李 尤，邸蘇闖，朱永華，潘興瑤，張 博，徐袈檬，張宇航

(1.北京市水科學(xué)技術(shù)研究院，北京 100048; 2.河海大學(xué)水文水資源學(xué)院，南京 210098;3.北京市東水西調(diào)管理處，北京 100085; 4.北京市非常規(guī)水資源開發(fā)利用與節(jié)水工程技術(shù)研究中心，北京 100048)

0 引 言

水作為江河湖泊的重要載體，承擔(dān)著維持人類生命活動、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要作用[1]。然而，近百年來全球氣候變暖和人類活動加劇，改變了水循環(huán)要素的時空分布特征，使得水循環(huán)和水安全問題日益凸顯。加之城市化水平不斷提高，導(dǎo)致人類社會和生態(tài)環(huán)境之間的相互作用愈發(fā)緊張，引發(fā)社會-環(huán)境-生態(tài)矛盾[2]。我國的河流、湖泊、水庫首當(dāng)其沖，致使水資源緊缺，水污染嚴(yán)重、水環(huán)境破壞、水生態(tài)退化，部分水系甚至出現(xiàn)調(diào)蓄功能喪失、生態(tài)系統(tǒng)紊亂。為了緩解水危機(jī)、維護(hù)江河湖庫健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，河長制順勢而生。

2016年12月11日，為了響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的五位一體戰(zhàn)略[3]，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)河長制的意見》[4]，要求在全國江河湖泊全面推行河長制，由此掀起“河長制”的熱潮。河長制的落實(shí)需要相關(guān)政策和工作方案的支撐，其中“一河一策”方案作為推行“河長制”的重要依據(jù)和行動指南。針對“一河一策”方案的編制問題，水利部及部分省、市雖出臺了編制技術(shù)大綱、編制指南[5～7]，但多數(shù)地區(qū)還是“摸著石頭過河”，目前尚無統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范與評價體系[8]。黃軍[9]針對安徽省長江干流存在的突出問題，因地制宜地提出了主要任務(wù)和重點(diǎn)措施，為本省全面推行河長制提供重要支撐。羅竣[10]針對蘄春縣的農(nóng)村河道從技術(shù)路線、河道查勘、資料調(diào)查、方案編制等方面總結(jié)了“一河一策”編制方法，促進(jìn)地方河長制的推行。陳德業(yè)等[11]結(jié)合國家和海南省關(guān)于實(shí)施河長制的六大任務(wù)，提出文教河治理與管理保護(hù)措施建議，為海南省河湖治理提供參考。

上述的研究主要集中于農(nóng)村河道，河長制度落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)主要包括：①水域岸線的劃定；②排污管理；③水環(huán)境治理。但是，針對城市河道的河長制落實(shí)和“一河一策”編制工作鮮見報道。李偉生[12]提出城市河道和農(nóng)村河道差別顯著，前者存在更為嚴(yán)峻的問題：①城市河道需要統(tǒng)籌的功能復(fù)雜：供水、景觀、防洪、排澇、航運(yùn)等[13]，因此涉及的管理部門較農(nóng)村河道多，然而各部門權(quán)責(zé)界定模糊，管理上存在一定難度；②管理內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上差異顯著：農(nóng)村河道主要針對如非法采砂、取土等工程安全和正常運(yùn)行開展管理；而城市河道還需兼顧景觀保護(hù)、水上活動等設(shè)施設(shè)備的管理運(yùn)行，特別是大城市河道景點(diǎn)建設(shè)維護(hù)、管理范圍內(nèi)的商業(yè)活動十分頻繁，然而針對城市河道的管理制度條款不夠完善，給城市河道管理帶來一定困擾；③城市河道水文過程受人類活動的嚴(yán)重干擾：尤其是大城市河道洪水過程受較高的不透水面積比例影響，洪峰流量大，峰現(xiàn)時間提前，致使非常規(guī)運(yùn)行時對涉河工程的影響遠(yuǎn)大于農(nóng)村河道；④城市河道沿線人口密集，管理保護(hù)范圍侵占現(xiàn)象嚴(yán)重，造成河道行洪排澇隱患；⑤城市河道較農(nóng)村河道對水環(huán)境造成強(qiáng)烈沖擊：城市人口密集、工業(yè)發(fā)展迅猛，隨著工業(yè)和生活污水直排入河，合流制管道汛期溢流污染，加之水環(huán)境容量[14]較小，城市河道水生態(tài)岌岌可危。城市河道是實(shí)施河長制度的重點(diǎn)區(qū)域和難點(diǎn)區(qū)域，也是貫徹精細(xì)化水務(wù)管理理念的核心區(qū)域。因此上述農(nóng)村河道的河長制落實(shí)中的“一河一策”編制方案不能移用到城市河道，需要針對城市河道存在的問題，提出管理保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)“水清、岸綠、宜居”等目標(biāo)。

本文以北京市清河流域為例，通過分析流域管理保護(hù)現(xiàn)狀、存在的突出問題、管理保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)與治理任務(wù)及措施，深入探討城市河道“一河一策”方案編制存在的共性問題，基于此提出編制方法，以期為其他地區(qū)“一河(湖)一策”方案編制提供參考，使河長制的推行有據(jù)可依、有策可循。

1 河流概況

1.1 基本情況

清河位于北京城區(qū)北部，是實(shí)施“西蓄東排，南北分洪”防洪策略的北分洪通道和重要的景觀河道。該河道屬北運(yùn)河水系，發(fā)源于西山碧云寺，流經(jīng)海淀、朝陽、昌平、順義4個區(qū)，在順義區(qū)的后沙峪鎮(zhèn)境內(nèi)匯入溫榆河，全長28.69 km，流域面積156.5 km2，流域范圍包括4個區(qū)，23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，44個村莊，常住人口219萬。該流域內(nèi)包括清河干流、萬泉河、北旱河等17條主要河道，包含景觀娛樂用水和一般景觀要求用水2個水功能區(qū)，干流沿線具有2個國控水質(zhì)考核斷面，分別為沙子營閘斷面和清河閘斷面。清河水系的主要節(jié)制閘有12座，其中包括干流9座，支流3座。干流沿線排水口約220處，其中支流入河口13處，再生水排水口6處，污水排水口3處，無飲用水水源地。清河流域范圍及行政區(qū)劃如圖1所示。

圖1 流域概況Fig.1 Study area

1.2 管理保護(hù)現(xiàn)狀

清河流域地表水資源主要為再生水廠排放的再生水資源和雨洪資源。流域內(nèi)再生水廠處理規(guī)模為117 萬m3，為清河日均補(bǔ)水70 余萬m3。按照地表水功能區(qū)劃，清河閘以上為Ⅳ類水體標(biāo)準(zhǔn)，清河閘以下為V類水體標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過3次系統(tǒng)治理，目前清河干流全段水質(zhì)已達(dá)標(biāo)，但是水質(zhì)隨季節(jié)變化波動較大。部分支流河道的管理保護(hù)范圍尚未劃定，河道水域岸線侵占嚴(yán)重，下游蓄滯洪區(qū)被部分企事業(yè)單位占用，無法實(shí)現(xiàn)其功能。流域內(nèi)污水直排入河現(xiàn)象依然存在。同時，流域內(nèi)還存在著畜禽養(yǎng)殖、垃圾堆等面源污染源，需要進(jìn)行系統(tǒng)整治。部分支流水量不足，常年干涸，生態(tài)環(huán)境不容樂觀。此外，針對管護(hù)現(xiàn)狀，執(zhí)法主體尚不明確，市、區(qū)級河湖執(zhí)法權(quán)限未合理劃分，河道管理的機(jī)制建設(shè)、隊伍建設(shè)等有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2 編制方案

清河流域“一河一策”方案主要涵蓋以下4個方面的內(nèi)容：一是全面摸清清河流域海淀、朝陽、昌平和順義4個區(qū)17條河道的管理保護(hù)現(xiàn)狀和存在問題，形成問題清單；二是按照水功能區(qū)劃要求和規(guī)劃定位，制定各區(qū)河道管理保護(hù)目標(biāo)，形成目標(biāo)清單；三是合理分配2018-2020年度3年保護(hù)與治理任務(wù)及措施，形成任務(wù)清單；四是建立健全保障措施，統(tǒng)籌各相關(guān)部門責(zé)任分工，形成項目及責(zé)任清單。

2.1 河道管理存在的突出問題

清河流域水資源和水環(huán)境管理保護(hù)中存在的突出問題如下：①污水直排入河現(xiàn)象依然存在，主要污水直排口共計10處，包括海淀區(qū)1處，朝陽區(qū)2處，昌平區(qū)7處。上游污染源包括企業(yè)生產(chǎn)廢水、村莊生活污水、學(xué)校污水等。②部分支流水體存在渾濁異味問題。主要是沙子總排干，截流管線尚未完全建成，采取敷設(shè)臨時管線的方式，部分明渠段存在水體渾濁異味的問題。③河湖岸線保護(hù)有待加強(qiáng)，防汛安全存在隱患。黑山扈排洪溝、天通河等支流的管理保護(hù)范圍尚未劃定。地處朝陽、順義兩區(qū)交界的蓄滯洪區(qū)功能尚未實(shí)現(xiàn)。部分河道劃定的管理保護(hù)范圍內(nèi)存在違章建筑、亂停車輛、亂倒垃圾、亂堆渣土等問題。④部分支流水量不足，常年干涸，生態(tài)環(huán)境惡化，主要包括北旱河、沈家墳干渠等支流河道。

對照河長制水資源管理保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管六大任務(wù)深入探尋河道存在的突出問題、難點(diǎn)問題，追根溯源找出原因形成問題清單，涵蓋12大類，56項具體問題。

2.2 管理保護(hù)目標(biāo)

按照水功能區(qū)劃要求和規(guī)劃定位，2018-2020年清河管理保護(hù)目標(biāo)：加強(qiáng)排水口、污染源治理，維持清河2個國家考核斷面水質(zhì)全部達(dá)標(biāo)；推進(jìn)水域岸線劃定，清理沿線垃圾和違法建筑；建設(shè)水系連通工程和水源補(bǔ)給工程，促進(jìn)水環(huán)境、水生態(tài)質(zhì)量逐步提高。

按照總目標(biāo)要求，根據(jù)清河流域各區(qū)實(shí)際情況，將總目標(biāo)分解為主要控制指標(biāo)和年度目標(biāo)值，形成了各區(qū)目標(biāo)清單，涵蓋17類，44項具體指標(biāo)。

2.3 保護(hù)與治理任務(wù)及措施

針對清河流域的突出問題，以管理保護(hù)目標(biāo)為指導(dǎo)，制定了六項具體管理保護(hù)措施。

(1)加強(qiáng)水資源管理保護(hù)。采取實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，嚴(yán)守三條紅線；加快包括新建再生水輸水管線9.7 km、提升泵站5座在內(nèi)的再生水利用工程建設(shè)；同時結(jié)合海綿城市建設(shè)需求，推進(jìn)透水鋪裝等雨洪利用工程建設(shè)等措施。

(2)加強(qiáng)水域岸線管理保護(hù)。持續(xù)推進(jìn)清河流域19.89 km河道管理保護(hù)范圍劃定；加強(qiáng)河湖岸線空間管控，3年計劃完成3處亂停車治理工作和10處違章建筑清理工作。

(3)加強(qiáng)水污染防治。推進(jìn)10處排污口的綜合治理；開展城鎮(zhèn)污染治理，計劃治理污染企業(yè)3家；加強(qiáng)面源污染調(diào)查與整治，計劃清理養(yǎng)殖場2處。

(4)加強(qiáng)水環(huán)境治理。開展河湖水環(huán)境綜合治理。3年計劃開展1條河道的補(bǔ)水工程建設(shè)和2條河道的水系連通工程建設(shè)；同時開展黑臭水體治理，加強(qiáng)沙總排溝河道水體水質(zhì)治理。

(5)開展水生態(tài)修復(fù)。諸如加強(qiáng)河道沿線生態(tài)景觀建設(shè)水生植物管理、推進(jìn)河道上游生態(tài)清潔型小流域建設(shè)以期增加水資源、改善水環(huán)境。

(6)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管。構(gòu)建“河長+警長+檢長”的執(zhí)法模式，提高違法懲戒震懾力。

清河流域及各區(qū)河湖突出問題及重點(diǎn)任務(wù)示意圖如圖2所示。綜合整合清河流域保護(hù)與治理任務(wù)，形成任務(wù)清單，涵蓋19類，44項具體指標(biāo)；明晰各部門管護(hù)責(zé)任，形成項目及責(zé)任清單，聯(lián)合調(diào)動50余個部門單位。

圖2 清河流域及各區(qū)河湖突出問題及重點(diǎn)任務(wù)示意圖Fig.2 Schematic diagram of the prominent problems and key tasks of the rivers and lakes in the Qing River Basin

3 編制方法探討

結(jié)合水利部《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》、北京市《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》及參與方案編制的工作經(jīng)驗，針對方案編制過程中可能遇到的共性問題，如各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、目標(biāo)制定、任務(wù)量化、河長專業(yè)知識技能有待提高、缺乏方案支撐體系及提升方案科學(xué)水平等重點(diǎn)、難點(diǎn)內(nèi)容提出編制方法、建議及解決措施。其中，“一河一策”編制方案方法體系如圖3所示。

圖3 “一河一策”編制方案方法體系Fig.3 “One river, One Solution” preparation plan method system

3.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)查清問題

流域問題識別是方案編制工作的基礎(chǔ)和首要任務(wù)，它的識別全面與否、精度高低都會直接影響方案編制的質(zhì)量，因此應(yīng)當(dāng)本著“多途徑識別問題，多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”廣泛收集各方相關(guān)數(shù)據(jù)的原則。

3.1.1 多途徑識別問題

流域問題識別切忌脫離實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)“走出去、到現(xiàn)場”，采取“現(xiàn)場踏勘為主、部門數(shù)據(jù)收集為輔、歷史資料調(diào)查為補(bǔ)充”的方式。針對水資源、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)和執(zhí)法監(jiān)管各個方面配置具備相關(guān)專業(yè)知識的技術(shù)人員及河湖管理主要負(fù)責(zé)人員沿河勘查，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、記錄、分析問題，做好調(diào)研臺賬。同時，以地方河長辦公室為牽頭單位，帶動水務(wù)、環(huán)保、屬地政府等相關(guān)單位逐層級收集水利工程、污水直排污染源、違章建筑和違規(guī)停車等資料，以現(xiàn)場踏勘數(shù)據(jù)為準(zhǔn)則進(jìn)行校核工作。另外，通過對當(dāng)?shù)厝罕娮咴L交談、歷史資料調(diào)查補(bǔ)充調(diào)研和部門數(shù)據(jù)漏測情況，全面識別河湖問題。用踏勘資料校正收集數(shù)據(jù)和歷史資料，有效降低數(shù)據(jù)錯誤率，提高問題識別的精準(zhǔn)性；同時以收集數(shù)據(jù)和歷史資料補(bǔ)充未踏勘資料，使得問題識別更加全面，規(guī)避漏測情況。

3.1.2 多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

河長制是河湖管理部門屬地管理采取的行政負(fù)責(zé)制，而河流具有連續(xù)性和流域?qū)傩訹8]，由于兩者的相互疊加和交錯使得河湖的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集存在重疊交叉或者真空地帶，如何高效、精準(zhǔn)地收集流域問題數(shù)據(jù)是時下難點(diǎn)之一。為了規(guī)避耗費(fèi)不必要的人力物力，節(jié)省精力和時間，宜采取“各級上報、部門核查、編制單位利用”的模式。開展村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、區(qū)、市逐級上報流域問題行動，經(jīng)由如環(huán)保局、水務(wù)局等相關(guān)專業(yè)部門對數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行核查，最終交由河長辦公室進(jìn)行使用。如此，既避免了各部門問題識別的交疊重復(fù)，通過核查又有效糾正了錯誤虛假數(shù)據(jù)，提高問題識別的效率。

3.2 切合實(shí)際制定目標(biāo)

管理保護(hù)目標(biāo)是河道治理成效的丈量標(biāo)準(zhǔn)，既不能為了達(dá)到目標(biāo)而降低標(biāo)準(zhǔn)，也不能不切實(shí)際抬升標(biāo)準(zhǔn)。為了保障目標(biāo)設(shè)置合理、推進(jìn)任務(wù)措施落地，管理保護(hù)目標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循“抓重點(diǎn)、縮范圍”的原則，貼近實(shí)際，具有較高可達(dá)性。

3.2.1 縮小范圍、針對重點(diǎn)突出問題

管理保護(hù)目標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)考慮完成年限要求，縮小制定目標(biāo)的范圍，不宜將流域方方面面都納入考慮，這樣不僅違背河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理基本規(guī)律，同時也不貼合實(shí)際，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，結(jié)果適得其反?！耙缓右徊摺本幹品桨缚己四晗薹譃?018年和2019-2020年2個階段，針對不同考核年限制定具體詳實(shí)的目標(biāo)，采取“縮小范圍、抓住重點(diǎn)突出問題”為導(dǎo)向的原則，制定貼合流域?qū)嶋H、解決重難點(diǎn)問題、分階段推進(jìn)的合理目標(biāo)，規(guī)避了“大而空”現(xiàn)象。

3.2.2 考慮可達(dá)性

河長辦公室成員大都是行政管理崗的非專業(yè)技術(shù)人員，對于六大任務(wù)解讀存在技術(shù)偏差，容易導(dǎo)致對方案編制措施提出過高要求的情況[10]，使得目標(biāo)缺乏合理性和可達(dá)性。針對此種情況，編制單位應(yīng)當(dāng)選派專業(yè)技術(shù)人員對于設(shè)定河湖管理保護(hù)目標(biāo)的可達(dá)性進(jìn)行論證，展開定量計算和定性分析，結(jié)合實(shí)際，和各級河長、相關(guān)部門共同制定出詳實(shí)、可達(dá)的目標(biāo)。

3.3 量化指標(biāo)分配任務(wù)

保護(hù)及治理任務(wù)與措施是推行河長制的主要手段，很多地方采用定性指標(biāo)，年度考核完成與否界定十分模糊，為了杜絕此類現(xiàn)象，加大實(shí)施河湖保護(hù)任務(wù)執(zhí)行力度，量化任務(wù)指標(biāo)顯得尤為重要。例如對于水域岸線管理保護(hù)，量化河湖管理保護(hù)范圍劃定條數(shù)、整治岸線亂停車現(xiàn)象例數(shù)、拆除違章建筑個數(shù)；對于水污染防治，量化排污口整治個數(shù)、清退養(yǎng)殖場個數(shù)及建設(shè)污水管線、整治雨污合流管線公里數(shù)等。如此一來，不僅給河湖保護(hù)任務(wù)具體實(shí)施提出了明確要求，同時方便各級河長年度政績考核評估。

3.4 針對河長明晰任務(wù)

河長主要是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，雖然行政部門的介入確實(shí)可以加快推進(jìn)河長制工作，但大多數(shù)河長并非專業(yè)技術(shù)人員，缺乏相關(guān)理論基礎(chǔ)作指導(dǎo)，也只能是起到督辦作用，無法從自身出發(fā)，探尋河湖更深層次亟待解決的問題。因此，針對河長有必要以“一河一策”方案的編制為出發(fā)點(diǎn)，擬定年度重點(diǎn)工作方案供各級河長查閱。清河流域擬定的年度重點(diǎn)工作方案主要包括流域概況、存在突出問題及年度治理目標(biāo)和主要任務(wù)，并附任務(wù)和責(zé)任清單、各區(qū)突出問題及重點(diǎn)任務(wù)圖供各級河長參考，使得年度任務(wù)簡潔化、可視化，助力各級河長推動河湖治理管護(hù)工作。另外，如有可能，編制單位可考慮針對六大任務(wù)編寫涉及水資源、水環(huán)境、水法律等方面的手冊供各級河長學(xué)習(xí)，提升專業(yè)技能素養(yǎng)，為從專業(yè)角度治理河湖奠定基礎(chǔ)。

3.5 構(gòu)建方案編制支撐體系

河長制是一項涉及眾多領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)、群體的重要戰(zhàn)略舉措，內(nèi)容涵蓋廣泛，各編制單位需要結(jié)合流域存在的具體問題進(jìn)行編制，然而卻缺乏配套的支撐體系作為理論指導(dǎo)。縱觀河長制發(fā)展歷程，鮮有學(xué)者針對理論支撐體系展開探討，左其亭等[15]基于對河長制的認(rèn)識和理解，構(gòu)建了以“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)-行政管理-政策法律”為框架的河長制支撐體系。借鑒學(xué)者經(jīng)驗，編制人員可考慮從水文學(xué)、水資源、水環(huán)境、水法律四個方面展開“一河一策”理論基礎(chǔ)研究，構(gòu)建配套支撐體系，使得“一河一策”方案編制有據(jù)可依、以理治河，全面推進(jìn)河長制。

3.6 采用先進(jìn)技術(shù)工具、提高方案科學(xué)水平

在前期開展問題識別時，可采用多時相的遙感解譯分析手段，定量、定點(diǎn)識別侵占水域岸線、垃圾堆放點(diǎn)、養(yǎng)殖場等問題；在方案編制過程中，如劃定水域岸線過程中需要計算不同重現(xiàn)期洪水水面線，可采用水文水力學(xué)數(shù)值模型的技術(shù)手段；在后期成果展示過程，可采用GIS技術(shù)整合多源數(shù)據(jù)，以圖表形式呈現(xiàn)河湖管護(hù)突出問題，便于快速精準(zhǔn)定位問題點(diǎn)，方便監(jiān)督考核。

4 結(jié) 語

河長制的推行是緩解水危機(jī)、維護(hù)江河湖庫健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的有效機(jī)制，“一河一策”方案的編制是推動河長制落實(shí)的助力器。本文結(jié)合編制指南及編制經(jīng)驗，對清河流域“一河一策”方案的編制展開了詳細(xì)闡述；針對城市河道存在的共性問題，圍繞統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門、切合實(shí)際制定目標(biāo)、量化任務(wù)指標(biāo)、明晰河長任務(wù)、構(gòu)建支撐體系、提高方案的科技水平等六個方面提出編制方法和建議，供其他城市流域的“一河一策”編制人員參考，促進(jìn)河長制高效推行。

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