2%,江蘇為37.3%,長江東部水環(huán)境狀況不容樂觀。湖庫富營養(yǎng)化程度加劇,58個重要湖泊有22個達(dá)到富營養(yǎng)化,225座重點(diǎn)水庫有27座富營養(yǎng)化。突發(fā)水污染事件頻率增加。

2 長江流域水權(quán)交易的必要性

2.1 開展水權(quán)交易是貫徹中央加快水利改革與發(fā)展決策部署的重要舉措

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和中央水利工作會議對最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了總體部署,即確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污控制“三條紅線”,建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度“四項(xiàng)制度”,并將“建立和完善國家水權(quán)制度,充分運(yùn)用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源”作為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容?!秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》,對實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了全面部署和具體安排,并提出“建立健全水權(quán)制度,積極培育水市場,鼓勵開展水權(quán)交易,運(yùn)用市場機(jī)制合理配置水資源”。因此,必須加快水資源管理體制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅(jiān),建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)乃Y源有償使用制度和水生態(tài)補(bǔ)償制度,全面構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的水利體制機(jī)制。2014年8月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,要求通過發(fā)揮市場機(jī)制推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和污染物減排。2016年11月,水利部和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動方案》,明確要求健全完善雙控指標(biāo)體系。加快雙控指標(biāo)分解,把總量和強(qiáng)度指標(biāo)盡快分解到市縣級行政區(qū)。加快推進(jìn)江河流域水量分配,把用水總量控制指標(biāo)落實(shí)到流域和水源。同時要積極推進(jìn)水權(quán)水市場建設(shè)。明晰區(qū)域和取用水戶初始水權(quán),穩(wěn)步推進(jìn)確權(quán)登記,積極推進(jìn)區(qū)域間、流域間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易,穩(wěn)步推進(jìn)水價和稅費(fèi)改革,積極開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)、完善水資源有償使用制度等改革攻堅(jiān)。

2.2 開展水權(quán)交易是保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境的迫切需要

2016年9月,《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了四大戰(zhàn)略定位,其中之一就是長江經(jīng)濟(jì)帶要成為生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶,把保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置,要求“共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”,推進(jìn)水利重點(diǎn)領(lǐng)域改革,按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則,探索流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),完善水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度,自然資源產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度,建立健全用水權(quán)初始分配制度,抓緊制定跨省主要河流水量分配方案,鼓勵和引導(dǎo)地區(qū)間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間開展水權(quán)交易。

2.3 開展水權(quán)交易是保障取用水戶合法權(quán)益的客觀要求

長江流域水資源相對豐富,但存在節(jié)水意識淡薄、用水效率低、水污染日趨嚴(yán)重等問題,水權(quán)交易有利于促進(jìn)人們從根本上改變對水資源價值的看法,利用市場這只看不見的手,從認(rèn)識到行動上激勵人們節(jié)約用水,合理用水,將水資源轉(zhuǎn)向高效益的用途中去。水權(quán)交易首先要開展水權(quán)的確權(quán)登記,明確取用水戶的權(quán)利和責(zé)任,更好地嚴(yán)控取用水量和排放質(zhì)量,建立節(jié)約和保護(hù)水資源的激勵與約束機(jī)制,有效保障取用水戶的合法權(quán)益,樹立節(jié)水意識,一旦用水戶預(yù)估的節(jié)水收益超過節(jié)水成本,可進(jìn)行自由公平交易,獲取經(jīng)濟(jì)效益,最終實(shí)現(xiàn)水資源從低效向高效流動,優(yōu)化水資源的配置。

2.4 開展水權(quán)交易是構(gòu)建陽光管理的重要舉措

長期以來,我國采用計(jì)劃手段配置水資源,加之水資源產(chǎn)權(quán)不明晰,用水戶通常要通過行政許可的方式獲得水使用權(quán)。而水使用權(quán)一旦擁有,便成為剛性權(quán)利。黨的十八屆三中全會《決定》作出“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革”的部署,這對于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用特別是建設(shè)陽光政府服務(wù)政府、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力意義重大。國家在初始水權(quán)分配過程中,應(yīng)與相關(guān)利益人充分協(xié)商,貫徹“公平優(yōu)先,兼顧效率”的原則,依據(jù)“誰受益,誰負(fù)擔(dān)”和“誰保護(hù),誰受益”,公開透明地有償使用水等自然資源或是給予生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。在水權(quán)的市場交易過程中,則應(yīng)貫徹“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則。在流域范圍內(nèi),建立水權(quán)交易中心,可解決初始配置帶來的不合理、不均衡、不公平問題,實(shí)行水權(quán)自由交易,優(yōu)化配置水資源在不同行業(yè)、不同部門的份額,實(shí)現(xiàn)效益最大化。

2.5 建立水權(quán)交易平臺是供需雙方交易的必然產(chǎn)物

建立水權(quán)交易平臺的目的是為水權(quán)供需雙方提供交易的媒介,為供需雙方發(fā)布供求信息、資格審查、撮合成交、合約簽訂、交易結(jié)算、監(jiān)督管理等服務(wù),盡可能促使供求雙方在最短時間內(nèi)達(dá)成一致意見,實(shí)現(xiàn)共贏,方便水權(quán)的流轉(zhuǎn),降低流轉(zhuǎn)成本,從而實(shí)現(xiàn)有限水資源的合理配置。

2.6 開展水權(quán)交易是創(chuàng)新自然資源配置方式的重要舉措

2017年1月,中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》,以解決當(dāng)前政府配置資源中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務(wù)供給不足等突出問題,要求從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革,大幅度減少政府對資源的直接配置,創(chuàng)新配置方式,更多引入市場機(jī)制和市場化手段,提高資源配置的效率和效益。而水權(quán)交易正是發(fā)揮市場機(jī)制作用的一個重要舉措,可以提高水資源配置的效率和效益。

2.7 構(gòu)建流域水權(quán)交易平臺是推進(jìn)流域綜合管理的重要手段

流域綜合管理的核心是水資源管理,需要采取行政和經(jīng)濟(jì)等綜合手段,流域水權(quán)交易平臺建立后,逐步將流域所有的取用水、污水排放納入平臺交易,促進(jìn)取用水和污水排放規(guī)范化、精細(xì)化和全過程管理,全方位實(shí)現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理。

3 我國水權(quán)交易市場的進(jìn)展情況

我國水權(quán)交易起始于2000年浙江東陽—義烏的水權(quán)交易,后在一些地區(qū)陸續(xù)開展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的探索,如浙江余姚—慈溪水權(quán)交易、寧夏內(nèi)蒙古黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓、甘肅張掖的灌溉用水權(quán)交易以及福建省泉州市和新疆吐魯番探索的水權(quán)交易等,既有效地解決了新上工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目的水資源瓶頸問題,為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了水資源保障,實(shí)現(xiàn)了水資源優(yōu)化配置和高效利用,又為積極培育水市場,構(gòu)建國家水權(quán)交易平臺積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2014年7月,水利部正式批準(zhǔn)寧夏、湖北、甘肅、河南、廣東、內(nèi)蒙、江西7個省份開展水權(quán)交易試點(diǎn),其水權(quán)交易制度體系各有側(cè)重。明確寧夏、江西、湖北重點(diǎn)開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作,在區(qū)域用水總量控制指標(biāo)分解的基礎(chǔ)上,結(jié)合小型水利工程確權(quán)、農(nóng)村土地確權(quán)等相關(guān)工作,探索采取多種形式確權(quán)登記,分類推進(jìn)取用水戶水資源使用權(quán)確權(quán)登記;明確內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東重點(diǎn)探索跨盟市、跨流域、行業(yè)和用水戶間、流域上下游等多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)模式。

2016年6月,中國水權(quán)交易所在北京正式掛牌運(yùn)行,到2018年1月底共開展了46筆水權(quán)交易,累計(jì)實(shí)現(xiàn)交易水量16億m3,涉及有跨流域水權(quán)交易、區(qū)域水權(quán)交易和取水權(quán)交易三種類型,采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓、公開交易、政府回購等多種交易方式,交易價格在0.17~1.2元/m3,綜合考慮了水資源費(fèi)、供水成本費(fèi)、節(jié)水投資及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、計(jì)量監(jiān)測設(shè)施費(fèi)、水權(quán)交易管理費(fèi)、稅費(fèi)等因素,水資源配置管理已開始由單純行政管理逐步向政府與市場兩手發(fā)力轉(zhuǎn)變。通過交易,水資源更加合理配置,實(shí)現(xiàn)了買賣雙方共贏。

我國水污染排放權(quán)交易始于1987年上海黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)和淮水源保護(hù)區(qū)的交易實(shí)踐,2002年浙江嘉興開始水污染排放權(quán)有償取得和交易試點(diǎn),并于2007年成立首個排污權(quán)交易中心,此后一些省市開始成立排污權(quán)交易中心,2014年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,要求到2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度。目前江蘇、湖南等多省市已將企業(yè)新增的排污權(quán)納入了交易系統(tǒng)。

4 當(dāng)前水權(quán)交易面臨的主要問題

法律地位不明確。目前,我國憲法中并沒有關(guān)于水權(quán)的規(guī)定,而只規(guī)定水資源屬于國家所有,并未嚴(yán)格地區(qū)分水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。明晰水權(quán)是水權(quán)交易的前提,只有憲法中對水權(quán)進(jìn)行了明確的界定,才能為下位法提供法律的依據(jù)。在《環(huán)境保護(hù)法》《水法》中并未提及水權(quán)交易,《長江保護(hù)法》未出臺,而《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》將取水權(quán)初始配置方式限定為政府行政配置,排除了市場機(jī)制的運(yùn)用。

確權(quán)登記不到位。除一些主要用水戶辦理了取水許可證以外,流域(區(qū)域)水量分配方案未能有效落實(shí)。到2018年1月底,長江流域漢江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河、烏江、牛欄江等河流水量分配方案已經(jīng)水利部批復(fù),金沙江等流域水量分配方案已通過技術(shù)審查。

總量控制不嚴(yán),監(jiān)控能力弱。用水總量控制指標(biāo)和強(qiáng)度指標(biāo)剛剛在《“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動方案》予以明確,還需分解到市、縣,年取水量50萬m3以上的工業(yè)取水戶、100萬m3以上的公共供水取水戶和大型灌區(qū)及中型灌區(qū)渠首未能全部實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)控。

5 流域機(jī)構(gòu)在水權(quán)交易制度中的作用

核算總量指標(biāo),分配總量指標(biāo)給長江流域各省、自治區(qū)、直轄市。對重要支流水量進(jìn)行分配,對重要水功能區(qū)納污總量進(jìn)行分配。

監(jiān)督分配總量的落實(shí)。通過建立在線監(jiān)測系統(tǒng),對重要用水口、重要水功能區(qū)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測,確保分配的總量落到實(shí)處。

建立隸屬于中國水權(quán)交易所的流域交易所,讓其具有如下功能。一是信息發(fā)布功能,即利用權(quán)威的信息發(fā)布渠道,提供水權(quán)排污權(quán)交易項(xiàng)目供需雙方需求及成立信息。二是交易鑒證功能,即為水權(quán)排污權(quán)交易提供場所、實(shí)施,履行交易鑒證職能。三是資源儲備功能,即交易所也可以進(jìn)行買進(jìn)和賣出,提供水權(quán)、排污權(quán)儲備,通過買賣以調(diào)節(jié)市場供求,保持市場穩(wěn)定。四是咨詢服務(wù)功能,為各類權(quán)益人提供咨詢、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目價值評價、項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目包裝和技術(shù)咨詢等服務(wù)。五是資本服務(wù)功能,即為權(quán)益人提供股權(quán)托管質(zhì)押融資、水權(quán)排污權(quán)質(zhì)押融資、基金運(yùn)作、項(xiàng)目投融資提供資本服務(wù),拓寬融資渠道。六是社會服務(wù)功能,即建立和發(fā)布長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境指數(shù),為政府、企業(yè)和民眾提供全面的長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理信息服務(wù)。

6 長江流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺的可行性

6.1 流域保護(hù)已成國家戰(zhàn)略

長江流域水資源豐富,是我國水資源跨流域跨區(qū)域調(diào)配的中心,區(qū)域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),GDP 占全國的36%,已納入我國“一帶一路”倡議,將作為我國生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、引領(lǐng)全國轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動帶、具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶、東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶,“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”已深入人心。因此,建立流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺是貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念和《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》的重要實(shí)踐,通過行政和經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)全社會節(jié)約水資源、保護(hù)好水環(huán)境,具有先行示范效應(yīng)的作用。

6.2 具有成熟的交易平臺運(yùn)營模式

上海、武漢等地已建成眾多的要素交易平臺,如武漢有光谷產(chǎn)權(quán)交易中心和碳排放交易中心,其中碳排放交易中心在全國來說交投最活躍,兩地具備完善的交易制度體系、現(xiàn)代化信息和網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng),對于建立長江流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺具有引領(lǐng)作用。中國水權(quán)交易所已運(yùn)行一年多,交投量較大,可為流域交易平臺建立提供借鑒作用。

7 長江流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺組建構(gòu)想

長江水權(quán)排污權(quán)交易平臺由水利部、生態(tài)環(huán)境部、長江委,流域主要省市如上海、江蘇、安徽、江西、湖南、湖北、重慶、四川、云南、貴州國資系統(tǒng)單位等共同出資組建,注冊資金初步考慮2~3億元,注冊地可以選在流域機(jī)構(gòu)所在地武漢,也可選在全國金融中心上海。交易內(nèi)容包括水權(quán)、水排污權(quán)、水流產(chǎn)權(quán)等,并提供相應(yīng)的交易咨詢、技術(shù)評價、融資服務(wù)等配套服務(wù)。長江水權(quán)排污權(quán)交易平臺按公司化運(yùn)作,成立相應(yīng)的股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層,并按公司法和公司章程的有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)。

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