王明前

（廈門大學 馬克思主義學院，福建 廈門 361005）

山東抗日根據(jù)地的財政工作始終追求統(tǒng)籌統(tǒng)支為原則的正規(guī)化建設方向，而基礎財政制度又正是正規(guī)化財政制度的基礎。因此，對基礎財政制度的研究理應具有獨立的學術(shù)價值。遺憾的是，盡管史學界對山東抗日根據(jù)地財政經(jīng)濟史的研究已經(jīng)取得一定成就，但是對基礎財政制度，即預決算制度、會計制度和審計制度，卻始終缺乏有針對性的專題研究?；A財政制度包括預決算制度、會計及金庫制度、審計制度三個獨立且彼此聯(lián)系的環(huán)節(jié)。預決算制度是正規(guī)化基礎財政制度的前提。會計和金庫制度是基礎財政制度正規(guī)化建設的核心執(zhí)行環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌統(tǒng)支原則的具體實現(xiàn)。審計制度是基礎財政制度的保障環(huán)節(jié)。筆者不揣淺陋，擬以上述思路為線索，闡述山東抗日根據(jù)地基礎財政制度正規(guī)化建設的軌跡，以期增加學術(shù)界對抗日根據(jù)地財政經(jīng)濟史的學術(shù)認知。

一、統(tǒng)籌統(tǒng)支原則的逐步確立

早在山東抗日根據(jù)地創(chuàng)建之時，根據(jù)地領導層就開始重視以統(tǒng)籌統(tǒng)支為原則的基礎財政制度的建設。1938年9月26日，郭洪濤在蘇魯豫皖邊區(qū)縣委書記聯(lián)席會議上提出：“必須統(tǒng)一收入統(tǒng)一支出，建立統(tǒng)一的財政制度”。為此要“實行預決算制度，軍費提到最高度，可能取消薪餉制度，實行平等生活費”以控制支出。[1]1939年3月11日，蘇魯皖分局向上級報稱：“建立自給自足及集中的財政經(jīng)濟”“建立統(tǒng)支統(tǒng)一的供給制度”。[2]

1940年是抗日根據(jù)地財政制度正規(guī)化建設的關(guān)鍵年份。1940年1月20日，中共北方局指示山東分局：“公布其政權(quán)機關(guān)的財政工作，實行累進的稅制，建立對外貿(mào)易，征糧收稅，屯積公糧，求得解決縣政的長遠計劃”。[3]1940年2月29日，山東分局指示各級軍政部門：“擴大分局財委會，以一縱供給部兼財政部為最高設計及執(zhí)行機關(guān)。山東及蘇魯邊各區(qū)財委會、財政機關(guān)，必須立即向分局財委會及財政部建立關(guān)系，并將收支財經(jīng)狀況與建設計劃詳細具報”“有計劃開源，如經(jīng)營商業(yè)、舉辦合作社、挖礦（尤在魯南、膠東）、整理及開征田賦及收入口稅、實行累進稅制”。[4]1940年5月5日，中共中央指示山東分局：“防止濫收，特別執(zhí)行以遵照各種正常稅收為中心”。[5]1940年6月8日，山東分局要求各級黨委：“實行財政統(tǒng)一收支，實行統(tǒng)籌給養(yǎng)，各級政府實行預決算制，財政經(jīng)濟的收支統(tǒng)一于各級政府，在戰(zhàn)略區(qū)域內(nèi)，統(tǒng)一于該區(qū)最高之軍政委員會之財經(jīng)委員會。此外，當?shù)剀婈牸包h不得隨便單獨收支，紊亂財政系統(tǒng)，破壞統(tǒng)一”。[6]1940年7月7日，陳明提出：“對于有關(guān)抗戰(zhàn)經(jīng)費，決定征收者，一定要明令規(guī)定稅率及征收辦法，防止漏稅及額外敲詐，統(tǒng)一稅收制度，確定稅則，統(tǒng)一財政，統(tǒng)一收支，建立政府預決算制度，建立金庫制度，統(tǒng)籌給養(yǎng)”。[7]1940年8月7日通過的山東省戰(zhàn)時施政綱領宣布：“各級政府實行預決算制度、金庫制度、審計制度，財政公開，提倡開源節(jié)流，嚴懲貪污，反對浪費”。[8]1940年11月，朱瑞在致中央軍委、北方局的報告中表示：今后應“建立與健全政府財政經(jīng)濟政策，建立預決算制度，統(tǒng)一收支”。[9]

在此基礎上，統(tǒng)籌統(tǒng)支原則逐漸得到貫徹，并深化到各行政區(qū)和各經(jīng)濟部門。1941年5月23日，山東分局指示魯西軍政委員會、魯西區(qū)委：“必須切實執(zhí)行嚴格的統(tǒng)一收支制度，必須量入為出，以百分之七十以上的銀行收集作為經(jīng)濟建設或貿(mào)易事業(yè)，只以一小部銀票加田賦稅收和生產(chǎn)等收入為軍費”。[10]1941年7月4日通過的山東分局抗戰(zhàn)第五年十項建設運動大綱提出：“做到財政收入主要依靠貿(mào)易收入與正當稅收、田賦，使依靠募捐、罰款收入的財政政策能一般的停止”“做到地方政府能依靠生產(chǎn)貿(mào)易與地方稅自給，省稅全部交上級”。[11]1941年7月7日，戰(zhàn)工會要求：“切實整理各種國稅，如田賦、鹽稅、出入口貨物稅、煙酒稅等，使能照正規(guī)的財政收入，供給主力軍開支”“做到地方政府行政費完全由地方稅如屠宰稅、牲畜稅、田房稅、田賦附加及生產(chǎn)貿(mào)易之收入來解決”“切實建立預決算制度、金庫制度與會計制度，與審計制度。一切按照制度開支”。[12]1941年8月4日，山東分局會議決定：“一切財政收支，銀行與稅局對外統(tǒng)一于山東戰(zhàn)工會，財政處和經(jīng)濟建設處對內(nèi)完全統(tǒng)一于分局財委會，堅決糾正地方性和各自為政現(xiàn)象。一切支出應按需要經(jīng)過批準”。[13]1942年4月5日，山東分局財委會指示各級財委會：“在收支上一定做到凡是國有收入均歸上級支配。田賦附加和地方稅歸政府群眾團體支用。同時各地區(qū)要保證在全數(shù)收入中以百分之七十歸軍隊和黨用，百分之三十歸民用”“確定統(tǒng)一的財政供給系統(tǒng)。在每個地區(qū)所有之主力兵團及軍區(qū)所屬之部隊，一定建立統(tǒng)一的供給機關(guān)和統(tǒng)一的供給標準。所有各級黨的經(jīng)費，決定歸軍隊的供給機關(guān)供給”“政權(quán)和群眾團體的用費，都由每個地區(qū)最高政權(quán)統(tǒng)一負責”“要使財政收支統(tǒng)一，必須建立統(tǒng)一與嚴格的預決算、會計、審計、金庫等制度”。[14]1943年8月1日頒布的山東省戰(zhàn)時施政綱領宣布：“統(tǒng)一財政收支，嚴格執(zhí)行預決算制度、審計制度、金庫制度，力戒浪費，嚴懲貪污分子，認真整理村財政”。[15]1943年8月19日，山東分局提出：“財政開源從改善稅收、整理官產(chǎn)學田及代管地、經(jīng)營公營企業(yè)、整理土地、實行稅契，尤其從發(fā)展群眾生產(chǎn)、提高農(nóng)村副業(yè)中來培植財源，開發(fā)財源”。[16]1943年9月30日，山東省戰(zhàn)時行政委員會指示：“整理地方稅，以不擾民而又增加收入為原則。一切地方稅應盡量做到自辦自收，廢除中間剝削”。[17]

隨著正規(guī)化財政制度的逐漸建立和完善，山東抗日根據(jù)地逐漸建立起省、行政區(qū)、縣各級承擔基礎財政工作的職能部門。省級，1940年7月30日通過的山東省臨時參議會組織條例規(guī)定：“山東省臨時參議會有通過全省預算及審核預算之權(quán)”。[18]1943年8月，山東省臨時參議會一屆二次議員大會決議，建議駐委會“審核全省財糧預算決算，以便清楚地了解人民的負擔和保證抗日黨政軍民的物資供給”。[19]1943年9月通過的修正山東省臨時參議會組織條例規(guī)定：省參議會有“審查通過本省預決算，決定賦稅公糧之增收或減免”的職權(quán)。[20]駐會委員會有“根據(jù)大會通過之概算案，檢查省行政委員會財政收支狀況”的職權(quán)。[21]1945年7月17日，黎玉在財經(jīng)委員會擴大會議上提出：財經(jīng)委員會是“在黨委領導下有處理經(jīng)濟實際權(quán)力的機關(guān)”，負責“審核批準預決算，并在黨內(nèi)關(guān)系上領導審計委員會工作，聽取下級財政經(jīng)濟報告，籌劃收支統(tǒng)一與調(diào)劑方針”。[22]1945年8月通過的山東省戰(zhàn)時行政委員會組織條例規(guī)定：戰(zhàn)工會財務處執(zhí)掌“關(guān)于編制預算、決算事項”“關(guān)于金庫收支事項”“關(guān)于財糧審計事項”。[23]行政區(qū)級，1943年9月通過的山東省行政督察專員公署組織條例規(guī)定：專員公署財糧科執(zhí)掌“財糧預決算之審核與編造、公產(chǎn)之管理、金庫之監(jiān)督及支差”等事項。[24]縣級，1940年11月7日，省臨時參議會通過的山東省戰(zhàn)時縣區(qū)鄉(xiāng)村各級政府組織條例宣布：縣財政科有“編制審核縣區(qū)鄉(xiāng)經(jīng)費預決算事項”“縣金庫收支事項”的職能，[25]之下“分設金庫主任一人，會計、出納各一人”。[26]1941年1月16日，山東省臨時參議會通過的縣各級參議會組織條例規(guī)定：縣級參議會有“審核及通過地方之財政收支事項”的權(quán)利。[27]1943年9月通過的修正山東省縣政府組織條例規(guī)定：財糧科執(zhí)掌“關(guān)于編制預決算事項”“關(guān)于監(jiān)督縣金庫收支事項”。[28]此外，1943年6月頒布的北海銀行組織章程規(guī)定：各級銀行“代理同級政府之金庫事宜”。[29]1942年6月頒布的山東省審計處組織條例宣布：各行政區(qū)審計處有“保證財政制度之執(zhí)行，防止貪污浪費”，以及“施行財政上之司法監(jiān)督”的職責。組織系統(tǒng)為省審計處、主署區(qū)審計分處、專屬區(qū)審計員。審計部門有權(quán)審核各機關(guān)、團體、地方部隊開支決算事項、各級財糧機關(guān)征稅征糧與一切開支事項、各機關(guān)團體公有財務事項、各級金庫及公營事業(yè)收支事項、貪污舞弊及浪費之檢舉事項。[30]

二、預決算制度的建立

預決算制度是正規(guī)化基礎財政制度的前提。山東抗日根據(jù)地領導層高度重視預決算制度的建設。

1940年，在強調(diào)財政統(tǒng)籌統(tǒng)支建設原則的同時，預決算制度相應建立。1940年8月20日，艾楚南撰文提出：“實行科學的財政經(jīng)濟制度，嚴格制定預決算”。[31]1940年9月，陳明在山東省行政會議上提出：“一切支出要作預決算，沒有預算或未經(jīng)適當機關(guān)核準者不發(fā)款，不做決算者不發(fā)款”。[32]1940年11月7日，戰(zhàn)工會決定：各級部隊、機關(guān)團體的預決算，“送由最高上級領導機關(guān)審核?？h級以下政府及地方部隊的預決算，由縣政府編造匯集專署。直屬軍政部隊由軍區(qū)司令部編造，均送由各該地區(qū)最高審核機關(guān)審核，由各審核機關(guān)每月編造總預決算表，送交本會備查或電請本會備查”。[33]1940年11月，朱瑞在致中央軍委、北方局的報告中表示：“各部隊、機關(guān)、團體的預決算制度均已建立，并各部能按期速送，照核數(shù)執(zhí)行”。[34]今后要“鞏固預決算制度，建立地方部隊和游擊隊預決算”。[35]

之后，預決算制度不斷得到強調(diào)，逐漸成為山東抗日根據(jù)地基礎財政制度的基礎性環(huán)節(jié)。1941年7月4日，山東分局提出：“確實建立財政預決算制度，一切按照制度開支，消滅貪污浪費現(xiàn)象”。[36]1941年7月，艾楚南撰文指出：“嚴格建立預決算制度，非經(jīng)一定手續(xù)不得額外開支分文”。[37]1941年9月7日，戰(zhàn)工會通知各地：“自九月份起，各單位要按實有人數(shù)、開支標準，按其造具預算。先由各單位首長切實討論審查、簽名蓋章后，再送由本會審核”“各單位之臨時費、特別費及兵工生產(chǎn)材料費等，應按季造具預算，由本會另行籌劃，不得列入經(jīng)常費內(nèi)。其生產(chǎn)費之支付，概由銀行借貸，亦不得列入經(jīng)常預算數(shù)內(nèi)”。[38]1942年6月21日，戰(zhàn)工會決定：“各種研究試驗場所之經(jīng)常費用，決定自本年七月起以專署為單位，根據(jù)各縣具體情形，每半年造送預算一次，經(jīng)由專署行政會議通過，上級財經(jīng)機關(guān)批準，就地撥款開支”。[39]1945年7月17日，黎玉在財經(jīng)委員會擴大會議上提出：加強預決算審核制度，“糾正預決算中的對黨不老實的行為，求得發(fā)揮財力效能與財政結(jié)余”，[40]做到“預算之制定，必須有決算之根據(jù)，必須經(jīng)財委會反復審核，必要時組織審計機關(guān)”“預算必須對上解款”。[41]

各行政區(qū)積極貫徹山東分局指示，根據(jù)本地區(qū)實際建立預決算制度。1941年7月10日，膠東行政聯(lián)合辦事處通令：“各會計單位及附屬會計單位，每年須編造全年總預算書一次，全年總決算書一次，分期預算書四次，分期決算書四次，計算書十二次”。[42]1943年11月7日，中共膠東區(qū)委財委會會議決定：“各機關(guān)負責人要了解制度，每年要看四次預決算”“各單位各部門要按工作計劃編造預算，預算要求具體，減去預算以外的偶然開支”。[43]

三、會計及金庫制度的完善

會計和金庫制度是基礎財政制度正規(guī)化建設的核心執(zhí)行環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌統(tǒng)支原則的具體實現(xiàn)。

1940年，隨著對統(tǒng)籌統(tǒng)支原則的強調(diào)，會計及金庫制度開始得到確立。1940年1月20日，中共北方局指示山東分局：為實現(xiàn)統(tǒng)籌統(tǒng)支，要“按照預算開支，反對破壞節(jié)省制度，懲辦貪污浪費分子。軍隊中由各級首長及政治機關(guān)保證供給的建立”。[44]1940年2月29日，山東分局指示各級軍政部門：“建立各級分金庫，統(tǒng)由山東財政部管理，絕對建立預決算統(tǒng)一籌支及統(tǒng)一收入與支出的管理。一切收入歸金庫，一切支收有預算，一切出納經(jīng)批準”。[45]1940年5月5日，中共中央指示山東分局：“由政府建制在各地建立金庫制，這是統(tǒng)一部分的中心?，F(xiàn)在游擊區(qū)域須在統(tǒng)一計劃下，給以相當建立的余地”。[46]1940年8月20日，艾楚南撰文提出：“財政經(jīng)濟機關(guān)的收支，合理負擔的出入，一定要按期公布。軍隊的收入要按期報告，要嚴格遵守審定數(shù)開支”。[47]1940年9月，陳明在山東省行政會議上提出：“統(tǒng)一收支。稅收、田賦、官產(chǎn)遺產(chǎn)、行政罰金、司法罰金等，一律規(guī)定為政府收入，統(tǒng)交金庫”“軍隊在政權(quán)區(qū)域外之募捐、罰款、籌糧籌款等，亦應報解財政部轉(zhuǎn)賬”。[48]1940年11月7日，為統(tǒng)一財政，戰(zhàn)工會決定：“凡各項稅收、田賦、官產(chǎn)、逆產(chǎn)、行政罰金、募捐等款項一律規(guī)定為國家收入，非經(jīng)每個地區(qū)最高政權(quán)及財政負責人允許，概不得動用”“各級行政費、群眾團體補助費，每月開支按規(guī)定編造預算，經(jīng)該地區(qū)審核機關(guān)審核批準后，由該地區(qū)最高行政機關(guān)指定某種款項內(nèi)撥用之”“凡正規(guī)軍，每月經(jīng)費須按規(guī)定開支數(shù)目編造預算，呈報上級核準，就各該駐軍地區(qū)最高財政機關(guān)撥支”“正規(guī)軍每月如有收入，必須向所駐最高財政機關(guān)報告轉(zhuǎn)賬，作為該財政機關(guān)正式收付之款”“各級金庫收到繳解款項，隨時發(fā)給收款單據(jù)，支款時依照支票付款”“各級財政機關(guān)金庫確實建立收款單據(jù)和支票制度，并保證所有收入交給金庫保管。尤其預決算制度更要確實建立，如無預算之機關(guān)、部隊，不得隨便開支”“各地區(qū)最高財政機關(guān)必須每月將各該地區(qū)所有財政收入?yún)R報本會備查”。[49]1940年11月11日，陳明在山東省行政會議上指出：“一切稅收、田賦、募捐、行政罰款、遺產(chǎn)、官產(chǎn)、罰款、司法罰款為政府之財政收入，要解交政府金庫，任何政府以外之其他機關(guān)、軍隊、群眾團體、動員機關(guān)等，不能私自收取”。[50]1940年11月，朱瑞在致中央軍委、北方局的報告中表示：“各級金庫審計處建立健全，保證一切收支交由金庫”。[51]今后“由金庫統(tǒng)一于財政收支，徹底消除自收自用現(xiàn)象，并且糾正各區(qū)鄉(xiāng)政府及地方部隊、游擊隊的亂收亂支現(xiàn)象”。[52]1940年12月14日通過的各級貿(mào)易局組織條例規(guī)定：“總、分、縣局營業(yè)，以每年一月一日至十二月三十日為會計年度；總、分、縣局營業(yè)，每月結(jié)算一次，每屆年度終了總結(jié)一次”。[53]

1941年6月公布的山東省金庫暫行條例，是山東抗日根據(jù)地會計和金庫制度實現(xiàn)正規(guī)化的標志。該條例宣布：“各機關(guān)一切財政收入，盡交金庫核收，一切支出非依奉上級金庫支付命令，不得動支。但各地分金庫因特殊環(huán)境，未得到總金庫支付命令，可由主任公署會同省戰(zhàn)工會財政特派員簽發(fā)命令，通知金庫付款”。[54]各級金庫組織系統(tǒng)，“戰(zhàn)工會財政處設總金庫，主任公署設分庫，專員公署設支金庫，縣政府設縣金庫”“各級政府對金庫有監(jiān)督指導權(quán)并支配權(quán)，以保持金庫獨立之系統(tǒng)”。[55]條例首先規(guī)定金庫收支款項手續(xù)：“各級金庫收入款項時，須接到上級金庫支付命令始得付款”“各級金庫收支款項，得隨時向上級金庫報告”“各級金庫接到支票，須與支款機關(guān)所持之支票核對支款數(shù)目及號數(shù)，不對時不得付款”“縣金庫所存之款，直屬上級金庫有提用之權(quán)”，以此類推；“各機關(guān)團體部隊預算單位，在每月支票未發(fā)到前，可以向該級金庫按照上月預算數(shù)準借三分之二，但非先送其預算不準借支。部隊借款時，須經(jīng)過主署；縣府借款時，須經(jīng)過專署”“各機關(guān)團體部隊借款時，必須由負責首長出具借款證書，待接到支票時，再將借款扣除，同時將借款證書付給領款人”；各機關(guān)每月支款，“省戰(zhàn)工會所屬機關(guān)，每月經(jīng)費按批準數(shù)先向主管機關(guān)領取支付命令，再向總金庫領款”。以下主任公署、專員公署、各縣所屬機關(guān)，按上例分別向分庫、支金庫、縣金庫領款?！案骷墮C關(guān)持支票向各級金庫領款時，須附有正式領款書”。其次，條例規(guī)定以下解款及抵解手續(xù)：“各機關(guān)向金庫解款時，須填三聯(lián)解款書，以現(xiàn)字編號。除留‘存根'一聯(lián)外，其余‘通知'‘報核'二聯(lián)，連同縣款一并解交金庫，金庫除核收縣款及截留‘通知'一聯(lián)外，其余‘報核'一聯(lián)，轉(zhuǎn)交財政處”“金庫收到解款，校核與解繳書所列數(shù)目相符，即填具二聯(lián)收款書，現(xiàn)字以編號，除留存根一聯(lián)外，其余收據(jù)一聯(lián)解交款機關(guān)報核，一聯(lián)交上級金庫”“各級金庫，將各機關(guān)每月領款之支票收齊后送回原發(fā)支票之金庫核銷”。最后，條例規(guī)定報告制度：“各級金庫之回報，縣金庫于下月五日前，支金庫于下月十日前，分金庫于下月之前”“報告時須向直屬上級金庫，不得越級報告”。[56]

金庫條例的頒布，使根據(jù)地各項財政收支程序均有法可依，從而為真正實現(xiàn)統(tǒng)一收支奠定下法律基礎。山東抗日根據(jù)地財政部門以此法律為根據(jù)，積極落實會計及金庫制度。1941年7月，艾楚南撰文指出：“確立各級金庫，掌管收入支出，保證經(jīng)費支出能夠依照預決算執(zhí)行”。[57]1941年9月7日，戰(zhàn)工會通知各地：“各級機關(guān)、團體、部隊之各種費用之開支，須先造預算，經(jīng)批準后始得支付。否則，自行開支者概不報銷。而各級金庫未接到支票前，可按前日預算照規(guī)定成數(shù)借貸，其不按規(guī)定隨便開支者，本會概不轉(zhuǎn)賬”“自十月起，各級政權(quán)機關(guān)在轄境內(nèi)之一切收入，按期解繳本會，作統(tǒng)一支付。其各級政權(quán)之開支則按期向上級領取，不得借口客觀困難實行坐支或轉(zhuǎn)借”。[58]1941年9月頒布的田房契稅暫行辦法規(guī)定：“各縣所征之契稅為地方收入，隨時連同聯(lián)單紙費一并解交專署，其契紙費作為各縣之材料費歸各縣留用”。[59]

1942年5月30日，戰(zhàn)工會頒布的山東省經(jīng)管收支款項統(tǒng)一處理辦法，對各項收入和支出的具體實施進一步加以規(guī)范。辦法首先規(guī)定：“各機關(guān)直接收入款及所屬機關(guān)收入款，均交就近金庫核收代解取據(jù)，按其制表報各主管機關(guān)匯總報告”。其次，解繳款程序規(guī)定：“縣支金庫收到繳款，應即填具五聯(lián)收款書，除留存根一聯(lián)外，其余以收據(jù)、報查兩聯(lián)交繳款單位存轉(zhuǎn)，以副報告一聯(lián)送交縣財政科，正報告一聯(lián)送呈上級分金庫”。以上分金庫、總分金庫依上述程序，分別送呈總分金庫、主任公署財政處。“各繳款機關(guān)作繳款報告時，應填具四聯(lián)繳款書，除留存根一聯(lián)外，余報告、報查、批回三聯(lián)連同收款書之報查一聯(lián)及所屬機關(guān)收款書之報查一聯(lián)一并匯總表交財政處核辦，其所屬機關(guān)不須適用繳款書”“財政處收到繳款報告，報查、批回三聯(lián)，除報告一聯(lián)留存外，以批回一聯(lián)發(fā)繳款報告機關(guān)，以報查一聯(lián)轉(zhuǎn)送該管審計機關(guān)”。再次，請領款程序規(guī)定：各機關(guān)團體“每季按時編造預算書三份，送呈審計機關(guān)”“審計機關(guān)核準預算后，除一份留存外，一份發(fā)還原預算機關(guān)，一份送交同級財政處，并將核準金額機關(guān)別通知付款金庫”“各機關(guān)收到核準預算書，應即填具四聯(lián)領款書，除第一聯(lián)留存外，以第四聯(lián)送呈財政處，以第二、三兩聯(lián)送交付款金庫存轉(zhuǎn)”；財政處“以通知一聯(lián)交領款機關(guān)，以命令一聯(lián)交付款金庫”“領款機關(guān)收到支付書通知一聯(lián)，即聯(lián)同領款書之第二、三兩聯(lián)送交付款金庫領款”“金庫收到支付書通知一聯(lián)及領款書第二、三兩聯(lián)后，與支付書命令一聯(lián)及該機關(guān)核準預算額相互核對無誤時即可付款”；金庫付款后，“除支付書通知一聯(lián)留存外，以支付書命令一聯(lián)按期制表報告上級金庫，以領款書第三聯(lián)送呈財政處，以第二聯(lián)送呈該管審計機關(guān)”。辦法同時規(guī)定：“地方款之收入均須交金庫核收保管，未持有主署區(qū)財政處之支付命令，金庫不得付款”。[60]1942年5月重新制訂的山東省金庫暫行條例，進一步鞏固了會計制度正規(guī)化建設的成果。該條例宣布：“金庫為政府經(jīng)營現(xiàn)金、票據(jù)、證券及其他財物之機關(guān)”，在戰(zhàn)工會、主署、專署、縣分設總金庫、總分金庫、分金庫、支金庫。其次，金庫收支程序規(guī)定：各級金庫“承戰(zhàn)工會之命辦理省之公款公物之保管、出納、轉(zhuǎn)移等事項外，并須辦理地方款之保管、出納事項。但一切收支不得與省款混淆，并不得相互統(tǒng)用”“各級金庫收存之省款，非奉有戰(zhàn)工會財政處（或主署財政處）之支付命令，不得支付任何機關(guān)或部隊”“一切收入之款，概由金庫按收款手續(xù)收納保管，任何收入機關(guān)不得收款不繳，更不得于未繳金庫前擅自動用，違者金庫并加干涉”。再次，報告程序規(guī)定：“支金庫須于每半月向分金庫匯報收支實況一次”，以上分金庫每月、總分金庫、總金庫均每月分別向總金庫或總分金庫、總金庫、總金庫主管機關(guān)匯報收支實況一次：“戰(zhàn)工會或主署財政處及該管審計機關(guān)，均可隨時派員檢查各級金庫賬簿單據(jù)及庫存現(xiàn)金、票據(jù)、證券等”。[61]1942年9月7日，戰(zhàn)工會訓令：“各稅收機關(guān)與政權(quán)機關(guān)，應將罰款與沒收物品處理情形隨時報解各戰(zhàn)略區(qū)最高政權(quán)或稅局作為財政收入一部，下級機關(guān)不得自由處理”。[62]

各行政區(qū)積極貫徹山東分局的指示精神，執(zhí)行和完善會計及金庫制度。1941年7月10日，膠東行政聯(lián)合辦事處通令：會計制度方面，“會計賬簿須月結(jié)算一次，每三月決算一次，每十二個月總決算一次”“各級會計單位，每次接到支付通知書后須在十五日內(nèi)向上級會計機關(guān)支領經(jīng)費”。金庫制度方面，“各級金庫負責保管解送現(xiàn)金與各種珍貴物品，除兼收各種稅款、公款及兌付北海銀行本票外，與任何人任何機關(guān)不發(fā)生收付關(guān)系”“各級金庫收管之現(xiàn)金與各種珍貴物品除向上級解繳外，不得挪用或借與任何人、任何機關(guān)；任何人與任何機關(guān)亦不得強迫金庫挪用或借用”“各級金庫每月須作庫存表送機關(guān)首長審查，每月終了作收解報表及全月庫存表一并送上級金庫審查。各級金庫由各級機關(guān)首長負責每月查庫三次”。征解制度方面，“各級征收機關(guān)征收捐稅時，須按照規(guī)定之征收時間與期限開始征收，更須在一定的期限內(nèi)完成任務，并須按日作收入日報，按旬作旬報，按月作月報送上級審查”“各級征收機關(guān)每日征收之稅款，須逐日向金庫解繳，不得挪借稅款或拖延解款日期”。[63]1945年4月15日，膠東區(qū)行政公署指示：“區(qū)以上所有之學田、官產(chǎn)、公糧款等收入，一律整理掃解縣庫”“本年上期田賦，各縣要隨時征隨解，不準動用分文或拖延時間”“征起之糧款，一定解庫，不準半途留用或拖延不解繳”。[64]1943年6月，冀魯邊區(qū)戰(zhàn)時行政委員會指示：“政府所收之款，應按金庫制度即時交金庫保存，縣專署之金庫除酌留足夠本級黨政軍民半年經(jīng)費開支數(shù)目外，其余均行上解。但金庫在戰(zhàn)斗環(huán)境當中，亦不宜大批存款，可找妥實商號無息借給他，約定到某一期間保證不誤提用”。[65]1945年7月，魯中區(qū)黨委表示：會計制度方面，“劃分供給系統(tǒng)，建立了會計科目”；金庫制度方面，“明確財糧收入統(tǒng)歸金庫倉庫，無一定手續(xù)不得隨意開支”；報告制度方面，“縣向?qū)Ｊ鹧畧?，專署向?lián)辦月報，邊沿區(qū)季報，各地大部建立”。[66]

四、審計制度的建立

審計制度是基礎財政制度的保障環(huán)節(jié)。山東抗日根據(jù)地領導層始終重視審計制度的建設。

1940年11月7日，戰(zhàn)工會決定：“凡各級機關(guān)部隊團體人員，如自收自用、貪污浪費查有實據(jù)者，各級審核主管人及金庫主任有權(quán)向司法機關(guān)提出控告”。[67]1942年4月12日，山東分局財委會指示各地：“舉凡對財經(jīng)浪費、糧食公單虛報浮支、浪費公糧公款者，應受到紀律上的制裁，無決算者不予報銷”。[68]

1942年6月5日頒布的山東省審計條例，標志著審計制度的正式建立。該條例首先規(guī)定審計方法為書面審查、實地審查、委托審查三種。其次，關(guān)于概算審計程序，條例規(guī)定：“各機關(guān)團體部隊之概算每半年一期，預算每三月一期”造送；“各縣之概算應于上期第五個月之十日前預算，于上期第三個月之十日總和送專署審核”“專署總概算及總預算應于上期末月十五日前呈主署審核”“主署區(qū)審計處每期之總概算及總預算，應于上期末月二十日前送省戰(zhàn)工會備查”。審計機關(guān)應審核“造送日期及手續(xù)是否與法定規(guī)定相符；概算數(shù)及預算數(shù)是否以法定收入與開支標準為范圍”“專署之總概算及總預算是否有審計員初審之意見”等項目。再次，關(guān)于收支審計，條例規(guī)定：“各機關(guān)團體部隊收支決算書，每三個月一期”送交審核；“各縣之總決算應于下期第一個月之十五日前，總和送交專署審核；專署總決算應于下期第一個月底前，呈主署總和后，送審計分處審核；審計分處審核之決算書，應于下期第二個月底前，報告審計處備查，同時將原審決算及附件發(fā)還原機關(guān)”。各級審計機關(guān)應審核如下項目：預算，即“將預算書與決算書逐款核對”；數(shù)目，即“審查各項單據(jù)是否真實，開列金額與決算所列金額是否相符，并有無與單據(jù)證明之規(guī)定不相符合之處”；用處，即“審查各項用途是否合法正當及有無浪費之處”；格式，即“審查書表格式是否與法定格式相合”。[69]

各行政區(qū)遵照山東分局和戰(zhàn)工會要求，積極建立審計制度。1941年7月10日，膠東行政聯(lián)合辦事處通令：“專署級接到縣級全年總預算書后，須在一月內(nèi)審核完竣，送交辦事處審計機關(guān)審核。辦事處審計機關(guān)接到專署級全年總預算書后，須在一月內(nèi)審核完竣，加注意見后送膠東審計處審核。膠東審計處接到辦事處全年總預算書后，須在一月內(nèi)審核完竣”?？h級全年決算書、縣級分期預算書、縣級計算書審核程序同?！澳z東審計處接到總審計處支付通知書與準銷通知書后，須在三日內(nèi)頒發(fā)給辦事處各會計單位”，以下逐級下發(fā)；[70]“各級財政機關(guān)、金庫與生產(chǎn)機關(guān)，每年由財政經(jīng)濟檢查團舉行總檢查兩次，每月由各級財政經(jīng)濟檢查委員會舉行月份檢查一次”。[71]1945年7月，魯中區(qū)黨委表示：“建立了縣、專署、聯(lián)辦等三級的審核制度，以掌握開支，實行統(tǒng)一待遇”。[72]

綜上所述，山東抗日根據(jù)地的財政工作始終追求統(tǒng)籌統(tǒng)支為原則的正規(guī)化建設方向，而基礎財政制度又正是正規(guī)化財政制度的基礎。基礎財政制度包括預決算制度、會計及金庫制度、審計制度三個獨立且彼此聯(lián)系的環(huán)節(jié)。預決算制度是正規(guī)化基礎財政制度的前提。會計和金庫制度是基礎財政制度正規(guī)化建設的核心執(zhí)行環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌統(tǒng)支原則的具體實現(xiàn)。審計制度是基礎財政制度的保障環(huán)節(jié)。