●趙鴻選

深化預算管理制度改革，建立和完善現(xiàn)代公共財政制度，實施科學、規(guī)范、公開、透明的預算管理制度，是黨的十八屆三中全會確立的全面深化改革目標之一，在2014年的《政府工作報告》中，專門對改進預算管理制度進行了安排部署。在2018年9月發(fā)布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中，明確提出力爭用3—5年時間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。從2016年起，財政部要求在編制中央部門預算時，要編制三年支出規(guī)劃預算，原則上要對擬納入中央部門項目庫的預算項目開展入庫評審。人民銀行按照部門預算管理改革要求，將項目預算評審作為一項重點工作，積極探索建立預算評審機制，發(fā)揮預算評審對預算編制的支撐作用，進一步提高預算管理水平。

一、推進項目預算評審工作的背景及意義

（一）全面深化改革要求建立現(xiàn)代化財政制度

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，改進預算管理制度作為一項重要改革內容，要求建立與實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應的預算管理體制和機制，切實解決預算管理和控制方式不科學、預算體系不完善、預算約束力不強、預算資金使用績效不高、財政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)等問題，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，為國家長治久安提供堅實的財力保障。

（二）推進項目預算評審是深化預算管理體制改革的必然要求

2014年9月，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》中明確提出，要改進預算管理體制，強化預算執(zhí)行控制，要求中央預算單位編制三年支出規(guī)劃，逐步建立跨年預算平衡機制，加強預算項目管理，健全項目預算審核機制，對規(guī)劃期內一些涉及重大改革、重要政策的重大預算項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過預算項目評審，提升項目實施績效。2015年4月，《財政部關于推進中央部門中期財政規(guī)劃管理的意見》中提出，從2016年開始，對納入中央部門預算的一般公共預算和政府性基金預算撥款收支實行中期財政規(guī)劃管理，項目預算管理要引入預算評審機制，預算項目入庫要開展評審，把項目評審作為預算審核和預算執(zhí)行控制的重要手段，將評審項目結論作為項目入庫管理和預算資金分配的重要參考依據。

（三）項目評審是財政預算管理的重要控制環(huán)節(jié)

建立預算項目庫是實施中期財政規(guī)劃的基礎性工作之一，項目評審由相應的評審機構或預算審核部門組織相關領域專家，運用評估、測算、現(xiàn)場踏勘等各種專業(yè)技術手段，重點對項目申報資料的完整性、項目實施的必要性和可行性、項目支出內容的真實性和合規(guī)性，以及項目績效目標設置科學性進行評價，可以有效減少虛假預算項目、重復性和不合理項目，做“實”項目、做“準”項目預算，提高入庫項目質量，為中長期財政規(guī)劃和編報預算提供可靠依據，為優(yōu)化預算資源配置和改進預算績效管理奠定堅實基礎。

（四）項目預算評審是貫徹落實全面實施預算績效管理的重要基礎性工作

2018年9月，黨中央和國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱 《意見》），在《意見》中要求建立全過程預算績效管理鏈條，而項目預算評審工作正是預算績效管理鏈條上的一個重要節(jié)點，績效評估機制的建設需要依托項目預算評審工作，預算績效管理工作包括績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結果應用四個主要方面，項目績效目標設置作為項目預算申報的前置條件，項目預算評審的一個重要方面就是評價項目績效目標設置的相關性、科學性、合理性、可行性以及充分性等方面，只有在項目預算評審中督促項目申報單位和部門科學合理設置預算績效目標，后續(xù)的績效運行監(jiān)控、績效評價和結果應用才能正確順利開展，預算績效管理的事前目標設置、事中運行監(jiān)督、事后檢查評價全鏈條機制才能有效運行。

二、人民銀行項目預算評審開展情況及存在的問題

（一）人民銀行預算評審開展情況

目前，人民銀行項目預算評審工作尚處于探索實施階段。人民銀行按照國家有關預算管理改革的要求，積極貫徹全面實施預算績效管理的有關精神，以建設全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系為目標，推進項目預算評審，不斷健全優(yōu)化預算績效評價指標體系，實施績效目標執(zhí)行監(jiān)控，持續(xù)強化預算績效引領業(yè)務發(fā)展的作用。從2016年起，按照財政部有關推進中央部門中期財政規(guī)劃管理要，編制三年支出預算規(guī)劃，建立預算項目庫，高度重視預算評審工作，把項目預算評審作為提高項目預算質量的重要抓手，嚴把項目入庫關口。一方面要求分支機構在項目預算編報過程中，實事求是認真填報各項內容，確保項目預算資料齊全，申報程序合規(guī)完整，立項依據充分，預算績效目標設置科學合理，為接受外部預算評審做好準備；另一方面，要求各分支機構研究實施內部的項目預算評審工作，財務管理部門要與業(yè)務部門積極協(xié)商，研究人民銀行特有的支出項目如何進行評審，來提高預算編制的準確性。總行要求各分支機構可以選取一些項目先行試點，試點評審項目占總項目規(guī)模原則上不少于10%，評審具體的形式可以多樣化，如自評、專家評審等。人民銀行采用自下而上推進項目預算評審工作的思路，鼓勵分支機構先行試點，待試點取得成熟經驗后再向全系統(tǒng)推廣。同時，為了配合項目預算評審工作的順利實施，建立健全預算標準化體系，完善專項業(yè)務定額標準，引導分支機構開展行政事業(yè)類項目定額標準建設，實施定額標準數(shù)據庫及動態(tài)調整，推進定額標準在預算編制、分配及績效評價等方面的應用范圍，體現(xiàn)標準的剛性約束和引領效能。各分支機構以財政部《關于加強中央部門預算評審工作的通知》（財預〔2015〕90號）為指導，結合各地實際情況，嘗試探索開展項目預算評審工作。

（二）基層人民銀行探索項目預算評審工作中遇到的困難和存在的問題

人民銀行的地市中心支行作為人民銀行系統(tǒng)的基層單位，在總行和分行的要求和指導下嘗試探索開展項目預算評審工作，但是在具體實施過程中遇到諸多困難，存在一些問題，影響了項目預算評審工作的質量和效率。

1、業(yè)務部門對項目預算評審工作的重要意義認識不到位?；鶎尤嗣胥y行的預算項目由各業(yè)務部門根據業(yè)務發(fā)展需求申報預算項目，如發(fā)行庫新建和維修、貨幣發(fā)行、電子設備購置、反假貨幣、反洗錢、網絡租賃等預算項目，需要各業(yè)務部門考慮履職目標、業(yè)務量變動情況、物價水平等綜合因素編制項目預算。由于一些業(yè)務部門對項目預算評審作為項目庫建設、預算中長期規(guī)劃、預算績效評價的基礎工作認識不足，在開展項目預算評審過程中，業(yè)務部門申報的預算項目比較粗略，僅僅反映項目的大概預算金額，缺少項目立項依據、項目實施的必要性和可行性分析、預算績效目標設置、項目預算金額的詳細測算過程等基礎性資料，致使業(yè)務部門申報的預算項目達不到預算評審的基本條件，不具備可評性。

2、項目預算評審職責不清晰。由于項目預算評審涉及財務管理部門和具體業(yè)務科室多個部門，并且預算評審工作是一項非常精細的工作，業(yè)務部門編制一個高質量、具備可評性的預算項目需要花費很大的精力，會占用較多工作時間，因此在項目預算評審工作探索過程中，一些業(yè)務部門對該項工作多有抵觸情緒，缺乏做好預算評審工作的主動性，認為項目預算評審工作是財務管理部門的職責，業(yè)務部門沒有必要投入過多的時間和精力，做好配合便可，致使財務部門推動預算項目評審工作難度較大，一些應由業(yè)務部門準備的項目預算資料需要財務管理部門人員多次催促，甚至有時由財務管理部門人員代為準備。

3、逐級開展預算項目評審工作成本較高。目前人民銀行作為中央預算部門，系統(tǒng)內有四個級次的預算單位，總行和外匯管理局是一級預算單位；二級預算單位有36個，包括9家大區(qū)分行、2家營業(yè)管理部、20家省會中心支行、5家副省級城市中心支行，316個地市中心支行是三級預算單位，1762個縣支行是四級預算單位。每個二級預算單位平均約有8個下一級預算單位，每個三級預算單位平均約有6個下一級預算單位。從預算單位層級和數(shù)量來看，每個層級和每個預算單位都組織開展項目預算評審不現(xiàn)實，一方面逐層級開展評審成本較高，另一方面地市一級和縣級預算單位受客觀約束條件較多，例如專家?guī)旖ㄔO、評審人員專業(yè)素養(yǎng)、評審項目的數(shù)量等方面都影響項目預算評審的正常開展。同時，從財政部門審核預算編制層級考慮，分別由財政部及其派駐各省級財監(jiān)辦對總行匯總全系統(tǒng)和二級及其以下預算單位編制預算進行審核，并抽取一定數(shù)量的預算項目進行評審。

4、缺乏項目預算評審專業(yè)人才。由于人民銀行近三年才開始逐步推動項目預算評審工作，并且是自下而上探索開展，系統(tǒng)內較少組織針對項目預算評審工作的培訓，基層人民銀行業(yè)務部門和財務管理部門工作人員缺乏項目預算評審專業(yè)知識和實務經驗，懂政策、有專業(yè)技能的人才較少，很難組建符合條件的評審人員專家?guī)?，致使在具體項目預算評審過程出現(xiàn)評審流程不嚴密，評價指標體系不全面、不科學、不合理，評審報告質量不高等問題，進而影響預算編制的準確性。

5、項目預算評審范圍不明確。按照《關于加強中央部門預算評審工作的通知》（財預〔2015〕90號）要求，原則上進入中央部門項目庫的申報預算項目需要進行預算評審。隨著預算制度改革的深入推進，2017年財政部 《關于進一步完善中央部門項目支出預算管理的通知》（財預〔2017〕96號）規(guī)定了納入預算評審范圍的比率，進入項目庫的項目支出金額要占到項目庫中所有項目支出總額的50%以上，申報的新增項目原則上全部應納入評審范圍。但財預 〔2015〕90號文件中也對一些可以不納入評審范圍的項目予以了明確，例如已確定立項且按規(guī)定的支出標準和要求測算的項目、按規(guī)定由項目主管部門評審的項目、絕密級項目（另有規(guī)定的除外）以及總支出規(guī)模在100萬元以下的項目等。對于地市一級的分支機構來說，一方面上級機構尚未確定哪些項目按照支出標準和要求申報預算，另一方面諸如反假貨幣經費、反洗錢經費、網絡租賃費、電子設備購置費等預算項目的規(guī)模一般不超過100萬元，但是如果作為新增項目申報預算是否要進行預算評審很難確定。項目預算評審范圍不明確，基層人民銀行應選擇哪些預算項目開展評審比較困惑。

6、項目預算評審結果運用不充分?；鶎尤嗣胥y行在探索實踐項目預算評審工作過程中可能存在項目預算評審與項目庫管理、預算批復、預算績效評價割裂的現(xiàn)象，即為了單純完成任務而開展項目預算評審工作，使得預算績效管理鏈條沒有形成閉環(huán)。由于分支機構尚未完全實現(xiàn)“零基法”編制三年滾動預算，一些分支機構仍然采用“基數(shù)法”編制年度預算和中長期預算規(guī)劃，為了保證項目預算金額保持一定的增長幅度，即便是納入評審的預算項目未達到評審條件，仍然開展評審工作，執(zhí)行一下項目預算評審流程，而不論評審結果是否良好就將其納入項目庫滾動管理，有可能導致項目預算批復與項目實際情況不相符，以及影響后期項目預算績效評價管理，致使項目預算評審在整個預算管理體系中基礎性作用沒有發(fā)揮出來，進而影響預算績效管理正向激勵和反向約束作用的發(fā)揮。

三、推進項目預算評審工作的建議

（一）準確定位預算項目評審目的

從預算管理機制來看，建立中長期預算規(guī)劃必須有項目庫作為支撐，為確保項目庫中儲備項目的質量，必須對入庫項目進行預算評審。項目評審作為預算編制的前置環(huán)節(jié)和預算分配的重要依據，開展項目評審要達到提高預算編報質量、提升預算分配科學性和合理性的目的。一個高質量預算項目必須具備充分的必要性、切實可行的實施條件、真實準確的資金預算、科學合理的績效目標，項目預算評審的目的定位準確了，就可以確定預算項目評審的工作方向、工作重點，以及工作成果的合理運用。項目預算評審就是要對預算項目是否應該實施、能否實施、項目實施的合理性，以及項目實施所能達到的效果等方面進行預測性地評價和審核。

（二）加強項目預算評審工作的宣傳和培訓

針對業(yè)務部門人員對項目預算評審工作重要性認識不到位，財務部門缺乏項目預算評審專業(yè)人才的問題，建議人民銀行系統(tǒng)自上而下地重視和開展預算項目評審工作的宣傳和培訓，邀請財政部門專業(yè)人員，組織全系統(tǒng)工作人員開展我國預算管理體制改革相關知識培訓講座，使業(yè)務部門工作人員對新時期預算管理體制有系統(tǒng)的了解，深化對項目預算評審工作重要性的認識。同時，邀請財政部門項目預算評審中心的專家，組織系統(tǒng)內財務管理工作人員開展項目預算評審實務操作方面的專業(yè)知識培訓，各分支機構也可組織財務管理人員和本級評審人員庫的專家到財政部門項目預算評審中心現(xiàn)場觀摩，通過多種途徑和形式培養(yǎng)人民銀行系統(tǒng)的項目預算評審專業(yè)人才，為深入推進項目預算評審工作打下堅實基礎。

（三）理順項目預算評審工作職責

這里所說的職責主要是針對人民銀行系統(tǒng)內部業(yè)務部門之間、機構上下級之間在開展項目預算評審工作中要承擔的任務和權責。建議人民銀行在總行和二級預算分支機構的會計財務部門下分別建立項目預算評審中心，總行項目預算評審中心負責本級預算項目和系統(tǒng)內重大項目的評審工作，并抽取部分二級預算分支機構項目預算評審中心對其組織評審的項目進行再評審；二級預算分支機構項目預算評審中心負責本機構及下屬機構申報預算項目的評審工作；三四級預算分支機構負責按項目預算評審要求申報預算項目，準備各類評審資料，配合項目預算評審工作，地市中心支行還須負責審核縣支行申報預算項目。各級預算分支機構的業(yè)務部門是預算編制、執(zhí)行和責任主體，財務管理部門是預算管理的主體，業(yè)務部門根據業(yè)務工作安排和中期業(yè)務工作規(guī)劃發(fā)展需要，提出項目需求，開展項目前期準備工作，必要時可聘請社會咨詢機構編制諸如基建、軟件系統(tǒng)開發(fā)等專業(yè)性較強的項目預算，向所在機構財務管理部門申報項目并配合開展項目評審論證。對于類似貨幣發(fā)行費、反假貨幣經費、反洗錢經費等專業(yè)性強的項目，可以自下而上從業(yè)務條線和財務管理條線逐級匯總形成預算項目，在二級預算分支機構全面評審，在總行層面抽查進行再評審。通過理順項目預算評審工作職責，優(yōu)化各層級之間的預算項目評審范圍，有效降低項目預算評審成本，不斷提高項目預算評審工作效率。

（四）健全預算管理協(xié)調機制

針對項目預算評審工作過程中存在部門之間協(xié)調困難的問題，建議各分支機構建立本層級的預算管理委員會，由機構主要負責人擔任委員會主任，分管財務的領導擔任副主任，各部門負責人為成員，定期或不定期召開會議，討論研究項目預算評審過程中遇到的問題，及時協(xié)調部門之間的矛盾，統(tǒng)籌推進預算項目評審工作。同時，建議將項目預算評審工作納入本機構目標責任考核體系，由財務管理部門建立考核臺賬，登記各業(yè)務部門履行項目預算評審工作職責情況，通過目標考核壓實業(yè)務部門預算編報的主體責任，督促業(yè)務部門按要求提供科學、詳實的預算項目資料，為預算項目評審工作開好頭、起好步。

（五）明確項目預算評審范圍

針對將哪些項目納入預算評審范圍存在選擇困難的問題，建議自上而下將預算項目評審范圍的確定與項目預算定額標準建設和應用相結合，在項目預算評審工作推進初期，應積極加快常規(guī)項目預算定額標準建設，如在電子設備運轉費、大型會議費、大型培訓費等類似項目上的運用。預算評審重點放在新增、非常規(guī)項目上，如重大系統(tǒng)開發(fā)建設、發(fā)行庫和營業(yè)辦公用房新建、大型修繕項目等。通過項目預算定額標準建設，納入預算評審的項目就很容易確定。

（六）加強項目預算評審結果的運用

各分支機構在推進項目預算評審工作中要高度重視評審結果的運用，嚴格按照“零基法”編制預算，在整個預算管理體系中，首先要把好項目預算評審關口，對于預算評審未達標但仍需適當補充一些資料的預算項目可以暫緩納入項目庫管理，退回預算項目申報單位或部門待下次統(tǒng)一組織評審工作時進行再評審；對于預算項目評審中評分較低的預算項目，應當明確項目申報單位或部門連續(xù)兩年不得再次申報該項目；對于一些申報的預算項目在評審中通過率較低的分支機構，上一級機構對該機構批復整體預算時對預算指標進行相應的扣減，作為不認真對待項目預算評審工作的懲罰；反之，對通過率較高的分支機構在預算批復時可以適當增加該機構的年度預算指標，作為對重視項目預算評審工作的獎勵。通過充分運用項目預算評審結果，最大限度發(fā)揮項目預算評審在整個預算管理體系中的基礎性作用，調動各分支機構和各業(yè)務部門的主動性，科學、準確編制項目預算，做實項目庫，夯實做好中長期預算規(guī)劃和預算績效管理的基礎。

（七）建立項目預算評審專家人才庫

預算編制單位自身組織開展項目預算評審，首先要建立項目預算評審專家人才庫。在項目評審方式、評價標準體系等各種準備條件確定的情況下，預算項目評審結論質量的高低主要取決于所選擇的評審專家。因此，要保證評審結論質量，需要建立科學、合理的專家人才庫。專家?guī)斓慕ㄔO要遵循完整性、科學性、可操作性和動態(tài)性的原則。首先，專家?guī)熘腥瞬诺膶I(yè)分布能夠覆蓋評審項目所涉及的行業(yè)領域，人數(shù)能夠滿足項目隨機抽取的需求。其次，專家?guī)熘袑＜业膶I(yè)結構、年齡結構，以及系統(tǒng)外專家與系統(tǒng)內專家構成比例要科學合理。再次，項目評審組織者在抽取專家時，能夠較為方便獲得專家?guī)熘械男畔?，以及公平、公正地抽取專家。同時，專家?guī)鞂＜覀€人信息和參與項目評審情況要動態(tài)更新，定期對專家履職能力進行評價，及時清除不合格的評審專家，提高專家?guī)熘性u審人員的質量。

（八）構建科學的項目預算評審指標體系

預算評審必須有一套合理、可行的評價指標體系，為項目預算評審提供技術依據，以確保項目評審質量和提升項目評審效率。建立的指標體系要具有實用性和可操作性。預算評審組織部門應積累和總結各部門、各行業(yè)、各類別項目的特征，通過對項目數(shù)據的整理、歸集、分類和加工，形成基礎數(shù)據，對具有共性的項目測算出較為準確的定量指標。同時，隨著時間的推移，一些影響項目實施的條件發(fā)生了變化，相應地要對已形成的定量指標進行動態(tài)調整，確保評價指標體系客觀、適用。

（九）規(guī)范項目預算評審流程

項目預算評審一般包括以下幾個流程：一是預算管理部門初步審核預算項目資料，確定項目是否具備評審條件；二是預算管理部門制定項目評審方案，明確評審內容，強調評審重點，選定評審形式和評審方法，構建評審標準體系，確定評審時間等事項；三是隨機抽取專家組成項目評審小組；四是評審小組對預算項目進行集中審核評價，根據項目的復雜程度，預算管理部門安排評審專家組實地踏勘，進行現(xiàn)場核查、取證和計量，評審專家根據評審方案建立的評價指標體系按照規(guī)定的格式和內容形成評審結論；五是評審組長匯總小組成員評審結論，形成最終評審意見，并向項目申報單位出具評審報告。為確保規(guī)范執(zhí)行項目預算評審程序，預算管理部門應建立稽核制度，對評審方案、評審程序、評審依據、評審結論進行復查，必要時應對項目評審現(xiàn)場開展再踏勘和測評。

由于項目預算評審是一項系統(tǒng)性工作，評審工作涉及系統(tǒng)內評審工作職責劃分、確定預算評審范圍、建立中介機構庫和專家?guī)?、構建評審指標體系、規(guī)范評審程序、合理運用評審結論等方面。因此，需要對項目預算評審工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步健全完善預算項目評審工作機制，充分發(fā)揮預算評審在預算管理中的支撐作用，進一步規(guī)范預算編報行為，有效提高預算編制質量，不斷優(yōu)化預算資源配置，增強預算績效管理意識。目前，我國項目預算評審工作尚處于起步階段，人民銀行系統(tǒng)在建立健全項目預算評審工作機制的基礎上，還應積極探索適合人民銀行工作實際的評審方法、評審形式，以及評審信息系統(tǒng)建設，為科學有效地開展評審工作奠定堅實的基礎?！?/p>