夏振華

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農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法存在的問題及改進(jìn)措施

夏振華

（湖北省荊門市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局監(jiān)督科 湖北荊門 448000）

文章闡述了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的重要意義，從執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法人員等方面分析了執(zhí)法工作中存在的問題，提出了改進(jìn)措施建議。

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法；存在問題；改進(jìn)措施

農(nóng)業(yè)作為我國(guó)的第一產(chǎn)業(yè)，是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，與人們的生產(chǎn)生活緊密相聯(lián)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法對(duì)農(nóng)業(yè)健康有序生產(chǎn)具有重要保障作用，但目前農(nóng)業(yè)執(zhí)法中存在執(zhí)法主體模糊、執(zhí)法程序不完善、執(zhí)法人員綜合素質(zhì)低下等諸多問題，應(yīng)積極采取行之有效的改進(jìn)措施，使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法符合新時(shí)期的新要求，做到公正高效。

1 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的重要意義

1.1 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在黨的十九大報(bào)告中指出，全面建設(shè)小康社會(huì)應(yīng)注重“三農(nóng)”問題。近年來，黨中央制定和頒布一系列農(nóng)業(yè)相關(guān)文件，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展給予高度重視。目前，我國(guó)尚有40.42 %以上的農(nóng)村人口[1]，城鄉(xiāng)生活質(zhì)量的差距仍然較大，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫在眉睫。另外，大部分農(nóng)民的受教育水平較低，法律意識(shí)淡薄，加上村民建設(shè)制度不夠完善，農(nóng)民的利益時(shí)常受到侵犯，急需強(qiáng)化農(nóng)業(yè)執(zhí)法力度，普及農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)，通過強(qiáng)有力的執(zhí)法活動(dòng)維護(hù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，保障農(nóng)民合法利益不受侵犯，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。

1.2 滿足農(nóng)村綜合治理需求

我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0.42 %[1]，農(nóng)民不但是實(shí)踐者，同時(shí)也是執(zhí)行者，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)執(zhí)法能夠滿足農(nóng)村綜合治理需求，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，使農(nóng)民利益得到有效保護(hù)。當(dāng)前，農(nóng)村熱點(diǎn)話題主要是土地承包、村務(wù)公開、農(nóng)民減負(fù)以及種子、肥料、農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)與質(zhì)量安全等方面，強(qiáng)化執(zhí)法力度可促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)體系的完善，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的社會(huì)化進(jìn)程，為農(nóng)村綜合治理提供較大的便利，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定來說具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

1.3 維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，需要具備強(qiáng)有力的法律法規(guī)支持，經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)、盈利特點(diǎn)，可促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，且在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)資市場(chǎng)中，部分商家利益熏心，通過出售假冒偽劣產(chǎn)品坑農(nóng)、騙農(nóng)、損害農(nóng)民利益，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能夠有效維護(hù)市場(chǎng)秩序，為農(nóng)民的科學(xué)選種提供保障，避免部分經(jīng)銷商受利益驅(qū)動(dòng)，將未經(jīng)審核或者質(zhì)量不符合要求的種子投入市場(chǎng)，使農(nóng)民的合法利益受損?？梢姡瑥?qiáng)化執(zhí)法力度對(duì)維護(hù)農(nóng)民利益、增產(chǎn)增收具有十分重要的作用[2]。

2 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法存在的問題

2.1 執(zhí)法主體模糊

我國(guó)農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體受執(zhí)法框架的制約嚴(yán)重，該框架存在明確的垂直關(guān)系混亂問題，例如，在畜牧、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)機(jī)等一系列執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)中央一級(jí)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與監(jiān)督工作，在地方則不盡相同，部分縣區(qū)將農(nóng)業(yè)行政機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)合二為一，使地市縣一級(jí)在地位上平等，導(dǎo)致執(zhí)法主體被分割成多個(gè)部分，關(guān)系也變得錯(cuò)雜復(fù)雜，直接影響執(zhí)法監(jiān)督效果。另外，執(zhí)法主體的多元化導(dǎo)致權(quán)力過于分散，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理離不開執(zhí)法工作支持，而現(xiàn)行執(zhí)法機(jī)構(gòu)中存在多個(gè)部門，或一個(gè)部門下屬多個(gè)機(jī)構(gòu)，不但農(nóng)業(yè)部門具有執(zhí)法權(quán)，水利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、工商、林業(yè)等相關(guān)部門同樣具有一定的執(zhí)法權(quán)，在此背景下，執(zhí)法權(quán)力分散到種子、化肥、植物保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域中，形成多元執(zhí)法主體并存的形式。從某種角度來看，各個(gè)執(zhí)法部門牢牢抓緊權(quán)力不放，并想方設(shè)法的擴(kuò)張權(quán)力，由于執(zhí)法主體模糊，時(shí)常出現(xiàn)有利事情爭(zhēng)著做，無(wú)利事情都不管的現(xiàn)象。

2.2 執(zhí)法程序有待完善

自從我國(guó)頒布并實(shí)施行政處罰法后，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的相關(guān)制度與程序逐漸得以完善，執(zhí)法行為逐漸系統(tǒng)。但在執(zhí)法程序方面仍存在諸多不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）委托執(zhí)法程序不科學(xué)。例如，許多縣區(qū)級(jí)畜牧部門中的獸藥管理執(zhí)法應(yīng)在農(nóng)牧行政主管部門的委托下實(shí)施，但是畜牧局作為事業(yè)單位，自身不具備委托權(quán)，只能由農(nóng)業(yè)局代為委托，在實(shí)際工作中受機(jī)構(gòu)框架的制約嚴(yán)重，無(wú)法妥善科學(xué)的辦理委托手續(xù)，有時(shí)畜牧局甚至不顧及法律規(guī)定，委托給下屬機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致委托行為與程序上不科學(xué)、不合規(guī)。

（2）執(zhí)法文書不規(guī)范。部分業(yè)務(wù)部門自行印發(fā)相關(guān)執(zhí)法文書，其中部分內(nèi)容與我國(guó)頒布的行政處罰法中的要求存在沖突，所制作和印發(fā)的文書規(guī)范性也難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。

（3）執(zhí)法制度不完善?，F(xiàn)階段，部分執(zhí)法人員的素質(zhì)與技能水平不達(dá)標(biāo)，對(duì)執(zhí)法工作效率產(chǎn)生直接影響，究其原因，主要是由于缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法制度所致，使執(zhí)法人員的思想與行為沒有得到有效制約，從而影響執(zhí)法水平的提升。

（4）執(zhí)法程序依賴習(xí)慣。許多執(zhí)法人員在工作中依靠自身習(xí)慣辦事，沒有嚴(yán)格遵循執(zhí)法程序的相關(guān)規(guī)定，一些符合聽證要求的案件沒有走相應(yīng)的聽證流程，與法律中的相關(guān)規(guī)定相背離[3]。

2.3 執(zhí)法人員綜合素質(zhì)較低

農(nóng)業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，部分執(zhí)法人員的文化水平較低，法律意識(shí)與法制觀念淡薄。在實(shí)際執(zhí)法過程中，當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)不懂得如何保護(hù)自己，當(dāng)自己的行為觸及法律時(shí)又企圖以不知法為借口逃避，使執(zhí)法工作效率受到嚴(yán)重影響。另外，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)執(zhí)法的起步較晚，執(zhí)法人員大多經(jīng)驗(yàn)不足，綜合素質(zhì)較低，有些管理者的業(yè)務(wù)知識(shí)較為單一，只單純懂得農(nóng)業(yè)知識(shí)，未涉及到其他相關(guān)領(lǐng)域，導(dǎo)致知識(shí)體系不夠系統(tǒng)前面，無(wú)法在實(shí)際執(zhí)法過程中靈活高效的運(yùn)用法律；部分執(zhí)法者由于自身的辦案能力較低，執(zhí)法技巧掌握不足，缺乏與惡勢(shì)力較量的膽識(shí)，存在不敢執(zhí)法、不善執(zhí)法等情況；部分執(zhí)法者還借助自身職位的便利，存在以權(quán)謀私、中飽私囊等情況，有時(shí)因執(zhí)法者作風(fēng)問題、態(tài)度問題影響執(zhí)法效率，使廣大農(nóng)民的合法權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)。

2.4 依法行政混亂

在執(zhí)法工作中，執(zhí)法部門、檢測(cè)部門與監(jiān)管部門職責(zé)混亂，無(wú)法高效完成本職工作，部分市、縣編辦將農(nóng)產(chǎn)品的檢測(cè)、監(jiān)管與執(zhí)法結(jié)合起來，與現(xiàn)行法律法規(guī)相背離。另外，規(guī)章制度的制定與執(zhí)法部門、農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)的實(shí)際工作相脫離，各部門彼此之間的關(guān)系模糊，常常出現(xiàn)真空地帶或者權(quán)利重疊等情況，導(dǎo)致不作為或者亂作為現(xiàn)象發(fā)生，依法行政混亂，一旦出現(xiàn)問題便相互推諉、扯皮，不利于執(zhí)法效率的提高[4]。

3 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的改進(jìn)措施

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)逐漸朝著系統(tǒng)化、市場(chǎng)化的方向轉(zhuǎn)型，對(duì)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法也提出了更高的要求。在新時(shí)期背景下，針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法過程中存在的問題，應(yīng)積極采取行之有效的改進(jìn)措施，使執(zhí)法質(zhì)量與效率得到顯著提升。

3.1 明確行政執(zhí)法主體

目前，農(nóng)業(yè)部門存在多元化執(zhí)法主體的現(xiàn)象，究其原因，主要由于不同時(shí)期的農(nóng)業(yè)規(guī)章制度、文件不同，沒有站在全局的角度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，使多個(gè)系統(tǒng)都具備不同的執(zhí)法權(quán)。對(duì)此，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)立足于線性的規(guī)章制度與文件，對(duì)以往的相關(guān)文件進(jìn)行徹底整理，遵循權(quán)能明確、統(tǒng)一化原則，使原本配置不合理的執(zhí)法權(quán)得到高效配置，執(zhí)法體制得以梳理，執(zhí)法主體得到明確，使行政執(zhí)法權(quán)不再分散，而是相對(duì)集中。

3.2 完善行政執(zhí)法程序

要想使農(nóng)業(yè)執(zhí)法行為更加科學(xué)、規(guī)范，必須有完善的行政執(zhí)法程序作為支持，使當(dāng)前執(zhí)法程序中存在的不良現(xiàn)象得到扭轉(zhuǎn)，具體措施如下：

（1）實(shí)施行政處罰程序。根據(jù)我國(guó)頒布的行政處罰法中的相關(guān)內(nèi)容，不得隨意更改農(nóng)業(yè)執(zhí)法程序，更嚴(yán)厲禁止自行印發(fā)與法律相沖突的地方性文件，一切執(zhí)法行為應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)實(shí)施。

（2）完善委托執(zhí)法程序。在委托執(zhí)法中，務(wù)必遵循“四有”原則，即有執(zhí)法依據(jù)、有執(zhí)法責(zé)任制度、有委托合同、在委托范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)，只有這樣才能夠使執(zhí)法者的行為得到制約，當(dāng)出現(xiàn)錯(cuò)誤或缺失時(shí)能夠明確責(zé)任主體，并追求其行為責(zé)任，有效避免出現(xiàn)違法委托等現(xiàn)象發(fā)生，使委托執(zhí)法更加科學(xué)規(guī)范。

（3）編制統(tǒng)一執(zhí)法文書。在以往各個(gè)單位自行編制的與處罰法內(nèi)容相沖突的文件應(yīng)一律廢止，一切執(zhí)法行為均應(yīng)按照統(tǒng)一的執(zhí)法制度或文書實(shí)施。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)制定和修訂《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法管理方案》，并強(qiáng)化日常執(zhí)法力度，依靠執(zhí)法制度的強(qiáng)制力量使執(zhí)法行為得以規(guī)范。對(duì)于地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)制定立法備案制度，重大案件的備案、跟蹤處理、曝光、追償?shù)染鶓?yīng)獲得成熟而完善的制度支持。

3.3 提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)

針對(duì)部分執(zhí)法人員存在的法律意識(shí)淡薄、綜合素質(zhì)較低等問題，可通過強(qiáng)化執(zhí)法者教育與培訓(xùn)的方式，使工作人員的業(yè)務(wù)能力、執(zhí)法水平得到顯著增強(qiáng)。通過開展培訓(xùn)教育活動(dòng)，執(zhí)法人員將獲取多個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)，擴(kuò)展自身的知識(shí)體系，熟悉和掌握更多法律知識(shí)，提高自身法律水平；在技術(shù)方面，掌握更對(duì)農(nóng)業(yè)相關(guān)知識(shí)與技術(shù)，成為技術(shù)過硬、素質(zhì)高、執(zhí)法技巧準(zhǔn)確的新型執(zhí)法人員；在政治素質(zhì)方面，教育活動(dòng)還應(yīng)注重對(duì)執(zhí)法人員的思想作風(fēng)建設(shè)，提高其政治素養(yǎng)，使執(zhí)法人員樹立強(qiáng)烈的責(zé)任心與使命感，敢于同不法分子作斗爭(zhēng)，樹立良好的政府機(jī)關(guān)形象，真正為百姓做好事、做實(shí)事[5]。

3.4 提高行政執(zhí)法效率

目前，農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門存在行政混亂等問題，主要是由于執(zhí)法、監(jiān)督、檢測(cè)等部門沒有各行其是，做好自身的本職工作，相互之間權(quán)責(zé)交叉重疊影響執(zhí)法效率。要想改變這一現(xiàn)象，則需要加強(qiáng)重點(diǎn)檢查，促進(jìn)執(zhí)法效率提升，具體措施為：一是強(qiáng)化農(nóng)資與環(huán)保執(zhí)法力度，提高耕地質(zhì)量；二是強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、檢測(cè)力度，由農(nóng)業(yè)檢測(cè)部門負(fù)責(zé)在農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷集散地，尤其是銷售旺季時(shí)開展定期檢查或不定期抽查工作，確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全；三是由農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門開展監(jiān)管活動(dòng)，務(wù)必把好農(nóng)資生產(chǎn)與銷售的準(zhǔn)入與準(zhǔn)出關(guān)卡，定期整肅市場(chǎng)中的不良行為，重拳出擊，打擊假冒偽劣產(chǎn)品以及違法行為，保障廣大農(nóng)業(yè)的合法利益不受侵害。

農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開行政執(zhí)法工作的支持，為了提高執(zhí)法效率與質(zhì)量，相關(guān)部門應(yīng)積極健全和完善執(zhí)法程序、制度規(guī)定、崗位職責(zé)，執(zhí)法者也應(yīng)從自身出發(fā)，主動(dòng)參與培訓(xùn)教育活動(dòng)，不斷完善知識(shí)體系、提高綜合素質(zhì)，在執(zhí)法工作中發(fā)揮更大的作用。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html,2019-02-28.

[2]陳家勇,朱紀(jì)林,周振宇.縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法存在的問題及對(duì)策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2018(17):347.

[3]紀(jì)錫華.淺談我國(guó)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法存在的問題及對(duì)策[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)信息,2015(12):19-20.

[4]江燦.農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法存在的問題及建議[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè),2017(9):87.

[5]李躍平,宿一兵.論農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中存在的問題及對(duì)策[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,4(2):21-23.

10.3969/j.issn.2095-1205.2019.04.84

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