趙偉偉 白永秀

內(nèi)容提要：2011年滬渝作為試點城市開征房地產(chǎn)稅，拉開了我國房地產(chǎn)稅改革的序幕，但其效果有待深入解析。本文采用案例分析和比較分析的方法討論滬渝房地產(chǎn)稅試點經(jīng)濟效應(yīng)——在調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控房價、政府支柱性財源基本功能上的實施效果，探尋試點方案未達預(yù)期的原因；然后考察美德日等房地產(chǎn)稅基本稅制模式，從中得到啟示，最后提出深化房地產(chǎn)稅改革的基本方案和實施路徑。

一、問題的提出

我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展伴生著房價的螺旋式走高。微觀上房子是人民美好生活的基礎(chǔ)和資產(chǎn)保值增值的重要工具。宏觀上房價是當(dāng)前調(diào)控的主要領(lǐng)域，貨幣市場和房地產(chǎn)市場的關(guān)系、房地產(chǎn)和制造業(yè)的關(guān)系都顯示了房地產(chǎn)的重要性?；诙惙N的復(fù)雜特殊性和房地產(chǎn)的支柱性，作為自動穩(wěn)定器的房地產(chǎn)稅成為政策制定者和研究者的關(guān)注焦點，推行房地產(chǎn)稅是亟待解決的理論現(xiàn)實問題。

從我國稅制改革歷程看，房產(chǎn)稅已有30多年歷史。1986年我國正式提出房地產(chǎn)稅；2000年試圖將其征收范圍擴大到住房保有環(huán)節(jié)；2009年啟動研究房地產(chǎn)稅；2011年滬渝試點開征；2014年開始房地產(chǎn)稅立法工作；2018年提出穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法，十三屆人大會議明確房地產(chǎn)稅正處于法案起草完善征求內(nèi)部意見階段。觀察滬渝試點，并未達到理想預(yù)期。房地產(chǎn)稅的改革方案和實施路徑成為當(dāng)前政策設(shè)計的重點和難點。研究這一問題對于完善我國稅制、持續(xù)推進財稅體制改革具有指導(dǎo)意義；也利于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，實現(xiàn)“居有其所”的美好生活需要。具體來說，其作用體現(xiàn)在：

第一，調(diào)控房地產(chǎn)市場價格，促進市場經(jīng)濟發(fā)展。房地產(chǎn)稅作為自動穩(wěn)定器，可調(diào)節(jié)房價波動，成為政府宏觀調(diào)控的重要工具?，F(xiàn)有房地產(chǎn)市場“限購、限價”等都屬相機抉擇政策，急需房地產(chǎn)稅的自動穩(wěn)定器功能。分析房地產(chǎn)稅的改革路徑有助于探索房地產(chǎn)調(diào)控方式，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量。

第二，改善供給質(zhì)量，推動供給側(cè)改革。一方面通過房地產(chǎn)稅的設(shè)計和實施，可以調(diào)控房地產(chǎn)市場，優(yōu)化其市場規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品市場的供給質(zhì)量。另一方面研究房地產(chǎn)稅實施路徑可反向優(yōu)化土地和資本要素的配置，倒逼土地出讓制度改革。

第三，縮小社會財富差距，實現(xiàn)居民美好生活需要。房地產(chǎn)稅是面向個人住房的直接稅，社會敏感系數(shù)高，稅痛感明顯，關(guān)系居民切身利益和社會和諧穩(wěn)定。因此，分析房地產(chǎn)稅改革實施路徑可滿足社會公平訴求和構(gòu)建國家現(xiàn)代化治理體系。

本文立足基本國情，使用案例分析法和比較分析法討論國內(nèi)滬渝房地產(chǎn)稅試點經(jīng)濟效應(yīng)和美日德房地產(chǎn)稅稅制，得出房地產(chǎn)稅的改革方案及路徑，研究對象是當(dāng)前房地產(chǎn)稅改革的重點和難點——居民住房保有環(huán)節(jié)征稅路徑?；窘Y(jié)構(gòu)如下：首先述評房地產(chǎn)稅相關(guān)文獻，其次比較滬渝試點方案和經(jīng)濟效果，然后分析美德日房地產(chǎn)稅稅制要素，最后提出房地產(chǎn)稅的改革方案和路徑。

二、房地產(chǎn)稅范疇界定及相關(guān)文獻述評

對房地產(chǎn)稅范疇的界定主要依據(jù)課稅對象界定稅種，具體包含存量課稅和交易環(huán)節(jié)課稅兩類（丁成日，2007），其中存量稅是房地產(chǎn)財產(chǎn)稅（房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅），交易稅包括房地產(chǎn)商品稅（增值稅、城市維護建設(shè)稅、教育稅附加）、房地產(chǎn)所得稅（土地增值稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅）和房地產(chǎn)交易稅（契稅和印花稅）（楊楠，2013）。另外，依據(jù)稅收性質(zhì)對房地產(chǎn)稅也有不同界定：一種認為房地產(chǎn)稅是“收益稅”，源于“受益論”（Hamilton，1975），即房地產(chǎn)稅是居民為獲得小區(qū)內(nèi)公共配套而支付的成本，而公共配套間接增加業(yè)主住房價值，從而實現(xiàn)良性循環(huán)并提高財政效率。按照這一原則房地產(chǎn)稅實行比例稅率，具有累退性，不能調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控房價。另一種認為房地產(chǎn)稅是“資本稅”，源于“稅收新論”（Mieszkowski，1972），因為不同地區(qū)稅率不同，所以全國范圍資本存量配置無效率，從高于平均稅率地區(qū)流向低于平均稅率地區(qū)，資本逐利者最終為房地產(chǎn)稅買單。按照這一原則房地產(chǎn)稅實行累進稅率，可調(diào)節(jié)收入分配。

對于房地產(chǎn)稅功能定位，國外學(xué)者普遍認為是地方支柱性稅種（杜睿，2017），國內(nèi)爭議較大，主要有三種觀點：一是地方支柱性財源（主要功能），并兼具資源配置（調(diào)控房地產(chǎn)市場）和調(diào)節(jié)收入分配（賈康，2011；胡怡建、范婭楠，2016；侯一麟、馬海濤，2016）。二是社會財富再分配以促進公平，兼具房地產(chǎn)市場資源配置和地方財政收入功能（秦蕾，2010）。三是抑制房價，劉甲炎、范子英（2013）實證驗證了房地產(chǎn)稅和房價間的負相關(guān)關(guān)系（這一反向作用達到了5.3%）。

房地產(chǎn)稅改革路徑的研究表明了其具體步驟：首先找出改革瓶頸和制約因素（房產(chǎn)稅特殊屬性、二元財政體制、產(chǎn)權(quán)制度、住房制度等），進行頂層設(shè)計（黃玉林、張亮、周志波，2017）。然后，先試點后推廣（賈康，2012），關(guān)鍵要點包括搭建房產(chǎn)稅框架制度、完善稅制要素設(shè)計、優(yōu)化稅制配套等。最后，分階段分任務(wù)穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅實施（蘇明、施文潑，2016），綜合時空維度的節(jié)點包括：城市居民住房征收—城市居民用地征收—農(nóng)村居民用地征收—農(nóng)村居民住房征收—整合稅費全面推進。

從方法和內(nèi)容看，國外房地產(chǎn)稅較成熟，研究者多從稅收原理出發(fā)，應(yīng)用局部均衡理論和一般均衡理論研究其對地方財政收入的影響及稅率制定；我國房地產(chǎn)稅處于試點階段，研究方法和內(nèi)容側(cè)重試點結(jié)果及未來制度設(shè)計，多采用案例法和計量方法（因數(shù)據(jù)限制，多采用合成控制法、雙重差分法或者斷點回歸等評估方法）。當(dāng)前研究房地產(chǎn)稅的實施路徑和制度設(shè)計都是籠統(tǒng)建議，缺乏操作性和實踐性，本文歸納我國房地產(chǎn)稅試點的效果，借鑒部分國家稅制要素，試圖為我國房地產(chǎn)稅實施路徑提出可操作、可推廣、可持續(xù)的政策建議。

三、滬渝房地產(chǎn)稅試點經(jīng)濟效應(yīng)分析

2011年1月27日，上海、重慶同時頒布房地產(chǎn)稅試點方案①《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》，http：//www.tax.sh.gov.cn/pub/xxgk/zcfg/dcs/201101/t20110127_305661.html?！蛾P(guān)于本市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點若干問題的通知》，http：//www.tax.sh.gov.cn/pub/xxgk/zcfg/dcs/201202/t20120207_389412.html?！吨貞c市關(guān)于開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》和《重慶市個人住房房產(chǎn)稅征收管理實施細則》，http：//www.cqwsjsw.gov.cn/Html/1/szfwj/2017-01-12/20104.html。（要點見表1），兩方案對納稅人、稅收用途、征收管理、配套措施等規(guī)定基本一致，遵循“窄稅基、低稅率”原則。

表1 滬渝房地產(chǎn)稅稅制要素比較

滬渝房地產(chǎn)稅對地方財政收入的影響。2011年試點到2016年房產(chǎn)稅稅收收入與地方財政收入如表2所示。上海每年房產(chǎn)稅收入、其占地方財政收入比例（除2015年外）均高于重慶，但兩地房產(chǎn)稅占地方財政收入比重均未超過3%。這種窄稅基、低稅率的房地產(chǎn)稅尚不能成為地方主體稅種，對增加地方財政收入作用不明顯。相比于地方政府長期依賴的“土地財政”，房地產(chǎn)稅的作用微不足道，以房地產(chǎn)稅來降低土地出讓金的設(shè)想不可行（重慶自試點房產(chǎn)稅收入與國有土地使用權(quán)出讓金對比如表3所示）。因此，試點房地產(chǎn)稅也未顯著降低房地產(chǎn)企業(yè)拿地成本。

表2 滬渝2011年以來房地產(chǎn)稅情況 單位：億元

表3 重慶歷年房地產(chǎn)稅與土地出讓金對比 單位：億元

滬渝房地產(chǎn)稅對收入分配的影響。理論上房產(chǎn)稅具有累進性，能促進收入分配和社會公平，但其前提是寬稅基。滬渝試點的征稅范圍只涉及部分住房：上海只針對本市居民二套房和非本市居民首套房，只對增量房征稅；重慶對獨棟商品住宅采用存量、增量并存的征收方式，但也僅限于豪宅；稅率雖依據(jù)價格設(shè)置了三檔，但并未實行超額累進稅率；這種稅制設(shè)計因稅基窄稅率低，只對豪宅具有財富再分配效應(yīng)。兩地試點的這一局限性，使其調(diào)節(jié)收入分配的目標(biāo)沒有達到預(yù)期。

滬渝房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場的影響（數(shù)據(jù)見表4）①以下增長率數(shù)據(jù)均由表4數(shù)據(jù)計算得來。。從商品房開發(fā)投資看，上海自2010年先漲后降，改革方案實施后2011、2012、2013年增長率為9.57%、9.72%、18.4%，2014年后呈現(xiàn)劇烈波動；重慶2010年以來增中有降，增長率也由正變負，改革方案實施后2011、2012、2013年增長率為24.37%、24.48%、20.11%，但其由正轉(zhuǎn)負節(jié)點是2014年。房地產(chǎn)稅不是這一趨勢的原因，否則不會出現(xiàn)劇烈波動，2014年的節(jié)點值多是房地產(chǎn)調(diào)控政策和宏觀經(jīng)濟不景氣導(dǎo)致的投資總額下滑。試點后三年滬渝房地產(chǎn)投資穩(wěn)步提升，可以認為房地產(chǎn)稅并未對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生預(yù)期抑制效果。從商品房銷售面積看，上海先降后升，重慶2011年后增長率降低，可見短期內(nèi)房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場有一定調(diào)控作用，但長期趨勢未受明顯影響。從房地產(chǎn)施工面積看，上海增長率從2011年的14.95%降到2012年的2.05%、2013年的2.01%；重慶增長率從2011年的19.01%降到2012年的7.9%，可見房地產(chǎn)稅使兩地施工面積增長有所放緩，但隨后施工面積和銷售面積再次反彈增長，這表明房地產(chǎn)稅初期有一定調(diào)控作用，但長期未對市場產(chǎn)生預(yù)期調(diào)控效應(yīng)。

表4 滬渝2011年試點房地產(chǎn)稅以來房地產(chǎn)市場基本情況

以上分析表明，滬渝房地產(chǎn)稅試點并未達到預(yù)期效果。主要表現(xiàn)為：未實質(zhì)成為地方財政支柱性收入，未對收入分配產(chǎn)生調(diào)控作用，對房地產(chǎn)市場只是短期心理震懾，長期投機需求并未得到根本抑制。試點方案窄稅基、低稅率設(shè)計是以上結(jié)果的根本原因，體現(xiàn)了房地產(chǎn)稅改革的復(fù)雜性。因此，先試點后推廣的改革路徑并不適合我國具體情況，要重新調(diào)整改革路徑，規(guī)劃稅制制度。

四、國外房地產(chǎn)稅征收模式分析

國外房地產(chǎn)稅已有百年歷史，稅制相對成熟，雖然名稱及要素有所差異，但稅制核心要素和結(jié)構(gòu)相同（稅制要素比較見表5）。本文介紹美德日房地產(chǎn)稅基本稅制模式，以從中比較和借鑒。

（一）美國

美國房地產(chǎn)稅已有200多年歷史，制度完備，具有以下特點：

一是納稅人是房屋最終受益者（“寬稅基”）——所有者和使用者，對承租者不納稅。二是實行區(qū)域差別浮動稅率，中央規(guī)定稅率范圍，總體在1%到3%之間浮動（“低稅率”）；地方自主決定具體稅率——地方政府當(dāng)年預(yù)算支出除以當(dāng)?shù)胤课菰u估值，因此每年稅率都有變動（陳曦、吳宇暉，2012）。三是稅基實行區(qū)域差別定值，按房屋市場價值的固定比例計算，但各州比例不定（20%-100%）（賈康，2011）；房屋市場價值由政府人員組成的評估機構(gòu)評估，征收管理機構(gòu)制約監(jiān)督；具體方式有兩種——存量房采取增長率（取物價增長指數(shù)與定值2%的較低者）（張彥英，2015），新建或轉(zhuǎn)賣房重新評估。四是稅收優(yōu)惠包括三類：公益性、公共性機構(gòu)個人——政府、學(xué)校、醫(yī)院、宗教、慈善等機構(gòu)和退伍軍人、老年群體；低收入群體給予直接所得稅抵扣補貼，以1.25美元×人數(shù)為地方區(qū)域抵扣額，以8.6%比例每年抵扣業(yè)主10年內(nèi)個稅；建造廉租房并按低于標(biāo)準(zhǔn)租金40%租給低收入群體的私企，以租金減免標(biāo)準(zhǔn)每年抵扣10年內(nèi)企業(yè)所得稅（程輝，2011）。五是稅收功能是地方財政收入主要來源，1975年以來，每年房地產(chǎn)稅占地方財政收入的50%以上，有的地方甚至高達80%（賈康，2011），地方政府自主性強。六是稅收用途體現(xiàn)“誰支出，誰受益”的稅收原則，用于地方義務(wù)教育、公共環(huán)境建設(shè)等公共產(chǎn)品供給。

表5 美、德、日房地產(chǎn)稅要素比較

（二）德國

德國房地產(chǎn)稅包含三個稅種，具體如下：一是土地稅（存量稅）。納稅對象是所有擁有土地（包括凈地和附有建筑物的地）的個人（按《土地稅法》按年征繳）；稅率實行差別稅率，根據(jù)土地使用性質(zhì)劃分——農(nóng)用地稅率0.6%，建筑用地0.35%；在不超過州政府上限范圍內(nèi)，可根據(jù)情況使用稅收乘數(shù)（大于1）進行稅率調(diào)整；稅基為土地市場評估價，評估單位是獨立第三方（個人或評估委員會）；稅收功能是地方財政主要收入來源，作用是為本區(qū)域提供公共產(chǎn)品。二是房產(chǎn)交易稅。納稅范圍限于出售和出租房屋（自有自用非經(jīng)營性住房只繳納土地稅，不繳納房產(chǎn)交易稅），出售房屋的納稅人為交易雙方，稅率從1%到1.5%（具體由州政府自主制定），稅基為評估市場價格（非交易價）；出租房屋則由承租人扣除租房支出后并入個人所得繳納個稅（超額累進稅，稅率15%-45%）。稅收用途是提供本區(qū)域公共產(chǎn)品。三是資本利得稅。納稅人是持有住房轉(zhuǎn)賣個人；稅率實行差別計稅：持有一套10年以上住房轉(zhuǎn)賣，不繳納資本利得稅；持有一套或兩套10年內(nèi)個人住房轉(zhuǎn)賣，合并計入獲利方個人所得，計征個人所得稅；持有三套或三套以上5年的個人住房轉(zhuǎn)賣，獲利方繳納25%資本利得稅。另外，德國將房價分為三檔：合理價、高價和暴利價，若開發(fā)商定價高于合理價，買房者可起訴至法院要求其降價；若開發(fā)商定價處于暴利價，法院可判處有期徒刑3年（崔曉妍，2012）。近10年來德國房地產(chǎn)市場供求長期保持均衡，房價平穩(wěn)，增速低于同期通貨膨脹率，①過去30年，德國人均收入增長1.5倍，但房價只上漲了60%，同時期美國房價上漲了2倍。這與房地產(chǎn)稅密切相關(guān)。

（三）日本

日本房地產(chǎn)稅始于1950年，由固定資產(chǎn)稅、城市規(guī)劃稅和事業(yè)所稅構(gòu)成，其中固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅屬市町村，事業(yè)所稅屬都道府縣，皆屬地方稅種。幾種稅都屬資產(chǎn)稅，稅基是固定資產(chǎn)及可以增加其附屬價值的任何群體。具體看，一是固定資產(chǎn)稅。納稅范圍包括倉庫、廠房、商鋪、住房及可增加其附加值的一切物品，如陽臺，納稅人為擁有上述資產(chǎn)所有人；稅基為財產(chǎn)評估價值（評估機制為政府組織專門人員三年一次）；稅率由中央制定最高上限和計稅標(biāo)準(zhǔn)，地方政府根據(jù)自身情況浮動，從1.4%到2.1%；稅收優(yōu)惠集中于政府、科研、教育、慈善等公共性機構(gòu)及弱勢群體；稅收用途是教育、環(huán)境、配套等公共建設(shè)。二是都市規(guī)劃稅。納稅人是城市規(guī)劃法規(guī)定的城市房產(chǎn)所有者；稅率由中央政府制定標(biāo)準(zhǔn)及上限，地方政府自由浮動，上限為0.3%；稅收用途是城市規(guī)劃發(fā)展；其他要素和固定資產(chǎn)稅相同。三是事業(yè)所稅。征稅范圍是城市人口高于30萬城市；目的是維持城市經(jīng)營性用房收益率不高于非經(jīng)營性用房，以促進商住收益平衡；稅收用途是城市環(huán)境治理。

觀察美德日稅制要素得出以下啟示：一是從稅制功能看，都是地方性財政收入主要來源。二是從納稅范圍看，都涉及社會每個階層，日本更將固定資產(chǎn)及其附屬納入征稅范圍。三是從征稅對象看，都以房屋評估價①美德采取第三方評估，美國通過評估機制保證每年至少不低于上年計稅基礎(chǔ)，德國是個人或委員會制，第三方簽字，且連帶年限為30年，不必交政府審閱，可直接用于評估依據(jù)。為征稅依據(jù)，并采取固定間隔的循環(huán)評估機制，爭取與市場價值相符。四是從稅率看，實行0.35%-5%間的累進制和比例制，由中央政府制定標(biāo)準(zhǔn)稅率和征稅標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在確定范圍內(nèi)自由調(diào)整，且稅率每年都會有浮動。五是從稅收優(yōu)惠看，對社會底層住房需求大力支持，并對非營利性和公益場適當(dāng)減免。六是從稅收用途看，是地方財政收入主體稅種，適當(dāng)調(diào)控房價。

五、我國房地產(chǎn)稅改革的路徑思考與設(shè)計

（一）房地產(chǎn)稅的功能定位

房地產(chǎn)稅的功能有三個：一是財政功能，即成為地方支柱性財政收入；二是調(diào)節(jié)功能，即調(diào)節(jié)收入差距；三是調(diào)控功能，即調(diào)控房價促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展（李長生，2017）。但是，這三大功能短期是矛盾的，一方面，要成為地方支柱收入，就必須就所有居民住房征稅（包括農(nóng)村住房等）；但若大規(guī)模征稅，必然與調(diào)節(jié)收入差距相悖。另一方面，要成為調(diào)控型稅種，就必須對二套增量加大征稅力度或只對二套房征稅；要成為財稅型稅種需對存量一同征收；若同時對存量增量征稅，則居民稅負過重，難以承受，尤其是農(nóng)村住房；這些都增加了改革難度。因此，房地產(chǎn)稅的功能定位非常關(guān)鍵，它決定了稅制要素的設(shè)置、改革目的的實現(xiàn)和政策效果的考評。本文認為房地產(chǎn)稅的定位伴隨著整個房地產(chǎn)改革全過程，是一個動態(tài)、長期、全方位的定位。

一是房地產(chǎn)稅基本功能——調(diào)節(jié)收入差距，促進社會公平。房地產(chǎn)稅征稅范圍為存量房，對保有環(huán)節(jié)課稅可以實現(xiàn)收入二次分配，促進社會公平；同時房地產(chǎn)稅是直接稅，不易轉(zhuǎn)嫁，若設(shè)計合理，可以調(diào)節(jié)財富差距，促進起點公平。我國房地產(chǎn)稅改革的出發(fā)點就是將征稅范圍擴大到住房保有環(huán)節(jié)，其收入調(diào)節(jié)功能體現(xiàn)在三點：一是稅率設(shè)置，在比例稅和累進稅選擇中，參照個人所得稅可實行超額累進稅制，房屋越高檔、住宅越奢侈，稅負越高，這在重慶試點中獨棟別墅稅率有所體現(xiàn)。二是納稅范圍，從我國基本國情和漸進式改革模式看，將農(nóng)村存量房直接納入房地產(chǎn)稅改革的概率很小，對這部分住房暫時納入房地產(chǎn)稅減免范圍，可以降低收入差距。三是稅收用途，將房地產(chǎn)稅收入用于廉租房、保障房、公租房等建設(shè)，能間接促進社會公平。

二是房地產(chǎn)稅短期功能——釋放地產(chǎn)泡沫，調(diào)節(jié)控制房價。我國房地產(chǎn)稅涉及開發(fā)、保有、出租等各環(huán)節(jié)，包含多稅種以及土地出讓金，其稅負在房地產(chǎn)企業(yè)成本中所占比重大，這是房價居高不下的重要原因。開征房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)投資者權(quán)衡成本收益，要么轉(zhuǎn)嫁給社會資本消化，要么退出房地產(chǎn)市場，于是投資需求減弱。同時消費者預(yù)期改變，房價短期會有所下降。

三是房地產(chǎn)稅長期功能——建立地方稅種，成為支柱財源。結(jié)合房地產(chǎn)稅特點、我國財稅體制和國際慣例，房地產(chǎn)稅成為地方財政主體稅種是必然選擇。一方面，房地產(chǎn)稅具有稅基穩(wěn)定、稅源可靠、稅負不易轉(zhuǎn)嫁、可持續(xù)征收等特點，是最可行最理想的地方稅種。另一方面，我國從1994年進行了分稅制改革，2015年開始推行“營改增”，央地財權(quán)事權(quán)關(guān)系亟待理順，加之地方債務(wù)平臺風(fēng)險集聚，土地財政不可持續(xù)，急需引入新稅種作為地方財政主體稅種。

四是房地產(chǎn)稅教育功能——健全現(xiàn)代財稅，培養(yǎng)公共意識。房地產(chǎn)稅有著其他任何稅種都不具備的功能——培養(yǎng)公民公共意識，倒逼政府健全稅制，建立評估機制、稅收管理機制和預(yù)算管理機制等。例如，以社區(qū)/村委會為基本決策單位，若需新建小學(xué)，由社區(qū)/村委會出面，全社區(qū)/村居民充分討論其地址、風(fēng)格、配套等，共同編制預(yù)算基數(shù)為分子，以該區(qū)所有家庭房產(chǎn)價值為分母，倒算稅率，分解到戶。居民有了顯示偏好的意愿和途徑，充分討論后民主表決，實現(xiàn)了高效率的自籌自配，提升了基層財政治理能力（張平、鄧郁松，2018）。

（二）我國房地產(chǎn)稅改革方案設(shè)計

一是界定征稅范圍。將納稅人界定為最終受益者，最大限度體現(xiàn)“誰受益，誰承擔(dān)”的稅收基本原則；征稅范圍界定為全部存量房，支持房地產(chǎn)稅成為地方支柱稅種①我國房產(chǎn)納稅人包括房屋使用者、代管承典、產(chǎn)權(quán)所有人等（岳松，2008），征稅范圍涉及城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)。。存量征收須建立在房屋產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，但我國目前房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)形式多樣，小產(chǎn)權(quán)房未妥善解決（陳雙專、郝東杰，2018）。因此，首先立法先行，明確和建立完整統(tǒng)一的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和房屋登記制度，然后選擇合適時機明確存量納稅范圍。另外，由于農(nóng)村房屋評估機制較難展開，對于是否將農(nóng)村房產(chǎn)納入征稅區(qū)需慎重，可以先在發(fā)展較快的農(nóng)村試點，形成經(jīng)驗后再推廣。

二是明確稅率稅基。稅基和稅率是房地產(chǎn)稅稅收的決定性因素，確定其基礎(chǔ)稅率和稅基至關(guān)重要。稅基可采用三種評估方法相結(jié)合的方式，具體是居民住房用市場評估法、新建住房用重新評估法（地價加上房屋重置價）、投資住房用投資收益法，同時中央政府制定嚴格透明的監(jiān)督機制。其中中央政府制定房地產(chǎn)價值評估機制總則，各省據(jù)實制定細則；同時制定房屋價值評估執(zhí)業(yè)師任職要求，確保其專業(yè)性。另外，自2015年我國執(zhí)行《不動產(chǎn)登記制度》，這實質(zhì)是房地產(chǎn)稅信息公開的技術(shù)基礎(chǔ)，可公示房屋評估結(jié)果以實現(xiàn)信息公開共享，并建立爭議解決機制，通過仲裁、訴訟等途徑處理評估結(jié)果的異議。關(guān)于稅率，建議中央立法制定上限，地方據(jù)實制定本地區(qū)具體稅率。

三是制定稅收優(yōu)惠政策。首先房地產(chǎn)稅免稅范圍包括政府機關(guān)、福利機構(gòu)、宗教寺廟、科教之所、廉租房、公租房等；其次對低收入人群、老弱病殘等弱勢群體，予以適當(dāng)減免；最后居民自住房采用固定標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)惠減稅，比如按人均住房面積或以家庭為單位按套數(shù)減免。

四是整合相關(guān)稅種。要使房地產(chǎn)稅成為地方主要稅種，必須整合現(xiàn)有稅費，保持居民稅負不變或降低；否則會增加居民稅痛感，可能引發(fā)社會不滿。目前房地產(chǎn)稅包含多環(huán)節(jié)11種稅，必須優(yōu)化降低流轉(zhuǎn)和流通環(huán)節(jié)稅負，增加保有環(huán)節(jié)課稅。這將倒逼增加直接稅占比，優(yōu)化我國稅制。

（三）我國房地產(chǎn)稅改革路徑設(shè)計

一是立法先行，充分討論。2018年政府工作報告提出“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”，這表明政府對房地產(chǎn)稅的謹慎，要求框架上有理論性和科學(xué)性、程序上有操作性、現(xiàn)實中有可接受性。首先通過媒體廣泛宣傳房地產(chǎn)稅稅制原理和實施細則，減少恐慌抵觸。其次充分討論每一環(huán)節(jié)，讓民眾了解房產(chǎn)稅征收原理和計征細節(jié)，對資產(chǎn)配置提前改變預(yù)期，促進要素流動。最后加強政府人員培訓(xùn)，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，為后續(xù)征收打好基礎(chǔ)。

二是中央授權(quán)，地方自主。我國不同地域的經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品供給存在巨大差異，如果“一刀切”，將引發(fā)新的社會不公平和資本重新配置。因此，可采取自上而下的實施方案——全國人大頂層設(shè)計，制定框架，規(guī)定征稅標(biāo)準(zhǔn)和稅率上限；全國范圍內(nèi)充分討論修改后，授權(quán)省人大根據(jù)各自情況細化實施方案；層層細化后由區(qū)縣基層政府組織實施。

三是分步推進，因地制宜。不同城市可根據(jù)房地產(chǎn)市場、地方財政、公共產(chǎn)品供給、居民接受程度和實施阻力等因素決定是否及何時開征房地產(chǎn)稅。首先允許情況復(fù)雜或缺乏經(jīng)驗的城市延緩期限，借鑒其他類似城市試點狀況后再行開征。其次不同城市可充分自主選擇。例如，北京上海房價較高，為了調(diào)控房價可采用最高一級累進稅率；部分城市存量房居多，居民收入和價格指數(shù)偏低，可以對稅基打折并適時調(diào)整；部分農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度較快，可優(yōu)先將增量納入征稅范圍，時機成熟再將存量房納入。最后不同地區(qū)采取不同征收策略。

四是穩(wěn)妥改革，以支定率。首先讓民眾全面了解房地產(chǎn)稅。其次基于各地積累試行經(jīng)驗和對民眾需求的了解，逐步修改房地產(chǎn)稅法，取消稅率上限。再次依據(jù)各自公共需要，充分討論，根據(jù)所需費用與房地產(chǎn)總市值的比值確定房地產(chǎn)稅稅率。最后倒逼政府管理預(yù)算，實現(xiàn)以支定率。

五是財稅整合，持續(xù)發(fā)展。遵循從重流轉(zhuǎn)輕保有轉(zhuǎn)向重保有輕流轉(zhuǎn)，降低稅負效率損失，實現(xiàn)量能賦稅。首先房地產(chǎn)在開發(fā)、流轉(zhuǎn)、出租、保有各環(huán)節(jié)避免重復(fù)納稅，其次土地增值稅將累進稅率改為比例稅率，降低開發(fā)環(huán)節(jié)稅負。最后適當(dāng)減少土地出讓金，數(shù)量上等于未來若干年每年所繳的房地產(chǎn)稅現(xiàn)值。