●溫來(lái)成 馬 昀

一、問(wèn)題的提出

現(xiàn)階段，在我國(guó)地方政府債務(wù)管理中，存在諸多問(wèn)題，其中，地方債務(wù)信息披露不充分，透明度不高，是亟待解決的問(wèn)題之一。

（一）我國(guó)地方債務(wù)透明度不高，易引發(fā)預(yù)期不穩(wěn)，亟需治理

當(dāng)前在“穩(wěn)中有變、變中有憂”的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，地方政府債務(wù)信息披露不充分，無(wú)論是對(duì)當(dāng)前地方債務(wù)問(wèn)題夸大或低估的言論，都可能使得市場(chǎng)做出“非理性”的反饋，這對(duì)我國(guó)當(dāng)前厘清、化解地方債務(wù)問(wèn)題，擺脫經(jīng)濟(jì)下行困境，是十分不利的。通過(guò)提高地方債務(wù)透明度，補(bǔ)充和完善地方債務(wù)信息披露機(jī)制，規(guī)范地方隱性債務(wù)發(fā)布制度，以消弭公眾疑慮、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，是十分重要的。

（二）提高地方政府債務(wù)透明度，是強(qiáng)化各級(jí)人大監(jiān)督，管控地方政府舉債融資風(fēng)險(xiǎn)的需要

依法監(jiān)督地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是各級(jí)人大的重要職責(zé)，目前各級(jí)人大對(duì)于地方債務(wù)的監(jiān)督還有很多問(wèn)題，重要原因之一，是由于地方政府披露的債務(wù)信息不夠全面、準(zhǔn)確，存在著“重舉債融資”“輕資金使用”的特點(diǎn)，導(dǎo)致債務(wù)資金使用流向不夠明細(xì)，債務(wù)透明度不高、各級(jí)人大無(wú)法根據(jù)現(xiàn)有信息對(duì)政府地方債務(wù)的舉借和使用進(jìn)行有效監(jiān)督，監(jiān)督職能無(wú)法充分發(fā)揮，甚至出現(xiàn)監(jiān)督“走過(guò)場(chǎng)”的局面。要扭轉(zhuǎn)這種狀況，就需要提高地方政府債務(wù)管理的透明度。

（三）提高地方政府債務(wù)透明度，是接受社會(huì)監(jiān)督、加強(qiáng)管理、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容

除人大、審計(jì)、財(cái)政等立法和行政執(zhí)法部門的專業(yè)監(jiān)督外，公眾、投資者和社會(huì)輿論等社會(huì)監(jiān)督，也是加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要力量。但目前地方政府債務(wù)相關(guān)信息的缺乏，使得公眾、企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行獨(dú)立精準(zhǔn)的判斷，弱化了公眾等社會(huì)主體對(duì)地方舉債行為的監(jiān)督作用。因此，提高地方政府債務(wù)透明度，明確政府債務(wù)邊界，使得債務(wù)預(yù)算約束硬化，減少地方政府在債務(wù)方面違規(guī)操作的空間，構(gòu)建“規(guī)范、透明和高效”的地方政府債務(wù)管理體系，是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。

（四）提高地方政府債務(wù)透明度，是增強(qiáng)政府信用，規(guī)范政府債券市場(chǎng)管理的需要

信用是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展的基石，而政府信用在社會(huì)信用體系建設(shè)中，具有示范、引領(lǐng)功能。提高地方政府債務(wù)透明度，增強(qiáng)政府信用，有利于增加本地居民消費(fèi)、儲(chǔ)蓄等經(jīng)濟(jì)行為的信心，同時(shí)，穩(wěn)定了債券市場(chǎng)投資者的預(yù)期，反映了政府增強(qiáng)自身信用、塑造服務(wù)型政府的決心，有效契合了黨的十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)”的要求。

二、我國(guó)地方債務(wù)透明度現(xiàn)狀

（一）顯性債務(wù)的透明度現(xiàn)狀

顯性債務(wù)，一般是指地方政府負(fù)有明確的償還責(zé)任的債務(wù)。2014年修訂《預(yù)算法》后，省級(jí)的政府可以發(fā)行地方政府債券融資，其限額由國(guó)務(wù)院批報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或人大常委會(huì)審批。

2015年發(fā)布的《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》提出，各省級(jí)政府的債務(wù)限額指標(biāo)，由財(cái)政部根據(jù)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況并考慮宏觀綜合因素提出方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)。各市縣政府的債務(wù)限額由其所在省級(jí)政府根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素統(tǒng)籌本地區(qū)建設(shè)投資需求提出，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后下達(dá)各市縣級(jí)政府。

2016年財(cái)政部相繼印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和 《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，分別對(duì)地方債務(wù)中的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的管理進(jìn)行了針對(duì)性說(shuō)明。在地方債務(wù)透明度方面，主要提出了以下幾點(diǎn)：第一，要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理信息化建設(shè)，一般和專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算收支納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算管理信息系統(tǒng)，同時(shí)一般和專項(xiàng)債務(wù)管理納入全國(guó)統(tǒng)一管理信息系統(tǒng)。第二，對(duì)于一般和專項(xiàng)債券的發(fā)行，省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)做好信息披露和信用評(píng)級(jí)等工作。具體而言，包括支出項(xiàng)目方案、償債計(jì)劃、資金來(lái)源等等。第三，向社會(huì)公開(kāi)專項(xiàng)債務(wù)限額、余額、期限結(jié)構(gòu)、使用、項(xiàng)目收支、償還等情況，主動(dòng)接受監(jiān)督。

財(cái)政部2018年12月20日發(fā)布 《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法 （試行）》（以下簡(jiǎn)稱 《辦法》），從2019年1月1日起實(shí)施。《辦法》規(guī)定，地方政府債務(wù)信息包括預(yù)決算公開(kāi)范圍的地方政府債務(wù)限額、余額等信息以及預(yù)決算公開(kāi)范圍之外的地方政府債券發(fā)行、存續(xù)期、重大事項(xiàng)等相關(guān)信息；重大事項(xiàng)是指可能引起地方政府一般債券、專項(xiàng)債券投資價(jià)值發(fā)生增減變化，影響投資者合法權(quán)益的相關(guān)事項(xiàng)?！掇k法》就公開(kāi)原則、公開(kāi)渠道、預(yù)決算公開(kāi)、債券發(fā)行安排公開(kāi)、新增一般債券發(fā)行公開(kāi)、新增專項(xiàng)債券發(fā)行公開(kāi)、再融資債券發(fā)行公開(kāi)、一般債券存續(xù)期公開(kāi)、專項(xiàng)債券存續(xù)期公開(kāi)、違法違規(guī)情形公開(kāi)、一般債券重大事項(xiàng)公開(kāi)、專項(xiàng)債券重大事項(xiàng)公開(kāi)、債券資金調(diào)整用途公開(kāi)等事項(xiàng)作出規(guī)定。

（二）隱性債務(wù)的透明度現(xiàn)狀

目前，財(cái)政部等主管部門尚未明確隱性債務(wù)的具體范圍，一般是指政府負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)。其主要包括地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的債務(wù)以及不規(guī)范的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP）、政府投資基金所形成的隱性債務(wù)等。

2014年《預(yù)算法》修訂后，停止了投融資平臺(tái)為地方政府融資的功能，對(duì)其債務(wù)進(jìn)行了甄別，一部分劃分為地方政府債務(wù)，一部分轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)，并要求地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。2017年，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》指出，該類平臺(tái)公司應(yīng)健全信息披露機(jī)制，并書面主動(dòng)申明與政府融資職能脫鉤。金融機(jī)構(gòu)在審核投融資平臺(tái)融資能力時(shí)應(yīng)根據(jù)其財(cái)務(wù)水平和還款能力，地方政府不得違規(guī)為其進(jìn)行擔(dān)保。

2015年以后，財(cái)政部門、審計(jì)部門沒(méi)有發(fā)布新的投融資平臺(tái)債務(wù)數(shù)據(jù)，也沒(méi)有繼續(xù)發(fā)布事業(yè)單位債務(wù)信息和擔(dān)保債務(wù)信息。目前只有投融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券。據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)，到2018年底，地方政府投融資平臺(tái)共發(fā)行城投債券88374萬(wàn)億元，債券余額為76302萬(wàn)億元。

目前財(cái)政主管部門已明確，規(guī)范的PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任，不是政府債務(wù)，而不規(guī)范的PPP項(xiàng)目有可能產(chǎn)生隱性債務(wù)。但數(shù)量是多少，也沒(méi)有準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。自2017年下半年以來(lái)，財(cái)政部PPP中心對(duì)不規(guī)范的PPP項(xiàng)目進(jìn)行了退庫(kù)處理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年管理庫(kù)共清退項(xiàng)目2557個(gè)涉及投資額3萬(wàn)億元；2018年，儲(chǔ)備清單項(xiàng)目有進(jìn)有出，同比凈減少3316個(gè)、投資額2.8萬(wàn)億元。2019年1月管理庫(kù)共清退項(xiàng)目12個(gè)涉及投資額115億元；儲(chǔ)備清單情況是，環(huán)比減少項(xiàng)目98個(gè)、投資額988億元。2019年2月管理庫(kù)共清退項(xiàng)目32個(gè)涉及投資額395億元；儲(chǔ)備清單情況是，環(huán)比減少項(xiàng)目93個(gè)、投資額1464億元；2019年3月管理庫(kù)共清退項(xiàng)目49個(gè)、涉及投資額835億元。管理庫(kù)項(xiàng)目執(zhí)行情況：2019年一季度末管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)8843個(gè)、投資額13.4萬(wàn)億元。儲(chǔ)備清單情況是，累計(jì)儲(chǔ)備清單項(xiàng)目3734個(gè)、投資額4.3萬(wàn)億元①。

此外，棚戶區(qū)改造、保障性住房建設(shè)等所形成的隱性債務(wù)，目前也沒(méi)有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)。

（三）我國(guó)地方債務(wù)透明度存在的問(wèn)題

如前所述，近年來(lái)，我國(guó)在地方政府債務(wù)管理透明度方面，已開(kāi)展了多方面的工作，取得了一定成效。同時(shí)，還存在不少問(wèn)題。

1、顯性債務(wù)透明度的問(wèn)題。我國(guó)自2015年發(fā)行地方政府債券以來(lái)，充分利用國(guó)債發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)化程度和透明度較高，但也有需要改進(jìn)之處，主要包括：

（1）各省債務(wù)額度分配不夠透明，指標(biāo)依據(jù)有待完善。2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》提出了對(duì)地方債務(wù)規(guī)模進(jìn)行限額管理，地方政府不得突破舉債限額，但是并未對(duì)地方政府債務(wù)限額額度的分配方法進(jìn)行說(shuō)明。2015年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》籠統(tǒng)指出，年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額）。各地方政府債務(wù)限額，由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的總限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素，并統(tǒng)籌考慮國(guó)家宏觀調(diào)控政策、各地區(qū)建設(shè)投資需求等提出方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門。2017年發(fā)布的文件《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》對(duì)地方政府新增限額的確定提供了可定量化的公式和指標(biāo)依據(jù)，提出根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等，并統(tǒng)籌考慮中央確定的重大項(xiàng)目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測(cè)算新增債務(wù)限額。但計(jì)算公式中的地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、政府債務(wù)管理績(jī)效因素調(diào)整、地方申請(qǐng)因素調(diào)整等，仍較為模糊，存在人為調(diào)整的空間。

（2）各級(jí)地方政府債務(wù)信息披露不完整、債務(wù)資金使用信息缺乏。當(dāng)前，各級(jí)地方政府在預(yù)決算、債券發(fā)行和政府審計(jì)報(bào)告中都披露一定的地方政府債務(wù)信息，但披露不夠全面、完整。省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府之間債務(wù)信息披露也存在較大差異。一般只涉及債務(wù)的基本數(shù)據(jù)，如債務(wù)收入、還本付息支出等，但對(duì)于債務(wù)存量總額、期限結(jié)構(gòu)、利率，以及市場(chǎng)交易等情況，披露不充分，債務(wù)信息之間缺乏連續(xù)性。

同時(shí)，省以下的各級(jí)政府債務(wù)資金使用信息缺乏，這種重舉債融資、輕資金使用績(jī)效的現(xiàn)象，一方面，不利于上級(jí)政府了解下級(jí)政府債務(wù)的使用情況，進(jìn)行調(diào)整和統(tǒng)籌，另一方面，信息透明度的缺乏，也會(huì)使得市場(chǎng)投資者望而卻步，加重社會(huì)公眾對(duì)于地方債務(wù)問(wèn)題的焦慮情緒。

（3）專項(xiàng)債券項(xiàng)目信息披露不充分，難以滿足投資者選擇的需要，也不利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。與一般債券不同，專項(xiàng)債券管理要求與建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，且要求項(xiàng)目收益和項(xiàng)目融資相平衡。但目前各地區(qū)發(fā)行債券只披露了項(xiàng)目的名稱，對(duì)項(xiàng)目的具體內(nèi)容沒(méi)有詳細(xì)的說(shuō)明，投資者也難以準(zhǔn)確判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，也就無(wú)法比較與選擇。

2、隱性債務(wù)透明度的問(wèn)題。相對(duì)于顯性債務(wù)而言，我國(guó)的隱性債務(wù)透明度更低，問(wèn)題更多，是目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的重點(diǎn)。

（1）隱性債務(wù)沒(méi)有統(tǒng)一界定。當(dāng)前學(xué)界對(duì)隱性債務(wù)的涵蓋范圍依然沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織公布的 《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè) (GFSM)》和《公共部門債務(wù)統(tǒng)計(jì)指引(PSDS)》，國(guó)際上認(rèn)為，隱性或有負(fù)債不是來(lái)源于法律或合同約束，但是一旦出現(xiàn)某種條件或事件就容易識(shí)別，容易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政脆弱性。世界銀行專家認(rèn)為，政府隱性債務(wù)是指政府出于道義上的責(zé)任需要救助的債務(wù)。

對(duì)于我國(guó)隱性債務(wù)的范圍，目前，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，地方融資平臺(tái)債務(wù)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位債務(wù)、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目債務(wù)、保障房項(xiàng)目債務(wù)、社會(huì)保障缺口等，屬于隱性債務(wù)范疇，但是對(duì)于其他領(lǐng)域的債務(wù)，例如地方國(guó)企的債務(wù)、PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)、地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)等，則存在不同看法。在缺乏明確界定的情況下，旨在化解隱性債務(wù)的措施的有效性、針對(duì)性都大打折扣。

（2）隱性債務(wù)信息缺乏整合、發(fā)布制度。由于隱性債務(wù)沒(méi)有統(tǒng)一的界定和統(tǒng)計(jì)，政府主管部門缺乏統(tǒng)一的發(fā)布平臺(tái)，以對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)信息進(jìn)行整合和公布。如城投債等信息的獲取，主要通過(guò)債券發(fā)行、流通機(jī)構(gòu)，以及專業(yè)的金融軟件才可部分獲得，并未出現(xiàn)在政府網(wǎng)站或者預(yù)決算報(bào)告中。隱性債務(wù)信息的缺乏，導(dǎo)致了社會(huì)各界對(duì)于地方政府隱性債務(wù)“不清楚、不愿談、不敢談”的認(rèn)知現(xiàn)狀，這顯然違背了公眾的知情權(quán)，同時(shí)，也不利于群策群力，強(qiáng)化社會(huì)各方對(duì)于隱性債務(wù)的認(rèn)知水平，弱化了政府對(duì)于控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的努力。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)透明度不高的原因分析

我國(guó)地方政府債務(wù)管理透明度存在的上述問(wèn)題，其原因是多方面的。通過(guò)對(duì)這些原因的解析，我們可以進(jìn)一步探索解決問(wèn)題的途徑。

（一）對(duì)隱性債務(wù)的理解缺乏社會(huì)共識(shí)

目前我國(guó)學(xué)術(shù)界、政府部門對(duì)地方政府隱性債務(wù)的理解不一，缺乏共識(shí)，主客觀的因素都有。首先，從改革開(kāi)放后我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況看，1995年起實(shí)施的《預(yù)算法》規(guī)定，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券籌集資金。而分稅制財(cái)政體制下，地方政府財(cái)力有限，為了滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，規(guī)避《預(yù)算法》，通過(guò)設(shè)立符合《公司法》要求的投融資平臺(tái)，籌集資金，開(kāi)展地方基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，此外，地方政府還通過(guò)BT、信托等方式舉債融資。 2014年新修訂的《預(yù)算法》允許省級(jí)地方政府發(fā)行債券融資，停止了其他方式的地方政府直接舉債融資，對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行了甄別，停止其為地方政府融資的功能，要求轉(zhuǎn)型發(fā)展。這樣，各界對(duì)此復(fù)雜過(guò)程中形成的債務(wù)，以及與地方政府的關(guān)系，就有不同看法，是否屬于隱性債務(wù)的理解、界定不一。其次，在引進(jìn)世界銀行隱性債務(wù)概念后，如何理解，也有異議。如隱性債務(wù)是政府負(fù)有道義上救助責(zé)任的債務(wù)，還是不屬于債券等顯性債務(wù)，又承諾以財(cái)政預(yù)算資金償還的債務(wù)，或者是在政府財(cái)政預(yù)算賬戶上沒(méi)有顯現(xiàn)，但實(shí)際存在的債務(wù)，等等。這些分歧，增加了地方政府債務(wù)管理的難度。

（二）法律制度不健全

從管理制度來(lái)看，盡管財(cái)政部門頒布了一般債券發(fā)行管理辦法、專項(xiàng)債券發(fā)行管理辦法，以及各地區(qū)債務(wù)限額分配管理辦法等，但從債務(wù)管理透明度的角度看，存在的問(wèn)題有：一是有些信息披露的規(guī)定較為原則、含糊，不夠具體，存在一定的伸縮空間，不宜為社會(huì)各界所理解。二是對(duì)債務(wù)信息的披露規(guī)定往往是一些一般要求，缺乏獎(jiǎng)懲性的規(guī)定，在執(zhí)行中難以有硬性的約束，其效果也就有限了。三是制度法律效力層級(jí)較低。目前地方政府信息披露管理制度，主要是部門規(guī)章，法律效力層級(jí)較低，因而在執(zhí)行中存在諸多的問(wèn)題。這些部門規(guī)章，要逐步上升為行政法規(guī)、國(guó)家法律，還需要一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。

（三）傳統(tǒng)政府治理習(xí)慣

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”而有的地方政府的治理模式依然未從“管理者”向“服務(wù)者”“合作者”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)政府治理中依然存在“官僚主義”“形式主義”“只對(duì)上負(fù)責(zé)”的陋習(xí)和弊病，這點(diǎn)在地方政府債務(wù)透明度問(wèn)題上仍較為突出。

地方政府債務(wù)成因復(fù)雜、涉及面廣，其風(fēng)險(xiǎn)防范和治理既離不開(kāi)政府內(nèi)部各部門之間的有效協(xié)調(diào)，也離不開(kāi)地方政府與律師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所、新聞機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的通力合作。過(guò)去，一方面，行政的“條塊體制”割裂了各部門的職能，使得復(fù)雜問(wèn)題，例如地方債務(wù)的處理方面出現(xiàn)各部門推諉扯皮的現(xiàn)象；另一方面，政府對(duì)社會(huì)公眾及其他社會(huì)組織時(shí)處于強(qiáng)勢(shì)的地位，不習(xí)慣于主動(dòng)公開(kāi)政府債務(wù)信息等社會(huì)各界關(guān)注的信息，對(duì)于提高債務(wù)管理透明度缺乏動(dòng)力。

（四）有些債務(wù)管理問(wèn)題還需要在實(shí)踐中探索

由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀及成因復(fù)雜，債務(wù)管理還處在不斷探索之中，隱性債務(wù)涵蓋的范圍是什么？如何促使這類信息的公開(kāi)化？如何披露專項(xiàng)債建設(shè)項(xiàng)目信息？各級(jí)政府對(duì)于這些問(wèn)題的理解，也在不斷加深。因而地方政府債務(wù)信息的披露和透明度的提高，具有一定的滯后性。但是，推動(dòng)政府信息的公開(kāi)化、透明化是應(yīng)堅(jiān)持的方向。

四、提高我國(guó)地方政府債務(wù)透明度的對(duì)策建議

針對(duì)上述地方政府債務(wù)管理透明度存在的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，我們認(rèn)為，需要從以下幾個(gè)方面不斷努力，提高政府債務(wù)管理透明度，有效管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）進(jìn)一步提高各地區(qū)債務(wù)限額分配透明度，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的主動(dòng)性

在現(xiàn)有債務(wù)限額分配公式的基礎(chǔ)上，總結(jié)近年來(lái)債務(wù)額度分配的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善計(jì)算公式中的各個(gè)要素，每個(gè)要素都有確切的計(jì)算方法，盡可能減少人為調(diào)節(jié)的因素。及時(shí)公布財(cái)政部對(duì)省市自治區(qū)的債務(wù)限額分配方法，以及省對(duì)市縣的債務(wù)限額分配方法，使各個(gè)省、市、縣大致每年能夠測(cè)算到可得的債務(wù)限額，及早規(guī)劃，做好本年度的債務(wù)還本付息和債務(wù)資金的安排工作，大大增強(qiáng)債務(wù)管理的主動(dòng)性，有效管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)一般債券資金用途和專項(xiàng)債券建設(shè)項(xiàng)目信息的披露，提高債務(wù)資金使用績(jī)效

從根本上講，提高債務(wù)資金使用績(jī)效，增加稅源，是控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心，提高債務(wù)管理的透明度，有利于推動(dòng)這一治本之策的實(shí)施。首先，加強(qiáng)一般債券資金具體用途的披露，有利于社會(huì)監(jiān)督債務(wù)資金是否用于社會(huì)亟需的公益性建設(shè)項(xiàng)目，其社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益是否達(dá)到預(yù)期效果。其次，詳細(xì)披露專項(xiàng)債券建設(shè)項(xiàng)目的具體情況，如投資規(guī)模、技術(shù)水平、預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，能否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資的平衡，為投資者購(gòu)買債券決策提供有價(jià)值的參考信息，也有利于加強(qiáng)監(jiān)督，提高建設(shè)項(xiàng)目效益，確保債券還本付息，控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立地方政府債務(wù)信息披露目錄，規(guī)范和保證債務(wù)信息質(zhì)量

根據(jù)我國(guó)地方政府債務(wù)的具體情況以及社會(huì)對(duì)債務(wù)信息的需求，各級(jí)政府可建立地方政府債務(wù)信息披露目錄，進(jìn)一步明確需要披露的事項(xiàng)以及披露的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，以充分滿足社會(huì)各界對(duì)債務(wù)信息的需求。同時(shí)，上級(jí)政府也可將下級(jí)政府債務(wù)信息披露的數(shù)量與質(zhì)量，作為債務(wù)管理績(jī)效考核的重要內(nèi)容，促進(jìn)各級(jí)政府做好債務(wù)信息披露，提高債務(wù)管理透明度。

（四）加強(qiáng)理論研究，增進(jìn)共識(shí)，建立隱性債務(wù)信息發(fā)布制度

進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)隱性債務(wù)問(wèn)題的研究，逐步統(tǒng)一對(duì)其內(nèi)涵和外延的認(rèn)識(shí)。在現(xiàn)階段，將隱性債務(wù)的范圍界定在投融資平臺(tái)債務(wù)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位債務(wù)、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目債務(wù)、保障性住房項(xiàng)目債務(wù)和社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口等方面。由財(cái)政部門會(huì)同審計(jì)等部門建立定期的隱性債務(wù)信息發(fā)布制度，提高隱性債務(wù)的透明度，回應(yīng)國(guó)內(nèi)社會(huì)各界和國(guó)際社會(huì)的關(guān)切，消除各類猜測(cè)和不必要的社會(huì)恐慌，鏟除各類謠言滋生的土壤，維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常秩序和可持續(xù)發(fā)展。

（五）完善法律制度，提高地方政府債務(wù)管理的透明度

在現(xiàn)有地方政府債務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，制定地方政府債務(wù)信息披露的專門法律制度，對(duì)債務(wù)信息披露的內(nèi)容、時(shí)間、程序和法律責(zé)任等，作出明確的法律規(guī)定，做到債務(wù)信息披露有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，形成提高債務(wù)管理透明度的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，為地方政府債務(wù)管理服務(wù)，有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

注釋：

①資料來(lái)源：財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站。