廣西壯族自治區(qū)財政廳課題組

內(nèi)容提要：為有效應對財政收支矛盾，廣西通過政府投資引導基金、政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP”）等方式大力推動財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式（以下簡稱“財政支持方式”）創(chuàng)新。但從實施情況和效果來看，仍存在創(chuàng)新支出比重偏小、社會資本積極性不高、政策運用不充分不規(guī)范、執(zhí)行效果不理想等問題。為用好用足用活財政資金，本文通過借鑒國內(nèi)外有益經(jīng)驗，提出要更加注重立法監(jiān)管、注重調(diào)動國有資本力量、注重優(yōu)化進退機制、注重安排合理回報、注重強化績效評估、注重優(yōu)化政策性融資方式等工作建議。

新常態(tài)下，廣西不斷發(fā)揮“理財之政”思路，實施“六強”型財政理念，通過創(chuàng)新財政支持方式，不斷推進廣西經(jīng)濟向前發(fā)展。但與高速增長的支出相比，這些準財政帶動的財力仍不足以彌補收支缺口，如何進一步深化財政支持方式改革，仍是值得深入研究的問題。

一、財政支持方式的基本理論與實踐簡介

（一）基本理論

根據(jù)有償性、必要性、撥款途徑和支持目的劃分，財政支持方式主要有兩大類：一類是有償?shù)摹⒎莿傂?、間接補助、部分利益的支出；另一類是無償?shù)摹傂缘?、直接補助、公共利益的支出。根據(jù)支持事項的屬性，采取不同的財政支持方式：競爭性項目以間接補助為主，公益性項目以直接補助為主。

（二）歷史演變

我國財政支持方式逐步由政府單一投入轉變?yōu)橛筛骷壵?、各個部門和國有企業(yè)多渠道投入資金，主要經(jīng)歷了試行撥改貸、實行基本建設基金制、貸改投、成立政策性銀行、財政貼息、BOT投資等階段，不斷縮小指令性計劃事項，下放項目審批權，優(yōu)化審批流程。將財政直接撥款投入改為用銀行信貸融資方式支持，同時實行分層次管理，強化地方政府實施重點建設的責任意識。

（三）財政支持方式的創(chuàng)新

當前主要有以下幾種創(chuàng)新方式：

1.政府投資引導基金。由政府主導設立、按市場化方式運作，引導社會資金進入創(chuàng)投領域，尤其是扶持創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)發(fā)展，從而有效克服市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的失靈現(xiàn)象。

2.政府和社會資本合作。政府引入社會資本參與政府公益性項目建設，并通過特許經(jīng)營權、財政補貼等規(guī)則約定收益，發(fā)揮政府與市場雙方優(yōu)勢。

3.政府購買服務。政府把一部分公共服務事項和政府履職所需的服務事項，通過公平競爭、擇優(yōu)選擇方式，支付費用委托具備相關資質的社會力量和事業(yè)單位承擔。

4.政策性融資。以政府信用為擔保，以低利率甚至無息貸款的形式，通過財政資金或政策性銀行等金融機構對項目提供金融支持。

二、廣西財政支持方式的現(xiàn)狀

近年來，按照中央部署，廣西大力推動財政支持方式改革，有力地推動了經(jīng)濟平穩(wěn)增長和優(yōu)化升級。

（一）擴大引導基金規(guī)模，支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投發(fā)展

2015年以來，以廣西財政廳作為出資人成立廣西投資引導基金有限責任公司，并注入30億元國有資本，建立了政府股權投資基金統(tǒng)一投資、統(tǒng)籌管理的新局面。制定了有關引導基金的實施意見、操作指引、管理辦法等文件，完善了政策體系和頂層設計，改革經(jīng)驗被財政部刊登在《財政信息》供全國各地交流學習。引入運營競爭機制，公開選聘了5家國內(nèi)知名專業(yè)基金管理公司作為代理運營服務公司。

（二）大力推廣PPP模式，激發(fā)社會資本活力

先后印發(fā)了關于PPP的指導意見、實施意見等制度。2017年，廣西PPP項目達到87個，總投資1196億元，項目數(shù)量、投資規(guī)模和推廣領域不斷擴大，涵蓋交通、養(yǎng)老、環(huán)保等多個領域。2017年，廣西共組織申報、擇優(yōu)選取36個PPP項目申報財政部第四批示范項目。進一步加大對好項目的激勵力度，按照社會投資額度的5%給予財政補助，列入國家示范試點項目，補助比例提高20%。那考河“全流域治理、海綿化自凈、標本兼治、按效付費”的創(chuàng)新理念，為各地內(nèi)河整治和海綿城市建設PPP項目提供了可復制的樣板，得到習近平總書記高度肯定，并在“中國PPP良好實踐”國際研討會、第三屆PPP融資論壇上做典型案例宣傳展示。

（三）推行政府購買服務，提升公共服務水平

2014年以來，廣西政府購買服務制度逐步建立，實現(xiàn)了公共服務領域項目全覆蓋。2014年，印發(fā)《實施意見》，確定了購買服務的內(nèi)容、范圍和具體方式。2015年，出臺了購買服務分行業(yè)領域管理規(guī)定。2016年，修訂政府購買服務指導目錄和加強規(guī)范性管理。2017年，成立了領導小組，出臺財稅政策鼓勵行業(yè)協(xié)會商會承接公共服務。

（四）創(chuàng)新政策性融資體系，保障中小企業(yè)發(fā)展

廣西建立了多層次的融資體系。一是支持“4321”政府性融資擔保體系建設。二是注入農(nóng)業(yè)擔保公司資本金15億元，廣西農(nóng)擔公司被列為全國農(nóng)擔業(yè)務數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)原型版的唯一試點上線公司。三是開展中小微企業(yè)融資擔保風險補償。累計撥付擔保風險補償資金2.75億元、小企業(yè)貸款風險補償資金1.74億元，引導銀行新增發(fā)放小企業(yè)貸款333億元。四是發(fā)放政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務連續(xù)4年增幅排名全國前三名，年均增速116.7%（全國平均水平僅為56.7%）。五是建立中小工業(yè)企業(yè)信貸引導資金。向部分中小企業(yè)發(fā)放流動資金貸款，已為702家中小工業(yè)企業(yè)累計發(fā)放貸款1570筆、金額104.48億元，放大8.71倍。

三、廣西財政支持方式存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

廣西在創(chuàng)新財政支持方式方面取得了一定的成績，但從實施情況和效果來看，還存在一些問題，需要引起重視。

1.創(chuàng)新支出比重偏小。各級政府特別是主管部門習慣于依賴財政資金的無償投入，不善于充分運用各項新出臺的財稅支持政策。創(chuàng)新支出在整個財政支出中的比重還比較小，相比外省差距大，如浙江省各級政府產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模為2509.33億元，撬動社會資本合計5087.35億元。

2.社會資本積極性不高。廣西金融氛圍淡薄，各機構參與引導基金合作時，基本上是以明股實債、固定回報、區(qū)直大型國有企業(yè)承諾回購資本“三個硬件”為合作前提條件，沒有真正發(fā)揮吸引和帶動社會投資的作用。浙江省、廣東省政府參與設立的基金，相當多投資人是社會資本。廣西目前主要采取的貸款貼息、擔保補貼等政策都是直接或間接地鼓勵銀行等金融機構向中小企業(yè)發(fā)放貸款，對于風險厭惡的銀行等金融機構，并不會對這部分財政支持有太大的興趣，然而目前廣西對于風險投資、互聯(lián)網(wǎng)金融等以為中小企業(yè)提供融資為主要業(yè)務、最愿意向中小企業(yè)融資的方式支持力度不夠。

3.政策運用不充分。一是運用形式不夠靈活。廣西投資引導基金全部采取股權投資方式，貴州等地采取股權投資、債權形式和委托貸款等多種形式結合，有效降低社會資本使用成本。二是支持對象存在偏差。薄弱環(huán)節(jié)往往得不到社會資本青睞，理論上政府應重點扶持，但在實踐中，薄弱環(huán)節(jié)風險較大，財政資金也不敢投入。

4.政策運用不規(guī)范。存在利用或虛構政府購買服務合同變相舉債融資等行為，部分地區(qū)把PPP模式理解為新的城鄉(xiāng)基建融資模式，將PPP項目作為又一次爭取資金的機會，出現(xiàn)“偽PPP”項目、借PPP之名變相融資等行為。

（二）原因分析

1.適用范圍界定不清。財政“籃子”里的各種支出方式并不是隨意設置的，制定不同方式是為了有的放矢、提升效率。部分地區(qū)對政策理解不夠、概念混淆，適合用資本金注入的項目卻采用財政補貼；對準公共物品領域，如收費公路、非營利醫(yī)院、電信等，卻直接財政撥款支持，造成財政資金嚴重浪費和使用效益不高等問題。

2.法律體系不夠完善。政府引導基金、PPP、政府購買服務等新模式在上世紀末被引入我國，目前為止仍處于探索試驗階段，全國統(tǒng)一性的政策文件屈指可數(shù)，具體的實施細則較少，可操作性不強。由于政策和法律的不完善，這些模式的執(zhí)行對象、過程、形式以及監(jiān)督都缺乏統(tǒng)一的標準，隨意性較強，導致各種違法違規(guī)、突破底線的現(xiàn)象發(fā)生后才采取相關補救措施。

3.配套機制明顯不足。未及時構建起有關政府和社會的權利、義務、責任、利益分配、配套政策等機制。一是退出機制不明確。尚未出臺專門針對政府引導基金在退出方式方面的規(guī)定，與政府合作存在政策不確定風險。二是缺乏合理容錯機制。需要對何謂財政資金的安全性取得新的共識，要重新構建對財政資金使用的容錯機制，讓財政資金在風險與收益之間進行合理重構。三是社會信用基礎薄弱。參與PPP項目的部分私人企業(yè)在招標中以低價參與，中標后“坐地起價”，提出一些不合理要求，導致很多PPP項目難以落地。

4.缺乏科學的評估和監(jiān)管體系。對項目評估和監(jiān)管的規(guī)定原則性較強，難以達到實際約束效果。服務的實際接受者很難參與到評估主體中，評估缺乏真實性和客觀性。評估指標設計隨意性較大。缺乏獨立的第三方評估機構，難以保證評估的科學性。尚未建立獨立的管理機構，不能對本地區(qū)政策執(zhí)行進行總體規(guī)劃，不容易形成規(guī)模效應。缺乏統(tǒng)一監(jiān)管機構，易造成使用漏洞，出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，滋生腐敗。

5.行政干預降低決策效率。例如引導基金的設立、管理等流程仍然會受到行政干預。而引導基金所關注的天使、種子輪企業(yè)，其融資等待期限都比較短，與政府決策期限不匹配，真正需要政府支持的好項目很難等到財政注資。

6.社會資本進入障礙多。相對國企而言，社會資本進入PPP項目的隱形障礙比較多。部分地方政府為了減少風險，項目方案設計中通過排他性條款自動過濾民企。

四、國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒

（一）關于政府引導基金

目前國際上主要存在三種模式：一是市場主導型模式，以美國、德國為主的信用擔保模式為代表；二是政府主導型模式，以以色列為主的母基金模式；三是介于兩者之間的混合引導模式，以澳大利亞為主的參股基金模式為代表。

1.市場主導型模式。指政府通過提供信用擔保而不直接出資的方式設立引導基金，這種模式不會給政府增加額外負擔。美國1953年成立小企業(yè)管理局（SBA），1958年提出“小企業(yè)投資公司計劃”（SBIC）。SBA作為產(chǎn)業(yè)引導基金的管理和監(jiān)督主體，選擇符合一定條件的創(chuàng)業(yè)投資基金公司，按照計劃為相關創(chuàng)業(yè)投資基金公司提供一定比例的直接融資和給予融資擔保，規(guī)定投資公司的投資方向，由創(chuàng)業(yè)投資基金公司作為主體進行市場化融資，SBA則把重點放在監(jiān)管創(chuàng)業(yè)投資基金的運營方面。

2.政府主導型模式。指政府出資成立政府產(chǎn)業(yè)引導母基金，以注資等多種方式參與其他產(chǎn)業(yè)投資基金，形成“政府—母基金—子基金”模式。1992年，以色列政府設立了YOZMA政府產(chǎn)業(yè)引導基金，委派具有充分獨立性的YOZMA公司來負責運作管理，與國際上比較知名的產(chǎn)業(yè)投資基金或創(chuàng)投基金共同在以色列發(fā)起相關的產(chǎn)業(yè)投資子基金。該基金對政府所投入的40%份額作出退出承諾，私人投資者可以通過一個確定的期權價格回購政府股份，充分讓利于民。

3.混合模式。指政府將資金交給特定的管理機構管理，由管理機構以直接參股的方式設立或參與相應的產(chǎn)業(yè)投資基金，從而形成“政府—管理機構—產(chǎn)業(yè)投資基金”的運營模式。1997年，澳大利亞政府出資2.21億美元與社會資本共同建立產(chǎn)業(yè)引導基金，政府與社會出資比例最高為2∶1，收益分配比例卻為1∶9，政府將部分收益轉為對社會資本的獎勵，充分發(fā)揮政府資金的公益性和引導性。

（二）關于政府和社會資本合作

1.加拿大重視項目治理層的有效性。一是組建國家層級的PPP中心專門負責PPP總體工作。二是對PPP項目運營提供大力支持。設立加拿大PPP中心基金、建筑基金和全國口岸基金。三是積極制定規(guī)劃，加強項目儲備，提升招標效率。四是充分合作。政府公開征集意向參與者及意向書，組建專業(yè)團隊，聘請專業(yè)顧問，制定實施計劃，力求以最高的效率形成最佳的解決方案。

2.澳大利亞兼顧治理層與管理層。一是成立專門的PPP項目公司作為中間橋梁，一方面同公司簽訂執(zhí)行項目協(xié)議，另一方面同政府簽訂項目融資、建設和運營協(xié)議。二是權責明晰。在項目管理層，私營部門既可參與建設，又可負責運營；在項目治理層，政府部門主要對建設和服務質量進行監(jiān)管。

3.英國以競爭性對話為核心。英國政府采購法規(guī)定了基本甄選程序來選拔社會資本合作伙伴及其項目方案，有利于對參與企業(yè)進行橫向比較；在授予階段保證了項目的競爭性及彈性，避免了社會力量創(chuàng)新性的解決方案得不到正確的評價，調(diào)動了社會力量的參與熱情。該流程的全過程信息都會公開公示，方便公眾進行監(jiān)督。

（三）關于政府購買公共服務

1.英國。一是注重競爭擇優(yōu)。規(guī)定必須在公共服務領域引入競爭機制，讓民眾有選擇權。二是更加注重服務質量而非承接者的性質。例如非營利組織在為弱勢群體或者社會邊緣群體提供服務方面更專業(yè)、更有優(yōu)勢，政府更多把這方面服務承接給非營利組織。三是有嚴格的監(jiān)督體系和完善的評估體系。政府建立了獨立的評估系統(tǒng)，并聘用第三方機構強化監(jiān)管。

2.美國。非常注重立法和監(jiān)管。政府購買的預算需要國會或州會審議通過，相關購買信息要向社會公開，執(zhí)行期間政府會通過派監(jiān)理機構或者工作小組進行監(jiān)管，確保服務質量。

3.日本。日本從1995起進行購買公共服務改革，諸多公共服務開始交給社會組織承擔。其形成了一個完備互補的法律體系，專門設立了購買公共服務的監(jiān)管機構，制定規(guī)范的政府購買流程和明確的需求計劃，嚴格做好購買結果的績效評估。

（四）關于政策性融資

中小企業(yè)是促進各國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，各國政府高度重視中小企業(yè)的發(fā)展，制定了完善的政策性融資體系。

1.美國。美國構建了以小企業(yè)管理局（SBA）為核心，美國進出口銀行和農(nóng)民家計局為兩翼的政策性金融體系。通過社區(qū)金融發(fā)展基金、農(nóng)業(yè)部商品信貸公司等小型信貸機構的發(fā)展，提高它們向小企業(yè)提供信貸服務的能力。政策性金融機構主要是通過直接貸款和貸款擔保的方式支持小企業(yè)融資。

2.德國。有德國復興信貸銀行、德國平衡銀行、儲蓄銀行、建設銀行、合作銀行和青年企業(yè)經(jīng)營者協(xié)會等機構，儲蓄銀行還開辦了許多產(chǎn)權投資公司、風險基金和100多家創(chuàng)新中心，提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持和服務。同時，德國政府非常重視為中小企業(yè)和落后地區(qū)的項目提供擔保，最高擔保額達到貸款額的80%。

3.日本。有中小企業(yè)金融公庫、國民生活金融公庫、商工金組合中央公庫三個政策性金融機構支持中小企業(yè)融資。政府直接出資在國家和地方建立了兩級信用擔保體制。設立租賃融資機構，為缺少購買機器設備資金的中小企業(yè)提供設備租賃服務。日本全國已有500多家設備租賃公司，政府從財政、稅收以及信用保險等方面對設備租賃公司進行支持。

（五）對廣西的啟示

1.合理確定政府角色和管理范疇。我國從計劃經(jīng)濟逐步轉向社會主義市場經(jīng)濟，市場化程度還不高，社會組織相比美國、日本等發(fā)達國家起步較晚，發(fā)展緩慢。政府要逐步放開更多領域，花費更多精力用于支持社會組織尤其是非營利性機構的發(fā)展，把具體的事項更多地交由社會組織辦理。政府應逐步樹立其“監(jiān)管者”角色，建立統(tǒng)一的專門監(jiān)管機構，完善監(jiān)管制度。

2.完善立法和健全機構。為保障財政支持方式改革順利推行，各國都會及時構建相關領域完善的法律體系和設立專門管理機構。在購買服務方面我國還沒有出臺專門的法律，且涉及相關內(nèi)容的法律也比較少。隨著新模式涉及的領域日漸多元化和具體實踐的日漸豐富，新模式的內(nèi)涵和外延已經(jīng)逐步超出目前管理制度涵蓋范圍。

3.完善政府資金進退機制。資金投入方面，可借鑒美國通過提供信用擔保發(fā)起建立引導基金模式。這種發(fā)展模式不會給政府增加額外的財政負擔，特別適合廣西等財力有限的地區(qū)。資金退出方面，對于財力雄厚的發(fā)達國家主要還是堅持市場化退出和對社會資本適當讓利的原則。SBIC基金只需返還SBA投資擔保基金和相關管理費用后，由SBIC基金市場化選擇退出模式。澳大利亞政府以低于投入資金的比例來與社會資本分享利益。我國各地區(qū)可以視當?shù)刎斄η闆r，在確保財政資金基本效益的前提下，逐步建立讓利機制。

4.構建科學的績效評估體系。當前我國政府購買公共服務缺乏獨立的第三方評估機構，難以保證評估的科學性。同時，也要重塑對財政資金使用安全的定義，尤其是針對政府引導基金，要建立適度容錯容虧機制。

5.支持企業(yè)增加金融服務供給。多層次資本市場既是財政資金參與市場經(jīng)濟中最重要的退出渠道，也是中小微企業(yè)融資的重要渠道。引導基金、PPP、政府購買服務推廣較好的國家，其必然有多元化、多層次的金融體系，能夠適應不同模式、不同企業(yè)的融資需求。

五、創(chuàng)新財政支持方式的建議

（一）基本原則

1.政府引導，市場驅動。財政資金更多投向市場不能有效配置資源的公共領域，逐步退出市場能夠解決的領域，凡是可以交給市場的都交給市場，確保財政資金不對市場產(chǎn)生“擠出效應”。進一步簡政放權，確立市場經(jīng)濟主體地位。逐步向社會放開更多領域，提升發(fā)展水平。

2.完善立法，加強監(jiān)管。從國家層面盡快出臺適應新形勢的全國性法律法規(guī)，逐步樹立政府“監(jiān)管者”角色，進一步將部分職能向市場讓渡，賦予企業(yè)更多領域的自治權、建設權、管理權。

3.健全機制，吸引資本。健全財政資金靈活有效的投入和退出機制，制定明確的政府和社會資本權益分配機制，堅持對社會資本適當讓利原則，讓社會資本能夠放心、安全、平等地與政府合作。針對優(yōu)質的社會資本和組織，建立完善相關配套優(yōu)惠支持政策。

4.放管結合，優(yōu)化服務。政府部門不直接參與項目管理，重點在服務企業(yè)中實現(xiàn)管理，通過提供政策咨詢、規(guī)避政策風險、支持創(chuàng)建企業(yè)孵化器等政府服務替代部分財政資金投入，提升資金使用效益。

（二）具體措施

1.注重立法監(jiān)管并行，確保財政資金使用效益。

（1）加快構建法律體系。加快相關領域立法進程。加快出臺政府購買服務相關法律，對購買內(nèi)容、方式、目標、程序、約束機制等進行明確規(guī)定，并對政府購買社會組織服務進行專門規(guī)定。加快推進PPP立法，合理設置準入條件，降低社會組織進入門檻，讓民營企業(yè)和組織擁有更多機會，避免PPP成為僅僅是政府和國有企業(yè)之間的合作。若立法一時難以推進，可根據(jù)需要適當修訂《政府采購法》《特許經(jīng)營法》等相關法律，補充政府購買公共服務和PPP等有關新內(nèi)容，適應當前經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（2）強化政府監(jiān)管職能。一是擴大監(jiān)管范圍。將所有財政資金納入預算管理，沒有預算不得支出。財政資金只用于政府批準的領域和途徑，嚴控財政資金使用腐敗現(xiàn)象。通過派工作小組或者監(jiān)理機構加強對資金使用的實地考察和監(jiān)督，確保資金使用安全。二是強化對政府部門監(jiān)管。完善政府部門行政約束機制，保護企業(yè)權益，避免社會資本在與政府合作中受到不公正待遇。三是成立由社會人士組成的獨立監(jiān)管機構。如針對政府購買公共服務領域，設立獨立監(jiān)管機構，監(jiān)管成員應由更多政府部門以外的人士參與，如經(jīng)濟學家、企業(yè)家等人員，確保監(jiān)管機構的獨立性。四是強化監(jiān)管結果運用。對誠信示范企業(yè)，在辦理許可證、工商登記、涉稅事項、項目評審驗收等事項時開通“綠色通道”。

2.注重國有資本力量，促進財政金融政策聯(lián)動。充分發(fā)揮地方金融機構在經(jīng)濟發(fā)展中的主力軍作用。

（1）完善地方金融機構管理機制。財政是支持保障，金融是源頭活水。在風險可控的前提下，深入引導和撬動地方金融資源支持廣西重大戰(zhàn)略部署。發(fā)揮金融行業(yè)主管、監(jiān)管等部門和金融機構的主觀能動性，摸清財政和金融的聯(lián)結點，強化對地方金融機構的管理，鼓勵地方銀行加大對廣西經(jīng)濟發(fā)展的支持力度。充分調(diào)動地方金融機構如廣西金融投資集團（廣西再擔保公司）、廣投金控公司、北部灣銀行、柳州銀行和桂林銀行等積極參與廣西重大項目投資，以及基金、債券承銷等。

（2）健全財政金融聯(lián)動發(fā)展機制。財政對金融機構資金用于支持實體經(jīng)濟發(fā)展的部分給予貼息，規(guī)模、投向和貼息率由政府確定，具體的項目由各金融機構和市縣、實體經(jīng)濟主體按市場化方式運作確定。借鑒歐盟投資基金（EIF）模式，由各地方金融機構聯(lián)合設立政府性引導基金，政府通過基金認購參與，拓寬引導基金資金來源。

（3）適當對國有資金“松綁”。引導部分國有金融機構政策性、商業(yè)性業(yè)務并進。逐步放寬社?；稹⒈ｋU資金等投資范圍，創(chuàng)新使用方式，通過新型投融資方式撬動更多國有資金支持重大基礎設施、重大民生工程等領域的建設。

3.注重優(yōu)化進退機制，發(fā)揮引導基金撬動作用。加快發(fā)展直接股權融資是國家支持的金融改革方向，股權投資基金是其中重要的方式，也是政府在當前允許開設的“前門”，更是廣西金融市場的短板，應繼續(xù)加大力度予以扶持。整合各類政府資金，帶動金融機構和社會資本投資，形成推動廣西重點產(chǎn)業(yè)轉型升級、重點區(qū)域加快發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的資金合力。

（1）逐步過渡到市場主導模式。根據(jù)我國資本市場發(fā)展程度，在特定階段采取合適的引導基金模式。從我國當前采取的政府主導模式逐步過渡到澳大利亞等國采取的混合模式，最終轉向美國“自下而上”的市場主導型模式，充分利用社會資本和企業(yè)主導引導基金的發(fā)展。一是逐步轉變投入模式。通過提供信用擔保而非直接出資的方式來發(fā)起建立引導基金，減少財政負擔。一種方式是債權擔保融資，子基金發(fā)行的長期債券，由政府引導基金為其提供債權擔保。另一種方式是股權擔保融資，社會資本發(fā)起設立產(chǎn)業(yè)投資子基金，政府引導基金可以購買子基金發(fā)行的證券。二是子基金設立由政府主導變?yōu)槠髽I(yè)主動申請。不直接主導設立投資子基金，而是由社會投資基金向政府提出申請，政府對符合申請條件的基金發(fā)放許可牌照，并將其納入政府引導基金的子基金計劃管理并提供資金支持，負責這些子基金的后期監(jiān)督管理，保證基金使用符合規(guī)定，指導基金投入特定領域，以這種方式體現(xiàn)政府引導意志。三是優(yōu)化管理流程?；饳C構設置盡可能精簡，政府不參與基金的日常運營。改變決策管理機構全部由政府人員組成的局面，引入社會成員，給基金更多決策自主，減少行政干預，簡化決策流程，提升投資效率。

（2）堅持對社會資本適當讓利?！白尷睉蔀橐龑Щ鸢l(fā)揮引導作用的主要抓手，通過利潤傾斜分配、承諾股權回購、財稅優(yōu)惠政策、提供優(yōu)質政府服務等方式提高社會資本參與熱情。一是提前明確合理退出機制。借鑒以色列YOMZA基金，規(guī)定子基金存續(xù)期內(nèi)如達到預期目標（例如收益率5%），應及時通過讓社會資本回購政府部分股權，或者在保障財政資金實現(xiàn)基本效益的前提下以減持股份等方式退出。二是降低政府出資的收益回報比例。比如，在1∶2的政府資金和私人資金的出資中，澳大利亞政府的法定權益為33.3%，但是實際政府只收取10%的利益份額，剩余部分給私人資本股東和基金管理人。

（3）以“前孵化”項目為引導重點。清晰界定引導基金的支持范圍，重點支持市場失靈部分。一是支持種子期項目。種子期項目處于企業(yè)創(chuàng)立早期，急需政府在政務服務、資金投入、政策傾斜方面給予支持。政府引導基金應避免將大量資金投入到比較成熟的市場和企業(yè)，避免對社會資本的“擠出效應”，要集中于種子期的投入，與社會資本形成有效互補。二是支持“前孵化”項目。有針對性地設立科技成果轉化專項天使基金，解決科技成果轉化階段市場失靈現(xiàn)象。借鑒美國STTR和SBIR的做法，建議研究項目較多的政府部門出資支持中小企業(yè)參與到有商業(yè)前景的研究活動中，并通過成果轉化基金支持企業(yè)進行商業(yè)開發(fā)。三是加強對創(chuàng)業(yè)人才支持。借鑒EIF引導基金和Entrepreneur First風投模式，直接對博士、研發(fā)人員等人才進行投資或者對他們的創(chuàng)業(yè)行為給予支持，改變廣西好項目少的困境。

（4）建立容錯容虧機制。制定科學合理的考核管理辦法，對于引導基金因客觀不可控因素或條件限制等造成的投資子基金失敗或虧損免于追究責任。參考“盡職免責”的考核原則，重新界定財政資金使用“錯配”和“虧損”的范疇，基于政府引導基金是否起到引導作用的考慮，只要引導基金用于政策所規(guī)定的領域，引導撬動社會資金投入到所規(guī)定的領域，對該領域的發(fā)展起到積極的作用，即使個別項目的虧損、個別子基金的臨時性、局部性、小范圍的虧損，都應該屬于可接受的合理范圍。

4.注重安排合理回報，提升PPP項目吸引力。PPP作為后發(fā)展地區(qū)彎道超車的好途徑，廣西應充分抓住PPP模式，解決經(jīng)濟發(fā)展中財力有限問題。

（1）儲備優(yōu)質社會資本。PPP的核心在于運營和服務，政府需要的是服務而非工程，必須重視社會資本方的運營責任和服務質量，將政府付費與服務績效掛鉤。從建立完善對社會資本的績效考評機制入手，逐步儲備適合廣西發(fā)展的優(yōu)質社會資本。建議國家層面出臺PPP項目績效考核指引，結合項目個性、投資回報水平、公共服務標準、效率等要求出臺分行業(yè)分領域的績效考核關鍵指標和考核辦法，根據(jù)考評結果，對各行業(yè)各領域社會資本分類分檔。加強優(yōu)質社會資本共享，擇優(yōu)從本省或外省有過成功合作經(jīng)驗的社會資本中選擇合作伙伴。

（2）完善配套優(yōu)惠政策。通過財政“以獎代補”、預算保障等機制，繼續(xù)加大財政激勵力度。繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，針對儲備的優(yōu)質社會資本，在推行民營醫(yī)院、民營銀行設立等試點時給予優(yōu)先準入權，并配套給予財稅優(yōu)惠、土地保障、項目審批等優(yōu)惠政策。

（3）推進項目規(guī)范運行。建立健全PPP制度體系，用制度規(guī)范項目運作。按照“寧缺毋濫”的原則篩選項目，嚴把項目“入口關”，強化項目中后期監(jiān)管。積極開展項目示范，復制推廣好做法、好經(jīng)驗。

（4）降低民營資本準入門檻。合理設定準入條件，公平對待民營資本等各類社會資本。積極培育民營企業(yè)，鼓勵民營企業(yè)與國有企業(yè)、基金、銀行等聯(lián)合作為社會資本參與PPP項目，提高其競爭實力。

5.注重強化績效評估，逐步擴大購買服務領域。

（1）探索推進第三方評估。積極探索推進第三方評估，確保第三方機構的權威性、獨立性、穩(wěn)定性、專業(yè)性。建立多元化的項目評估主體，尤其是讓服務的實際接受者參與評估，提高評估真實性和客觀性。

（2）積極培育社會組織發(fā)展。采取孵化培育、人員培訓、項目指導等方式，加強社會組織培育。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立社會組織聯(lián)合會，共同聯(lián)合承接政府購買服務，帶動社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展。

（3）通過購買服務提升行政效率。政府通過購買公共服務，減少公共開支，提高行政效率，打造“工作更好，花錢更少”的高效率政府。探索把推行政府購買服務實現(xiàn)少花錢、多辦事的進展作為各級政府行政效率的績效考核指標，把政府購買范圍、政府購買服務資金占比、民眾滿意度作為具體的指標參數(shù)，從制度上促進各級政府發(fā)展政府購買服務的積極性。

6.注重完善資本市場，優(yōu)化政策性融資方式。目前財政資金主要通過引導銀行放大對中小企業(yè)貸款融資的額度，但由于銀行的風險厭惡屬性，一旦經(jīng)濟形勢下行，銀行對中小微企業(yè)的支持力度將減少。為從根本上解決中小企業(yè)融資難的問題，財政應直接支持構建多層次資本市場，培育更有意愿投資中小企業(yè)發(fā)展的金融體系，包括風險投資機構、中小銀行和社區(qū)銀行、民間小額信貸機構、互聯(lián)網(wǎng)金融等，逐步由市場解決中小企業(yè)發(fā)展的融資難題。

（1）推動金融服務供給側結構性改革。建立健全財政獎補機制，支持構建完善多層次資本市場體系，進一步優(yōu)化廣西金融結構和布局。充分發(fā)揮金融發(fā)展專項資金作用，通過企業(yè)上市扶持、金融機構補助和農(nóng)村政策性住房保險保費等資金支持方式，活躍廣西金融氛圍。

（2）支持P2P網(wǎng)貸發(fā)展。P2P網(wǎng)貸依托互聯(lián)網(wǎng)，吸引大量投資者給中小企業(yè)融資，大量中小企業(yè)能夠在幾天內(nèi)就獲得所需的貸款，利率通常低于民間融資利率，手續(xù)簡化了，成本降低了，對中小企業(yè)特別是小微企業(yè)融資有很大的幫助。目前我國P2P平臺在發(fā)展過程中也存在著一些需要財政解決的問題。一是中小企業(yè)通過P2P網(wǎng)貸平臺融資成本高于銀行融資成本。二是我國信用環(huán)境整體不佳，P2P網(wǎng)貸平臺普遍需要通過第三方機構為融資提供擔保。三是當前部分平臺運行不規(guī)范，存在詐騙等情形。四是P2P網(wǎng)貸平臺在獲得投資者和審核中小企業(yè)方面的成本仍然比較高。要進一步出臺完善專門的財政扶持政策，鼓勵中小企業(yè)通過P2P網(wǎng)貸平臺借貸，支持融資擔保公司和保險公司為P2P平臺提供擔保，促進P2P網(wǎng)貸平臺發(fā)展。

（3）支持股權眾籌發(fā)展。眾籌平臺投資的項目都是初創(chuàng)企業(yè)，風險比較高，但投資額度比較小。目前眾籌平臺發(fā)展仍面臨一些障礙。一是項目投資者對項目風險以及前景的分析專業(yè)性不足，缺乏投后管理能力和為中小企業(yè)提供專業(yè)服務的能力。二是眾籌平臺的項目來源不夠豐富，高科技項目相對較少。要通過財政資金支持和鼓勵更多高科技項目通過眾籌平臺融資，比如設立創(chuàng)業(yè)扶持基金投資于眾籌平臺的創(chuàng)業(yè)項目，政府資金的投資能夠體現(xiàn)政府支持大眾創(chuàng)業(yè)的政策取向，有利于引導更多投資者為創(chuàng)業(yè)者提供資金，開拓大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的良好局面。