劉建林,喬彥芬
(中國電力工程顧問集團華北電力設計院有限公司,北京 100120)
經過40多年的發(fā)展,我國環(huán)境影響評價制度(簡稱為“環(huán)評制度”)彰顯著“預防為主”的環(huán)境法治精神,在推進產業(yè)結構調整、產業(yè)合理布局、項目環(huán)境準入、優(yōu)化項目選址選線、強化污染防治和生態(tài)保護措施等方面發(fā)揮著顯著作用[1]。但隨著我國經濟社會的發(fā)展,環(huán)境問題日益突出,環(huán)評制度管理方式和管理模式同時暴露出存在的問題,如未批先建、規(guī)劃環(huán)評落地難、項目環(huán)評針對性不強、審批事項多等違法行為。新時期環(huán)評制度的坐標定位不僅在縱向上推進環(huán)評的簡政放權,還要在橫向上探索推進環(huán)評與其他環(huán)境管理制度的銜接和協(xié)同,用以激發(fā)環(huán)評制度的活力,倍增環(huán)評制度的效力[2]。
排污許可制度在1989年就已被列為我國環(huán)境污染防治政策體系的核心,是由環(huán)境保護主管部門負責執(zhí)行的國家級環(huán)境政策中的“八項制度”之一[3]。制度化、程序化、規(guī)范化的排污許可證制度成為環(huán)境管理核心在環(huán)境保護中發(fā)揮的作用已得到包括發(fā)達國家在內許多國家的認可[4],實踐結果表明其對防治環(huán)境污染,規(guī)范固定源排污行為,促進依法行政具有極其重要的意義。2015年1月1日實施的新《環(huán)境保護法》重申強調了:國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度;實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物;未取得排污許可證的,不得排放污染物。
環(huán)評制度重在事前預防,排污許可證制度重在事中事后監(jiān)管[5],控制企業(yè)實際排污行為,兩者合理地有機銜接并協(xié)調、系統(tǒng)的運行,是實現(xiàn)固定污染源事前審批與事中事后監(jiān)督管理一體化的關鍵。
我國的環(huán)境影響評價經歷了國外引進、適應國情修正、施行過程中完善和改革,已形成了比較系統(tǒng)的、整體性框架體系(見圖1)。以專門法律法規(guī)為立法基礎,相關的行業(yè)導則、規(guī)范為技術支撐,同時與其他制度銜接,環(huán)保主管部門負責行政審批的專題評價。在環(huán)境影響評價過程中聽取公眾意見,接受公眾監(jiān)督;評審過程中邀請相關專家把握評價的科學性和合理性,確保建設項目的環(huán)境影響在技術可行、經濟合理的環(huán)保設施或措施處理后,對附近公眾的日常生活和周圍環(huán)境的影響最小化。
圖1 我國環(huán)境影響評價制度框架
環(huán)境影響評價是從源頭預防環(huán)境污染、生態(tài)破壞、改善環(huán)境質量的關鍵制度[6]。首先,環(huán)境影響評價在建設項目選址、布局合理性,環(huán)境保護等方面起到了顯著作用,同時對建設項目提出經濟合理的有效地污染防治措施,控制新污染源,治理老污染源;其次,使計劃管理、經濟管理、建設管理中體現(xiàn)環(huán)境保護內容,從而實現(xiàn)在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展,促進經濟建設和環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展;最后,環(huán)評制度可調動社會各方面保護環(huán)境的積極性,集思廣益、群策群力[7,8]。
在環(huán)評制度實施過程中,建設單位未批先建、擅自變更等環(huán)評違法行為、環(huán)評技術服務市場“紅頂中介”現(xiàn)象、環(huán)評機構資質的“花錢辦證”現(xiàn)象、環(huán)保部門的越權審批、把關不嚴等問題[9]。隨后,我國推進了環(huán)評制度深化改革,將事前環(huán)評審批的重心轉向事中、事后的監(jiān)管,并簡化環(huán)評審批程序,同時推進環(huán)評審批公眾參與和監(jiān)督等一系列改革措施。但環(huán)評制度仍存在待應對的問題,比如環(huán)評審批的監(jiān)督問題、與相關法律法規(guī)的矛盾問題及與其他制度的有機銜接程度等。
環(huán)評制度是來自于西方發(fā)達國家的舶來品,這種法律移植與我國獨特的國情現(xiàn)狀尚未實現(xiàn)制度層面的有機調和,隨著環(huán)境保護工作重心向事中事后監(jiān)管偏移,從而導致當前我國環(huán)評制度面臨著功能定位模糊、政府行為失范、評價機構獨立性缺失以及公眾參與進程滯后等現(xiàn)實困局[10]。此外,我國的環(huán)境影響評價是通過制定法律的上層建筑形式向公眾開展起來的,公眾對環(huán)評認識淺薄,雖然環(huán)評制度發(fā)布了公眾參與的條款,仍主要通過政府用行政手段促進和監(jiān)督[11]。同時,司法機關在環(huán)境保護中的作用較小,極度缺乏對環(huán)境立法、執(zhí)法的司法監(jiān)督和司法救濟措施,并且我國對行政機關立法等抽象行政行為沒有約束,對環(huán)境行政公益訴訟立法仍不完善,從而導致環(huán)境保護的立法實際上仍以反映行政機關的主觀意志為主,不能充分發(fā)揮公眾參與和社會監(jiān)督的作用[12]。
以美國為代表的國外環(huán)評制度詳細而完善,主要表現(xiàn)在:首先,美國的《國家環(huán)境政策法》著重規(guī)范了政府行為尤其是重大聯(lián)邦行為對環(huán)境的影響及其評價和審查,強調對政策法律等宏觀性、戰(zhàn)略性行為的評價,確保環(huán)評成為影響重大決策的重要工具;其次,健全環(huán)境影響評價的機制,特別是公眾參與機制、替代方案機制和部門協(xié)調機制;再次,以法院為代表的司法機關保障環(huán)評制度的實施,使環(huán)評成為協(xié)調經濟、社會、環(huán)境發(fā)展的重要手段;最后,環(huán)評制度與其他相關制度如:排污許可制度等合理地、密切地銜接,既凸顯自身作用,又實現(xiàn)了兩者銜接效應。
我國在20世紀80年代開始推行排污許可證制度,由于存在缺乏法律支撐、定位不清、后續(xù)監(jiān)管不力等問題,至今仍未形成成熟的完整的執(zhí)行體系。隨著我國環(huán)境保護工作的深化,排污許可制度有利于推動污染源從粗放式、靜態(tài)管理向精細化、動態(tài)管理轉變[13]。
2016年11月16日發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》(簡稱“實施方案”)確立了目標任務,規(guī)范了監(jiān)督管理及排污許可制實施保障措施等,明確了環(huán)境影響評價制度是建設項目的環(huán)境準入門檻,是申請排污許可證的前提和重要依據。近年來,我國加速了排污許可證制度的完善,通過制定法律法規(guī)、編制技術規(guī)范、行業(yè)技術指南等,實施監(jiān)督檢查平臺,指導省、市級環(huán)保部門權限職責等(見圖2)。大部分省份已按照行業(yè)核實頒發(fā)了排污許可證,部分省份已完成或準備開展排污許可證專項核實、檢查。同時,排污許可證制度已逐步與其他相關環(huán)保制度銜接,并形成了固定源項目運行期間有效監(jiān)管的核心制度。
圖2 我國排污許可證制度框架
美國實施的排污許可證制度是污染控制和污染源管理的核心制度,在《清潔空氣法》和《清潔水法》中均設置了排污許可專篇,整合固定污染源污染控制要求,并建立了便于遵守、執(zhí)行和監(jiān)督管理的排污許可證制度。在排污企業(yè)申請污染排放量時,由環(huán)保部門內設技術部門或社會上的科研咨詢機構在識別受納水體及納污容量基礎上,以環(huán)境質量為底線,借助數學模型等技術手段預測排污許可分配額度。排污企業(yè)取得排污許可證后,環(huán)保部門進行不定期現(xiàn)場核查、監(jiān)測,若污染物排放情況被定性為違法行為,環(huán)保部門隨之可進行行政命令、行政處罰、民事處罰或刑事訴訟??芍?,美國利用法律規(guī)定、運營過程中的不定期監(jiān)督檢查、違法后的嚴重追責等“全生命周期”的手段保障排污許可證的有效實施。此外,領取排污許可證的企業(yè)負有定期監(jiān)測、記錄并公開報告排污信息,確保排放污染物必須達標的責任,同時按時繳納排污費[14],賦予排污企業(yè)一定的環(huán)保責任和義務,同時使企業(yè)“晾曬”在政府監(jiān)督和公眾參與的陽光下。以排污許可制度為核心的體系制度既保證了企業(yè)實際排放和環(huán)境管理信息的真實性和準確性,為環(huán)保部門提供可用于決策的排放源數據,又便利了企業(yè)的守法,為企業(yè)守法證明提供有力支撐。
近兩年,造紙、火電、印染、電鍍、鋼鐵、水泥等重污染行業(yè)先行發(fā)放國家排污許可證。隨后,在河北省環(huán)保廳排污許可證核查后發(fā)布的《關于全省鋼鐵企業(yè)提標改造和排污許可證后監(jiān)督核查情況暨整改意見的通報》中發(fā)現(xiàn),部分企業(yè)仍未按照排污許可證進行排放污染物,可知,在排污許可證發(fā)放后加強執(zhí)法、監(jiān)督監(jiān)管力度的同時,仍需提高企業(yè)自身的環(huán)保責任。
我國以排污許可制度為核心的固定污染源控制體系制度正在迅速推行中,若借鑒美國成功經驗,必須提前解決現(xiàn)行操作中的漏洞:①在排污許可證中對監(jiān)測、記錄、報告等給予明確規(guī)定,使之具有可操作性;②加強對違法行為的嚴厲追責,并承擔相應的環(huán)境危害后果;③正確引導公眾參與,建立公眾參與有效渠道,實現(xiàn)排污企業(yè)的環(huán)保部門和社會公眾的共同監(jiān)督。
美國以排污許可證的發(fā)放和監(jiān)管為核心制度,環(huán)境影響評價作為技術手段支撐排污許可證的申領和審批,“一證式”的排污許可證貫穿污染防治工作的全生命周期,實現(xiàn)環(huán)保審批、污染源監(jiān)管、違法行為懲處三管齊下、協(xié)同作用的效果,對我國深化改革現(xiàn)有的環(huán)保審批和污染源監(jiān)管制度,建立簡捷高效的管理模式具有重要的借鑒意義。
針對目前環(huán)境影響評價制度暴露的問題,進一步深化改革環(huán)評制度顯得尤為迫切。環(huán)境保護部簡化、下放、取消環(huán)評相關行政許可事項,同時強化環(huán)評事中事后監(jiān)管,切實保障環(huán)評制度效力。通過修訂《環(huán)境保護法》等法律法規(guī),明確排污許可證的行政許可法律地位,既用以整合各項污染源環(huán)境管理制度,同時還確立排污許可“一套數據”作為污染物排放和環(huán)境執(zhí)法的唯一數據指標。從而,我國確立了環(huán)境影響評價制度是建設項目的環(huán)境準入門檻,是申請排污許可證的前提和重要依據。排污許可制度是企事業(yè)單位生產運營期排污的法律依據,是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。我國的環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的銜接關系見圖3。
圖3 我國的環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的銜接
為了保障環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的銜接,生態(tài)環(huán)境部專門向省級環(huán)保部門發(fā)布《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》,指導銜接工作的順利開展和實施。環(huán)境影響評價制度體系對建設項目可能產生的環(huán)境影響進行全方位的評估,并提出經濟合理、技術可行的防治措施的要求,對事前預防環(huán)境污染起著重要的作用,同時其為排污許可證監(jiān)管(事后)提供科學性數據,此外,排污許可證制度和“三同時”制度監(jiān)管施工過程中(事中)的環(huán)境污染防治設施和生態(tài)保護措施的落實??芍?,環(huán)境影響評價制度和排污許可證制度的相輔相成的銜接,形成了固定污染源項目事前、事中和事后的全過程的監(jiān)督管理條鏈,構成一個高效化、精細化的固定源環(huán)境管理體系。《實施方案》中提出通過改革實現(xiàn)對固定污染源從污染預防到污染管控的全過程監(jiān)管,環(huán)評管準入,許可管運營。環(huán)境影響評價審批文件是排污許可證的重要輸入文件和申請依據之一,排污許可證的核發(fā)和執(zhí)行情況是改擴建項目的環(huán)境影響評價現(xiàn)有工程回顧評價、開展建設項目環(huán)境影響后評價、建設項目涉及“上大壓小”、“區(qū)域(總量)替代”等措施的重要依據。
《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》與《固定污染源排污許可分類管理名錄》實施銜接,建設項目環(huán)評審批信息申報系統(tǒng)與全國排污許可證管理信息平臺充分銜接。在時間節(jié)點上,新建污染源必須在產生實際排污行為之前申領排污許可證;在內容要求上,環(huán)境影響評價審批文件中與污染物排放相關內容要納入排污許可證;在環(huán)境監(jiān)管上,對需要開展環(huán)境影響后評價的,排污單位排污許可證執(zhí)行情況應作為環(huán)境影響后評價的主要依據。從而建立了建設項目的事前、事中、事后全過程的環(huán)境影響監(jiān)管的架構,構成了在法律制度層面上的指導,在落實過程中的監(jiān)管,在預測結果后的抓手,加強監(jiān)管力度,保證制度執(zhí)行到位。
環(huán)境影響評價制度通過可行性方案的比較和篩選,預防建設項目對環(huán)境產生嚴重的不良影響,并將環(huán)境影響減小到最小程度,是我國一項貫徹預見性環(huán)境政策的重要支柱和卓有成效的法律制度,而其僅在事前發(fā)揮作用。我國提出排污許可證制度較早,由于無法律法規(guī)支持,導致與其他的環(huán)境管理制度缺乏銜接與聯(lián)系而無法實施。針對環(huán)境影響評價制度與其他環(huán)境管理制度施行過程中存在的問題,以及排污許可證制度在國外發(fā)揮的優(yōu)勢,改革、整合我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度,發(fā)揮各自的作用,彌補目前環(huán)境管理制度存在的缺陷。
環(huán)境影響評價制度是建設項目的環(huán)境準入門檻,排污許可制度是企事業(yè)單位生產運營期排污的法律依據。做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制的有機銜接是落實固定污染源類建設項目全過程管理的重要保障,從而加快了我國環(huán)境保護由濃度控制向總量控制、點源處理向綜合處理,末端治理向全過程治理的轉變。
在環(huán)境影響評價管理中,不斷完善管理內容,推動環(huán)境影響評價的科學性、嚴謹性,嚴格污染物排放要求;在排污許可證管理中,嚴格按照環(huán)境影響報告書(表)以及審批文件要求核發(fā)排污許可證,維護環(huán)境影響評價的有效性。兩者合理地有機銜接并協(xié)調、系統(tǒng)的運行,實現(xiàn)固定污染源事前審批與事中事后監(jiān)督管理一體化,從而降低管理成本,提高管理效率,實現(xiàn)環(huán)境質量的持續(xù)改善。