林兆華 常 鵬

內(nèi)容提要：粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國家戰(zhàn)略，其發(fā)展規(guī)劃綱要是指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期融合發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。本文立足經(jīng)濟(jì)、稅收供給側(cè)改革視角，考察粵港澳大灣區(qū)主體城市肇慶市的發(fā)展現(xiàn)狀，從總量性、周期性、結(jié)構(gòu)性因素分析肇慶市融合發(fā)展所存在的供給側(cè)問題，對(duì)加速推進(jìn)肇慶市融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)稅收體系提出具體政策建議。

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、空間布局等作出了全面規(guī)劃。當(dāng)前，肇慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)積極調(diào)整，質(zhì)量效益穩(wěn)步提升，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效初步顯現(xiàn)，滿足人民日益增長的美好生活需要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局逐步形成。但對(duì)照規(guī)劃綱要的總體要求，肇慶市經(jīng)濟(jì)稅收隱憂尚存，特別是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱、工業(yè)發(fā)展短板比較突出、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)比較艱巨、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還需進(jìn)一步深化等。應(yīng)對(duì)和解決當(dāng)前肇慶市經(jīng)濟(jì)稅收發(fā)展中的突出問題，需要增強(qiáng)大灣區(qū)意識(shí)、樹立大灣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，把深度融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為肇慶市新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的總牽引。

一、從總量性因素看肇慶市經(jīng)濟(jì)稅收發(fā)展

肇慶市位于廣東省中西部，西江干流中下游，屬于珠三角區(qū)域和粵港澳大灣區(qū)，是珠三角和大灣區(qū)連接大西南的樞紐門戶城市。肇慶市土地面積約1.5萬平方公里，占整個(gè)大灣區(qū)面積（5.6萬平方公里）近27%，國土面積最大、開發(fā)強(qiáng)度最小，土地資源優(yōu)勢(shì)十分明顯。2017年末，肇慶市常住人口411.54萬人，占大灣區(qū)總?cè)丝冢s7000萬人）約6%，高于中山（326萬人）、珠海（176.54萬人）、澳門（65.5萬人），但城鎮(zhèn)化率（46.78%）較低，還處于城鎮(zhèn)化水平較低的中期發(fā)展階段。

GDP、稅收總量是反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要宏觀總量指標(biāo)。2017年，肇慶市堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，經(jīng)濟(jì)稅收運(yùn)行企穩(wěn)向好，全年實(shí)現(xiàn)GDP 2200.61億元，同比增長5.2%。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)分別增長4.4%、4.6%、5.2%。主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)向好發(fā)展帶動(dòng)了稅收收入較快增長，全年區(qū)域稅收收入208.68億元，同比增長16.88%。從稅收結(jié)構(gòu)看，一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)分別增長5.62%、14.12%、18.89%?？梢钥闯觯环矫?，經(jīng)濟(jì)增長為稅收增收奠定了基礎(chǔ)，稅收增長基本反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。另一方面，稅收收入與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又有著直接的關(guān)系，不同產(chǎn)業(yè)創(chuàng)稅能力不同，從而導(dǎo)致稅收結(jié)構(gòu)存在差異，進(jìn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、稅收增長不協(xié)調(diào)問題。

2017年，粵港澳大灣區(qū)GDP總量突破10萬億元，稅收總量超2萬億元，是中國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一。從大灣區(qū)內(nèi)部總量指標(biāo)看，其經(jīng)濟(jì)稅收發(fā)展并不是很均衡。2017年，香港、深圳、廣州以23034.97億元、22490.06億元、21503.15億元的GDP總量排名前三位。之后有8個(gè)城市的GDP總量都只在千億元以上，肇慶以2110.01億元排名最后。深圳、廣州、香港、東莞、佛山以7493.29億元、5185.61億元、3302.62億元、1983.8億元、1508.35億元的稅收總量排名前五位。之后有6個(gè)城市的稅收總量都只在百億元以上，肇慶以208.68億元排名最后。如圖1、2所示，2017年肇慶市GDP、稅收總量在粵港澳大灣區(qū)的占比情況依次是2.07%、0.88%，遠(yuǎn)低于大灣區(qū)其他主體城市。這種差距一方面反映出粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部存在嚴(yán)重的發(fā)展不均衡情況，另一方面也說明粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿臻g巨大。例如，肇慶市國土面積最大、開發(fā)強(qiáng)度最小，歷史底蘊(yùn)最深、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)，能充分利用資源、環(huán)境、政策等優(yōu)勢(shì)，在融入大灣區(qū)一體化中實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

圖1 2017年粵港澳大灣區(qū)城市GDP占比

圖2 2017年粵港澳大灣區(qū)城市稅收占比

二、從周期性因素看肇慶市經(jīng)濟(jì)稅收發(fā)展

經(jīng)濟(jì)決定稅收，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定稅收規(guī)模和結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不確定性和周期性引致稅收收入非穩(wěn)定性增長。稅收反映經(jīng)濟(jì)，稅收源于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，“稅收賬本”折射經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。圖3展示的正是1995-2018年肇慶市經(jīng)濟(jì)、稅收增長率波動(dòng)曲線。不難發(fā)現(xiàn)，盡管受短期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、宏觀政策調(diào)整、稅收征管強(qiáng)度等不穩(wěn)定因素沖擊，肇慶市稅收增長率出現(xiàn)了較大的起伏，且在波動(dòng)程度和時(shí)間上與GDP增長率不完全一致，但稅收增長率波動(dòng)曲線的中長期回歸趨勢(shì)較為明顯，即稅收增長率與GDP增長率相抵后會(huì)出現(xiàn)一個(gè)趨零節(jié)點(diǎn)。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)周期對(duì)稅收周期的形成起到基礎(chǔ)性決定作用，基于這一認(rèn)識(shí)，參照經(jīng)濟(jì)周期理論，將整個(gè)稅收增長率波動(dòng)曲線劃分為三個(gè)波動(dòng)周期。

第一輪周期從1995年持續(xù)到2005年，歷時(shí)10年。2001年為波谷（4.28%），2005年為波峰（29.33%），峰谷落差25.05%。第二輪周期從2005年持續(xù)到2011年，歷時(shí)6年。2009年為波谷（3.40%），2011年為波峰（39.48%），峰谷落差36.08%。第三輪周期從2011年持續(xù)到2017年，歷時(shí)6年。2011年為波峰（39.48%），2015年為波谷（-6.83%），峰谷落差46.31%。從三個(gè)稅收波動(dòng)周期來看，一方面，三個(gè)高增長年份分別是2005年、2007年和2011年，三個(gè)低增長年份分別是2001年、2009年和2015年，同期GDP的增長率也是相對(duì)為高或相對(duì)為低的，分別是15.70%、17.40%、14.70%和8.20%、13.60%、8.20%，說明GDP增長率是稅收增長率的基礎(chǔ)決定因素。另一方面，稅收周期呈現(xiàn)時(shí)間縮短、波動(dòng)幅度變大態(tài)勢(shì)，三輪稅收周期年限依次為10年、6年、6年，峰谷落差依次為25.05%、36.08%、46.31%，說明近年來肇慶市稅收增長的各種不穩(wěn)定因素在增加。那么，今后一段時(shí)期，肇慶市經(jīng)濟(jì)、稅收怎樣走出周期困境，朝著平穩(wěn)健康的方向發(fā)展，在融入大灣區(qū)發(fā)展中體現(xiàn)新?lián)?dāng)新作為，這顯然是我們極為關(guān)注的問題，也是本文研究的主旨所在。

圖3 1995-2018年肇慶市經(jīng)濟(jì)、稅收增長率波動(dòng)曲線

三、從結(jié)構(gòu)性因素看肇慶市經(jīng)濟(jì)稅收發(fā)展

（一）從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看

稅收收入的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成是從國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的角度來分析稅收收入的來源構(gòu)成。稅收收入源于不同產(chǎn)業(yè)，不同產(chǎn)業(yè)對(duì)稅收收入的影響有著自己的特點(diǎn)。2017年，肇慶市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為14.8∶46.9∶38.3，第一產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)較高比重，是全省10個(gè)第一產(chǎn)業(yè)占比超10%的地市之一。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化路徑來看，肇慶市第一產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)進(jìn)展緩慢，第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素還沒有恰當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)上來，造成第二產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用不明顯，也影響到第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位。1995-2017年，肇慶市三次產(chǎn)業(yè)之間的比例關(guān)系有了明顯的改善，二十三年間，第一產(chǎn)業(yè)占比下降了14.6%，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比則上升了6.7%、7.9%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)漸趨合理。第二、第三產(chǎn)業(yè)占比持續(xù)提高，對(duì)肇慶市經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、稅收以及各個(gè)方面帶來深遠(yuǎn)而持久的影響。

2017 年，肇慶市三次產(chǎn)業(yè)的稅收結(jié)構(gòu)為 0.1∶40.7∶59.2，與三次產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（14.8∶46.9∶38.3）呈現(xiàn)出不盡一致的現(xiàn)象。主要原因在于：第一產(chǎn)業(yè)多屬無稅或低稅行業(yè)，產(chǎn)業(yè)附加值不高，稅收貢獻(xiàn)率較低。所以在第一產(chǎn)業(yè)方面，不是如何增加稅收收入，而是如何發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入。第二產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)率低，說明工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高，制造業(yè)創(chuàng)利稅能力不強(qiáng)。受工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的影響，肇慶市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在萎縮，而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等新生動(dòng)力尚未形成有效支撐。第三產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)比重不斷提升，房地產(chǎn)業(yè)是“龍頭”。如圖4所示，2017年，肇慶市房地產(chǎn)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、金融業(yè)等稅收均在10億元以上。其中，房地產(chǎn)業(yè)入庫稅收45.22億元，大幅增長62.99%，占第三產(chǎn)業(yè)稅收總額的36.64%、占到全部稅收總額的21.67%。這一現(xiàn)象背后有很多值得警惕的問題，主要體現(xiàn)在實(shí)體經(jīng)濟(jì)普遍不景氣，傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型壓力大、經(jīng)營困難，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、規(guī)模偏小，而房地產(chǎn)業(yè)卻異軍突起，快速占據(jù)了社會(huì)上的大量資源，并成為地方稅收支柱行業(yè)。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)稅收發(fā)展不宜過多依賴房地產(chǎn)稅源企業(yè)，過度集聚容易產(chǎn)生滑坡危險(xiǎn)。

圖4 2017年肇慶市產(chǎn)業(yè)稅收結(jié)構(gòu)

（二）從區(qū)域結(jié)構(gòu)看

肇慶市的經(jīng)濟(jì)稅收發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn)，其中東南板塊與西北板塊的發(fā)展不平衡、不充分問題是肇慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長期存在的問題，也是實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記對(duì)廣東提出“提高發(fā)展平衡性和協(xié)調(diào)性”工作要求的最大挑戰(zhàn)。如圖5所示，東南板塊的端州區(qū)、鼎湖區(qū)、高要區(qū)、四會(huì)市、高新區(qū)無論是在人均GDP，還是在人均稅收上，都要遠(yuǎn)高于西北板塊的廣寧縣、德慶縣、封開縣、懷集縣。其中在東南板塊，端州區(qū)、高新區(qū)的人均GDP、人均稅收又明顯領(lǐng)先于鼎湖區(qū)、高要區(qū)、四會(huì)市。為解決好發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題，肇慶市提出構(gòu)建“一核三級(jí)一區(qū)”，即端州區(qū)、鼎湖區(qū)、高要城區(qū)打造高品質(zhì)新都市核心區(qū)，高新區(qū)、高要區(qū)、四會(huì)市打造產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市增長極，廣寧縣、德慶縣、封開縣、懷集縣打造資源稟賦生態(tài)發(fā)展區(qū)，通過差異化特色發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖5 2017年肇慶市區(qū)域經(jīng)濟(jì)稅收比較

（三）從投入結(jié)構(gòu)看

長期以來，肇慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多依賴于勞動(dòng)力、土地、資源等一般性生產(chǎn)要素的投入，人才、技術(shù)、信息等專業(yè)性高級(jí)要素投入比重偏低，導(dǎo)致目前存在中低端產(chǎn)業(yè)偏多、資源消耗過多、稅收偏少等諸多問題。2008年，廣東省實(shí)施“雙轉(zhuǎn)移”（產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移）戰(zhàn)略，肇慶市在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，少了些長遠(yuǎn)規(guī)劃和相關(guān)財(cái)稅考量，憑借土地、資源、人力的低成本優(yōu)勢(shì)引進(jìn)的多是落后低附加值企業(yè)或發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)型企業(yè)，部分產(chǎn)業(yè)還給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)重威脅。自2017年起，肇慶市大力實(shí)施工業(yè)發(fā)展“366”工程（5年時(shí)間，打造3個(gè)超千億元產(chǎn)業(yè)集群、引育6家超百億元企業(yè)、新增600家超億元企業(yè)）和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)“1133”工程（5年時(shí)間，高新技術(shù)企業(yè)總量突破1000家、建成10所本科高等院校、30家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、30家高水平科技企業(yè)孵化器及眾創(chuàng)空間），多項(xiàng)宏、微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)觸底反彈、穩(wěn)步上升，全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新氣象。

2017年，肇慶市全社會(huì)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R＆D）經(jīng)費(fèi)24.23億元。其中，23.48億元來自于企業(yè)，占96.9%，而科研機(jī)構(gòu)、高校、其他資金等僅占3.1%。從投入行業(yè)看，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)23.42億元，占企業(yè)投入總量的99.7%、占全社會(huì)投入總量的96.7%。R＆D經(jīng)費(fèi)較多流入第二產(chǎn)業(yè)，且集中在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，單一程度明顯偏高，投入結(jié)構(gòu)存在明顯的產(chǎn)業(yè)失衡。因此，肇慶市還面臨調(diào)整R＆D投入結(jié)構(gòu)的壓力。

（四）從排放結(jié)構(gòu)看

近年來，環(huán)境問題一直都是社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題。據(jù)《2016年廣東省生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)結(jié)果公報(bào)》顯示，2016年肇慶市生態(tài)文明建設(shè)綠色發(fā)展指數(shù)78.70，排全省第17位。如何有效減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的水環(huán)境、空氣環(huán)境、聲環(huán)境污染物排放已成為政府需要解決的迫切問題。應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問題，多數(shù)地區(qū)采取“退二進(jìn)三”（降低第二產(chǎn)業(yè)比重，增加第三產(chǎn)業(yè)比重）、“避重就輕”（降低重工業(yè)比重、增加輕工業(yè)比重）以及調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等措施來降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的污染物排放強(qiáng)度。

相對(duì)于大灣區(qū)其他發(fā)達(dá)城市，肇慶市對(duì)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度具有更加迫切的要求，但又面臨著經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的兩難問題。肇慶市具有豐富的生態(tài)環(huán)境資源，同時(shí)也具備發(fā)展工業(yè)的良好基礎(chǔ)。一段時(shí)期，肇慶市在旅游立市和工業(yè)立市之間搖擺不定，最終導(dǎo)致兩手都不硬、兩手都不實(shí)、兩手收獲都不大。經(jīng)反復(fù)琢磨，市委市政府制定了新能源汽車、裝備制造、生態(tài)環(huán)保三大支柱產(chǎn)業(yè)的工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，通過工業(yè)發(fā)展，解決財(cái)政稅收問題，進(jìn)而解決民生及基礎(chǔ)設(shè)施問題，最終拉動(dòng)生態(tài)發(fā)展，恰逢其時(shí)。

（五）從動(dòng)力結(jié)構(gòu)看

改革開放40年來，肇慶經(jīng)濟(jì)稅收憑借“三駕馬車”的需求拉動(dòng)，特別是投資需求的拉動(dòng)，取得重大成就。但“三駕馬車”只是GDP的三大組成部分，是供求總量平衡中的三個(gè)總量性因素，是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性外部沖擊的需求邊短期動(dòng)力。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)稅收高質(zhì)量發(fā)展，需要配以高質(zhì)量的供給，需要以改革的辦法掃除體制機(jī)制中的障礙。改革、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新是一種長期性制度調(diào)整，是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性內(nèi)部壓力的供給邊中長期動(dòng)力。當(dāng)前，肇慶市經(jīng)濟(jì)稅收結(jié)構(gòu)不盡合理，需要加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，特別是要加速第二、第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部升級(jí)，加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通過新舊動(dòng)能平穩(wěn)轉(zhuǎn)換不斷催生出經(jīng)濟(jì)稅收增長新動(dòng)力。

供給側(cè)改革實(shí)施以來，肇慶市以“三去一降一補(bǔ)”為重點(diǎn)，以改革開放激活發(fā)展動(dòng)力、以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力、以招商引資強(qiáng)化投資動(dòng)力，不斷優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大有效供給，改革攻堅(jiān)的鏗鏘步伐大步向前，但這些措施主要局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。其他領(lǐng)域，如高質(zhì)量營商環(huán)境、政府行政服務(wù)效能等都有待進(jìn)一步提升。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革可以通過施策機(jī)制的調(diào)整來推動(dòng)，而行政服務(wù)等其他領(lǐng)域的改革則需要自我革命的底氣和勇氣。

（六）從分配結(jié)構(gòu)看

收入分配結(jié)構(gòu)失衡是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的始作俑者。收入分配結(jié)構(gòu)失衡會(huì)從根本上影響國民經(jīng)濟(jì)中的投資結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等一系列結(jié)構(gòu)演變。深化供給側(cè)改革，需要以完善收入分配結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。2016年，肇慶市第一產(chǎn)業(yè)在崗職工年平均工資45555元、第二產(chǎn)業(yè)51013元、第三產(chǎn)業(yè)70015元。其中，第二、第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部還有著更大行業(yè)差距。2017年，肇慶市國有單位在崗職工年平均工資86772元、城鎮(zhèn)集體單位53393元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入28276.1元、農(nóng)村16430.5元，收入差距依然較大。此外，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素等影響，肇慶市長期扮演勞動(dòng)力供給角色，是人口凈流出城市。因此，加快推進(jìn)收入分配、社會(huì)福利制度改革，扭轉(zhuǎn)人口流失問題，也是未來一段時(shí)期內(nèi)肇慶市亟待解決的重要問題。

1994年分稅制財(cái)政體制主要解決了中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，1996年、2010年廣東省確立、完善了省和市縣政府間財(cái)政分配關(guān)系，但市以下財(cái)政體制一直沒有明確科學(xué)的劃分。按照肇慶市當(dāng)前的財(cái)政分配體制，市直僅參與和端州區(qū)、高新區(qū)的稅收收入分成，分成比例依次為65∶35、43∶57。隨著城市建設(shè)一體化進(jìn)程的加快和“一核三級(jí)一區(qū)”戰(zhàn)略的實(shí)施，下一步應(yīng)一攬子統(tǒng)籌市與核心區(qū)（端州區(qū)、鼎湖區(qū)、高要城區(qū)），市與增長極（高新區(qū)、高要區(qū)、四會(huì)市）的稅收收入，科學(xué)合理確定稅收分成比例，達(dá)到既確保增加市級(jí)財(cái)力，又激發(fā)各地培植稅源的目標(biāo)。

四、推動(dòng)肇慶市經(jīng)濟(jì)稅收高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化空間經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

肇慶要打好“灣區(qū)牌”，必須增強(qiáng)大灣區(qū)意識(shí)、樹立大灣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，就是在謀劃發(fā)展時(shí)，必須“跳出肇慶看肇慶”，要在大灣區(qū)整體規(guī)劃中去謀劃推動(dòng)，著力打造粵港澳大灣區(qū)連接大西南樞紐門戶城市。此外，地市政府長期以來對(duì)異質(zhì)區(qū)域進(jìn)行同質(zhì)化管理引發(fā)了諸如區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)等問題。從市級(jí)層面來講，還要加快推動(dòng)“一核三級(jí)一區(qū)”功能布局，完善促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策支撐，差異化配置產(chǎn)業(yè)、土地、人才等發(fā)展政策，在加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以大工程大項(xiàng)目培育山區(qū)縣發(fā)展新增長極。同時(shí)，建議進(jìn)一步細(xì)化地方的事權(quán)與支出責(zé)任，調(diào)整市政府對(duì)縣級(jí)政府的稅收分成比例，激勵(lì)各地通過招商引資、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模等來緩解稅權(quán)集中帶來的“財(cái)政壓力”。

（二）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)稅源結(jié)構(gòu)

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。肇慶要深度融入粵港澳大灣區(qū)，必須堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)不遺余力地破除無效供給，摒棄傳統(tǒng)發(fā)展方式，主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)、新發(fā)展的要求，將加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)作為經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)來抓，并以此作為穩(wěn)定稅收增長的重要舉措。結(jié)合肇慶實(shí)際，要在做大、做強(qiáng)第二產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上更好地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，大力優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，逐步增加現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重，重點(diǎn)發(fā)展電子信息、生物醫(yī)藥、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，確保二、三產(chǎn)業(yè)有質(zhì)量有效益地增長。此外，還應(yīng)為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的投資與經(jīng)營環(huán)境，著力打造粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境高地，在引進(jìn)工業(yè)企業(yè)擴(kuò)大本地工業(yè)總產(chǎn)值規(guī)模維持本級(jí)財(cái)政收入的同時(shí)，要實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，避免陷入“生態(tài)環(huán)境陷阱”。

（三）加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換

打造具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心，是粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位之一。肇慶市應(yīng)加快區(qū)域內(nèi)的科技創(chuàng)新培育，積極引導(dǎo)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校加大研發(fā)投入，增加對(duì)創(chuàng)新性中小微企業(yè)的扶持力度，積極發(fā)展本地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及智能產(chǎn)業(yè)，發(fā)展和壯大新動(dòng)能。鑒于肇慶市當(dāng)前的知識(shí)創(chuàng)新、基礎(chǔ)科學(xué)等研發(fā)資源還不夠豐富、不夠均衡，從創(chuàng)新前端進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的成本較高，建議多從創(chuàng)新過程進(jìn)入，側(cè)重企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校等多個(gè)創(chuàng)新主體的充分互動(dòng)，強(qiáng)化科技成果轉(zhuǎn)化能力，實(shí)現(xiàn)技術(shù)變資金、資金變技術(shù)，從源頭上解決動(dòng)力不足、財(cái)源減少的問題。創(chuàng)新是第一動(dòng)力，人才是第一資源。肇慶市要全面發(fā)揮優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特的政策優(yōu)勢(shì)，積極吸引高層次人才參與大灣區(qū)建設(shè)和管理，構(gòu)筑人才集聚高地。

（四）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益

在進(jìn)一步推進(jìn)供給側(cè)改革的大背景下，減稅降負(fù)是稅制改革的總基調(diào)，建議市政府進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新財(cái)政扶持方式，提高財(cái)政資金使用效率。首先要科學(xué)界定財(cái)政作用邊界，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、市與縣的關(guān)系，按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則各負(fù)其責(zé)，最大限度發(fā)揮市、縣自主發(fā)展的能動(dòng)性。其次要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步向“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生等領(lǐng)域傾斜，服務(wù)于促進(jìn)勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素領(lǐng)域的供給側(cè)改革，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升。最后要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政扶持機(jī)制，更多采用政府引導(dǎo)基金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、融資擔(dān)保等方式。另外，還應(yīng)深入推進(jìn)財(cái)政改革，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，盤活財(cái)政存量資金，提高財(cái)政資金使用效益。

（五）發(fā)揮稅收職能作用，助推經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長

稅收工作從來都是置身于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局之中，為保持經(jīng)濟(jì)稅收高質(zhì)量發(fā)展，各級(jí)稅務(wù)部門要自覺做好組織收入和服務(wù)發(fā)展“兩篇文章”。一要提高稅收征管質(zhì)量和效率，推進(jìn)稅收征管模式現(xiàn)代化改革，努力將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果反映到稅收增長上來，為各級(jí)地方政府形成真實(shí)可用的財(cái)力。二要積極落實(shí)各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，積極指導(dǎo)、支持企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力，助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，為長期增收奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。三要加強(qiáng)稅收政策調(diào)研，強(qiáng)化政策效應(yīng)分析和跟蹤問效，從稅收視角研究經(jīng)濟(jì)問題，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展建言獻(xiàn)策。四要不斷優(yōu)化納稅服務(wù)，強(qiáng)化、提高、創(chuàng)新納稅服務(wù)宣傳、效率和形式，切實(shí)為企業(yè)減輕辦稅負(fù)擔(dān)，為發(fā)展釋放最大能量。