■/張 恒 陳 敏

一、引言

氣候問題是全球公共性問題，政府間氣候變化專門委員會（IPCC）宣稱全球氣候是“人類的共同遺產(chǎn)”，提出保護(hù)大氣、控制二氧化碳和防止氣溫變暖是我們責(zé)任的號召。IPCC已經(jīng)發(fā)布了五次報告，第五次報告進(jìn)一步強調(diào)了人類行為是氣候變化的始作俑者，并將2020 年的全球溫度升幅限制在2℃范圍內(nèi)，超過2℃將達(dá)到“危險的程度”。自從1997 年通過《京都議定書》后，國際持續(xù)努力協(xié)調(diào)各國合作行動，共同應(yīng)對氣候變化問題，2018 年聯(lián)合國通過了《巴黎協(xié)定》，2019 年國際區(qū)域氣候大會（ICRCCORDEX 2019）在北京舉辦，2019 年全球氣候大會在馬德里舉行，圍繞共同發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)展開討論，解決氣候變化的治理與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的沖突。可喜的是，全球更多的國家、組織和公眾已加入到關(guān)注氣候變化的行列。我國作為發(fā)展中國家的最大經(jīng)濟(jì)體，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，已成為碳排放的大國，參與減排的壓力與日俱增。我國宣稱在2020 年單位GDP 碳強度比2005 年降低40-45%。中國對國際社會的履約承諾，充分展示了中國負(fù)責(zé)任大國的形象。我國應(yīng)對氣候變化最終建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，平衡效率與公平的社會管理目標(biāo)，通過技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增長方式，實現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、氣候變化的新特征

（一）氣候變化的科學(xué)事實

科學(xué)研究表明，地球上的二氧化碳濃度在工業(yè)革命前的300萬年未曾達(dá)到400ppm，目前的濃度達(dá)到450ppm，全球安全的濃度就控制在500ppm。2007 年IPCC 第一次報告（IPCC，2007）公布在1906年開始的近一百年里，全球的氣溫升高了0.75℃，并且升溫的速度在加快。氣溫升高引起“全球天氣系統(tǒng)”的改變，水循環(huán)加快，導(dǎo)致極端天氣頻發(fā)，有些地區(qū)的干旱程度增加，洪澇多發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水資源利用和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等將受到極大影響。即使全球氣溫升高在可控的范圍內(nèi)，不同區(qū)域的氣溫升高的幅度不一樣，不同區(qū)域受到的危害程度也不同。例如，陸地氣溫升高的幅度要高于平均氣溫，這樣可能造成有些地區(qū)人類不能居住而遷移，大規(guī)模的遷移埋下沖突的隱患。

（二）氣候變化引發(fā)生態(tài)危機(jī)

地球生態(tài)的脆弱性決定生態(tài)系統(tǒng)容易破壞，不易恢復(fù)。隨著地球氣溫升高后，水循環(huán)系統(tǒng)失去原先的平衡，水汽循環(huán)不穩(wěn)定性加大，多水或少水的現(xiàn)象增加，極端天氣增加，旱澇頻發(fā)。海平面上升，海上涌入城市，島嶼消失，出現(xiàn)生態(tài)移民，帶來社會管理的風(fēng)險。海水溫度升高，造成不能適應(yīng)升溫的生物的滅絕，導(dǎo)致生物食物鏈和生態(tài)鏈的斷裂，生態(tài)安全受到嚴(yán)重的威脅。氣溫升高，大陸雪線后退，沒有遷移能力的動植物，在不能適應(yīng)的環(huán)境下死亡，生物的多樣性減少。如果地球升溫不能控制在安全的范圍，有序的生態(tài)系統(tǒng)變得異常無序，引發(fā)生態(tài)危機(jī)，生態(tài)災(zāi)難將侵襲人類。

（三）氣候變化導(dǎo)致風(fēng)險加劇

科學(xué)界盡管認(rèn)識到氣候變化的基本規(guī)律，但還是難以確定未來氣候變化的程度與速度，存在著較大不確定性。從IPCC報告發(fā)布以來，全球?qū)ζ浞错懗霈F(xiàn)了起伏，尤其第三次報告的影響力下降，2001年美國退出《京都議定書》。2006年英國出版了《氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)：斯特恩報告》，大大推進(jìn)了氣候變化問題從科學(xué)問題向經(jīng)濟(jì)問題和政策問題轉(zhuǎn)變的步伐，報告研究表明應(yīng)對氣候變化符合經(jīng)濟(jì)理性的選擇。緊接著2007 年IPCC 發(fā)布第四次報告，掀起了應(yīng)對氣候變化的全球熱潮，催生了極具意義的《巴黎路線圖》。對氣候變化認(rèn)識的波折，動搖了應(yīng)對氣候變化的堅定性，加大了氣候變化投資的風(fēng)險，更增加了評估與衡量投資效果的難度。

（四）氣候變化的經(jīng)濟(jì)外部性凸現(xiàn)

減緩氣候變化是為人類提供一種公共物品，在市場壟斷、信息不充分和外部性情況下，公共物品的社會成本和私人成本與社會收益和私人收益不一致。公共物品是市場失靈的原因，價格機(jī)制失效，導(dǎo)致公共物品提供不足，改善氣候帶來收益的產(chǎn)品不足，正是政府提供公共物品的原因。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理認(rèn)為當(dāng)經(jīng)濟(jì)均衡狀態(tài)時，也達(dá)到了帕累托最優(yōu)狀態(tài)，市場不愿意改變這一狀態(tài)，因為交易或不交易對社會的福利都沒有改變，當(dāng)外界力量打破均衡狀態(tài)，福利得到改善，這是帕累托改進(jìn)。外部性是無意識的和無補償?shù)挠绊?，市場不能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，只有靠政府通過稅收和補貼的形式，改變這一外部性，校正這一領(lǐng)域的市場失靈，以達(dá)到資源的有效配置。

三、應(yīng)對氣候變化的低碳發(fā)展模式

氣候問題歸根結(jié)底是發(fā)展問題，改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式，樹立低碳發(fā)展的理念，推動低碳經(jīng)濟(jì)增長，通過技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)節(jié)能減排，并帶來協(xié)同效應(yīng)，這也是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。國際上將低碳轉(zhuǎn)型要求到2050 年大部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)零碳排放或負(fù)碳排放的標(biāo)準(zhǔn)。全球碳排放來源粗略地劃分，來自能源消耗，占總排放量的2/3，其他的來源于非能源相關(guān)的排放。城市化進(jìn)程也加大了碳的排放，目前來看，70%的碳排放來源于城市。因此發(fā)展低碳城市和低碳農(nóng)業(yè)，提高能源使用效率，開發(fā)新能源，利用再生能源，改變生產(chǎn)技術(shù)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是應(yīng)對氣候變化的唯一選擇。

（一）市場主導(dǎo)的乏力

科斯定理認(rèn)為當(dāng)產(chǎn)權(quán)明確，交易成本為零時，產(chǎn)權(quán)界定給誰無關(guān)緊要。然而，當(dāng)交易成本不為零時，明確產(chǎn)權(quán)主體至關(guān)重要。解決外部性引發(fā)的市場失靈辦法是明確界定產(chǎn)權(quán)，但是產(chǎn)權(quán)一旦難以界定，科斯解決外部性的措施難以實施。社會主體面對發(fā)展和天氣權(quán)利，企業(yè)有生產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)，公眾有不受氣溫升高的侵?jǐn)_權(quán)，企業(yè)也有不受氣溫變化侵?jǐn)_的權(quán)利。每個企業(yè)都通過生產(chǎn)，千絲萬縷地與溫室氣體排放有直接或間接的聯(lián)系，公眾的消費方式也存在著這種復(fù)雜的關(guān)系。因此，可以說生產(chǎn)與消費都可能成為溫室氣體排放的主體。產(chǎn)權(quán)在這一領(lǐng)域界定存在極大的困難。運用科斯產(chǎn)權(quán)界定明晰后，由市場解決氣候變化的問題難以推行。

國際上限額與交易和碳定價的方式似乎是可行的選擇，它在一定程度上控制了排放水平。從歐盟碳排放交易體系的運行來看，限額與交易并沒有帶來碳排放的實質(zhì)性的減少，并且易受利益集團(tuán)的操控。給溫室氣體進(jìn)行碳定價，不能確切知道減排的額度，同時會加重企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，往往被一些國家放棄使用。

2013 年中國發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候融資策略》報告，報告申稱我國氣候融資難題還困難重重，融資渠道狹窄，融資機(jī)制有待建立，應(yīng)對氣候變化的減緩與適應(yīng)策略的資金缺口較大。僅有的資金中95%的用于減緩方案，5%的用于適應(yīng)方案。顯然資金的使用與國家應(yīng)對氣候變化減緩與適應(yīng)策略同等重要的規(guī)劃不符。適應(yīng)領(lǐng)域的投入有待加強，只有公共投資才能較快進(jìn)入。氣候投資的風(fēng)險大，到目前為止還沒有科學(xué)的體系對氣候的投資風(fēng)險和效果進(jìn)行評估和衡量，影響私人投資的積極性。政府公共財政的投資還難以擺脫應(yīng)對氣候變化的主要角色。

（二）政府主導(dǎo)的力量

氣候變化問題是全球性的問題，也是發(fā)展的問題。全球共同治理與一致行動，才是解決之道。IPCC 倡導(dǎo)每個國家應(yīng)遵循“有區(qū)別共同責(zé)任”的原則。然而，每個國家都追求自身利益，過多考慮發(fā)展權(quán)，而放松承擔(dān)的責(zé)任。也就是在全球這一集體中，一些國家主動承擔(dān)改善氣候變化的擔(dān)子，而有一些國家會出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。目前發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在減排目標(biāo)、談判機(jī)制和資金與技術(shù)援助等重大問題上，存在著較大分歧。全球達(dá)成一致的行動方案，還需要時日，各國單邊努力，國內(nèi)實施財政政策應(yīng)對氣候變化，是積極的次優(yōu)選擇。同時政府擁有廣泛的資源和調(diào)動資源的能力。也是政府積極參與應(yīng)對氣候變化的邏輯所在。我國長期面臨著經(jīng)濟(jì)增長方式的集約化的要求，加上國際上對外貿(mào)產(chǎn)品碳含量的高度關(guān)注，傳統(tǒng)高碳產(chǎn)品外貿(mào)難以為繼，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)模式是正確的選擇。

四、應(yīng)對氣候變化的財政政策

應(yīng)對氣候變化的策略包括適應(yīng)與減緩，減緩是減少人類對溫室氣體的排放，減緩或阻止氣候的變化。氣候變化已經(jīng)發(fā)生，并且在短期內(nèi)甚至在較長的時期內(nèi)氣候還在變化，面臨著氣候變化帶來的風(fēng)險，增強對這一變化的適應(yīng)能力，可以降低對生命、財產(chǎn)和健康的影響。然而在這兩領(lǐng)域資源的缺口較大，有效的融資機(jī)制沒有建立起來，融資渠道狹窄。同時氣候融資的資金中95%用于減緩領(lǐng)域，只有5%用于適應(yīng)領(lǐng)域。這不利于減緩與適應(yīng)同等重要的戰(zhàn)略實施。應(yīng)對氣候變化的資金主要來自政府，以后可能還是。二氧化碳的衰解期很長，人類活動排放出的量已超過了自然吸收的量，形成大氣中的存量，逐漸產(chǎn)生不可逆的“棘輪效應(yīng)”。治理氣候問題人類的行動已滯后，如果再拖延，極大地增加了氣候風(fēng)險。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，廣泛的私人行動顯得十分不夠。等待別人行動，或擔(dān)心自己行動而別人行動，導(dǎo)致“囚徒悖論”，整個社會的選擇會是不參與行動的結(jié)果。在2016年，斯特恩教授堅持認(rèn)為，人類采取行動應(yīng)對氣候變化才是符合經(jīng)濟(jì)理性的選擇，通過成本與收益的分析判斷，應(yīng)對氣候變化的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于不作為所帶來的凈損失。如果不行動或晚行動，二氧化碳的存量會越來越多，濃度越高，應(yīng)對也就會更加困難，會付出更高的成本。人類面臨加快行動的抉擇，政府主導(dǎo)氣候治理是最適宜的選擇，政府有能力號召廣大民眾，制定產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)社會投資方向，通過大力提供財政支持，利用財政政策減緩溫室氣體的排放，支持新能源的開發(fā)與利用，推動節(jié)能減排，植樹造林等，提高全民應(yīng)對氣候變化的意識。

（一）征收碳稅

公共產(chǎn)品處于市場失靈的情況下，價格機(jī)制失效，成本收益的不對等影響了私人產(chǎn)品的提供積極性，造成產(chǎn)品的短缺。庇古提出政府應(yīng)征收稅收，彌補外部性的沖擊，收回理應(yīng)承擔(dān)的成本。碳稅是一種針對產(chǎn)生二氧化碳?xì)怏w的能源或含碳能源的稅種，通過對企業(yè)征收碳稅，一來增加稅種和政府的財政收入，為治理氣候變化，支持技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級等提供資金。二來增加企業(yè)碳排放成本，企業(yè)為保證產(chǎn)品的競爭力，提高技術(shù)，減少能源消耗，降低成本，保持市場的占有率。推進(jìn)燃油稅改革，公平負(fù)擔(dān)碳成本，不愿為碳成本負(fù)擔(dān)的人，利用低碳技術(shù)或提高能源使用效率，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的升級改造?，F(xiàn)行碳稅征收存在著約束力度和調(diào)節(jié)力度不夠，部分能源領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策缺位等情況，亟待完善碳稅征收體系。

（二）加大財政投入

財政部會同其他部門出臺支持新能源開發(fā)和節(jié)能減排的政策，加大財政投入，財政投入主要有財政補助、財政投資和獎勵等。我國已啟動了中長期投資節(jié)能工程、風(fēng)力發(fā)電和“金太陽”工程、“節(jié)能產(chǎn)品惠民”工程、“太陽能屋頂計劃”、“秸稈利用”、“節(jié)能建筑材料生產(chǎn)”、以及“污染排放物減排專項資金”和“節(jié)能技術(shù)改造”獎勵的財政資助項目等。這些項目的實施取得了良好的效果，但項目規(guī)劃的長效機(jī)制，投入力度還待加強，財政投入的效率還有待提高。

（三）配合產(chǎn)業(yè)政策

在氣候變化的情景下，減緩氣候變化是典型的全球公共產(chǎn)品，改善和維持天氣變化的產(chǎn)品的提供存在著嚴(yán)重的“供給不足”。任其發(fā)展，人類會面臨“生存的危機(jī)”。面臨應(yīng)對氣候變化的緊迫性，顯然僅靠行動遲緩的市場是不夠的。政府應(yīng)制定產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)資源向?qū)夂蜃兓伯a(chǎn)品配置，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，限制高碳發(fā)展，鼓勵低碳發(fā)展，支持低碳產(chǎn)業(yè)，扶持低碳領(lǐng)域的創(chuàng)新，開發(fā)新能源技術(shù)、產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)鏈。財政政策也應(yīng)積極配合產(chǎn)業(yè)政策，給予低碳發(fā)展稅收優(yōu)惠和資金的支持，分擔(dān)創(chuàng)新發(fā)展的市場風(fēng)險，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新，提高低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

（四）政府傾向性采購

政府采購是政府性的消費行為，政府明確低碳消費的偏好，在招標(biāo)采購中，明確低碳技術(shù)和低碳產(chǎn)品參數(shù)的意愿。大量采購低碳產(chǎn)品，采購低碳技術(shù)含量高，減緩氣候變化影響大的產(chǎn)品，為全社會釋放發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的積極信號。企業(yè)為爭取政府的大訂單，占居市場的優(yōu)勢地位，在低碳技術(shù)方面的開發(fā)資源投入會大幅增加，從而引導(dǎo)資源從高低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域流出，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。我國在2004年出臺《節(jié)能產(chǎn)品政府采購意見》和《節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單》，要求采購單位在技術(shù)指標(biāo)同等的條件下，優(yōu)先選擇清單中的產(chǎn)品。2007年國務(wù)院頒布《建立節(jié)能產(chǎn)品強制性政府采購制度的通知》，在優(yōu)先清單的基礎(chǔ)上，對部分產(chǎn)品達(dá)到節(jié)能效果和性能要求的產(chǎn)品強制采購。同時，各地地方政府采購引入環(huán)保與節(jié)能導(dǎo)向。然而，政府采購規(guī)模增長過快，出現(xiàn)應(yīng)標(biāo)低碳產(chǎn)品的數(shù)量不足，低碳服務(wù)產(chǎn)品容易被忽略采購。

（五）財政政策引導(dǎo)社會資金

應(yīng)對氣候變化問題是全社會的責(zé)任，只靠政府主導(dǎo)的模式不可持續(xù)，因為政府財力有限，引進(jìn)社會資金，發(fā)揮市場的力量十分必要。財政政策引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化市場機(jī)制的形成，建立碳基金和碳排放交易市場，形成市場導(dǎo)向的、以企業(yè)為主體的和政策保障的低碳發(fā)展體系。面對氣候變化投資的收益與風(fēng)險評估的難題，政府引導(dǎo)民間投資是一種可行的策略，政府應(yīng)明確應(yīng)對氣候變化的投資項目，依托項目盤活資金。比如，政府采用POT和PPP的融資項目計劃，設(shè)計財政激勵機(jī)制，明確市場的回報，引導(dǎo)民間資金積極參與其中，達(dá)到適應(yīng)與減緩氣候變化的效果。

（六）財政政策與其他政策協(xié)調(diào)一致

政策出自不同的部門，政策的目標(biāo)和政策傳導(dǎo)機(jī)制各不相同，導(dǎo)致政策效果相互沖突與相互抵消的現(xiàn)象，削弱宏觀管理的目標(biāo)，政策間的相互協(xié)調(diào)尤為重要。財政政策、稅費政策、與金融政策相互協(xié)調(diào)，互相配套，可大力提升政策的效果。寬松的財政政策、減稅降費政策和擴(kuò)張的金融政策助推低碳技術(shù)創(chuàng)新和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相反，針對高能耗、高污染和高排放的行業(yè)增稅加費的政策和緊縮的金融政策排斥“三高”產(chǎn)業(yè)和高碳發(fā)展。

五、結(jié)論

科學(xué)證據(jù)表明，自工業(yè)革命以來，人為增加溫室氣體的排放，溫室效應(yīng)引起氣候變化，氣候變化引發(fā)氣候變化問題，人類面臨生態(tài)危機(jī)，乃至生存危機(jī)。由于氣候變化問題是典型的國際問題，盡管國際社會持續(xù)努力希望合作應(yīng)對氣候變化問題，但要達(dá)成共識，共同行動還需時日，國家單邊應(yīng)對行動是一種次優(yōu)的選擇。從短期來看，面對減緩氣候變化公共物品的市場失靈，私人投資參與積極性不高，市場表現(xiàn)不力，政府成為應(yīng)對方案的主干力量，政府通過財政政策的投入和引導(dǎo)社會積極參與應(yīng)對方案。面對氣候變化問題的一步步緊逼，政府利用自己的地位和權(quán)威，組織制定應(yīng)對方案是目前最好的選擇。也是協(xié)調(diào)發(fā)展與氣候問題的最佳人選。這是政府運用財政政策應(yīng)對氣候變化的邏輯判斷，如果政府貽誤時機(jī)，氣候變化將帶來不可估量的后果。政府作為應(yīng)對氣候變化的先鋒，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，努力推進(jìn)全球共同行動，抵御氣候變化的風(fēng)險。