●裴銘光

一、行政檢察制度體系的基本構(gòu)成

（一）行政檢察制度的內(nèi)涵

行政檢察，是指為了維護(hù)國家法制統(tǒng)一、社會公共利益及私主體的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督人民法院行政訴訟活動依法進(jìn)行和督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力的監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的一種檢察職能。行政檢察具有以下特征：

一是司法性。[1]司法性是行政檢察在運(yùn)行上的特征。檢察權(quán)是一種司法性質(zhì)的權(quán)力，行政檢察權(quán)作為檢察權(quán)的一個分支，并不因為監(jiān)督對象的變化，而改變其司法權(quán)的屬性。強(qiáng)調(diào)行政檢察的司法性，是要防止行政檢察行政性的傾向。司法權(quán)與行政權(quán)最大的區(qū)別在于其謙抑性，這在審判權(quán)上表現(xiàn)得最為突出，盡管檢察權(quán)在刑事領(lǐng)域表現(xiàn)為對犯罪行為的追訴而具有某種意義上的主動性，但仍不能違背司法權(quán)的根本屬性。換言之，即使不體現(xiàn)司法權(quán)的典型屬性，也不能具備行政權(quán)的主動性。在行政檢察實(shí)際運(yùn)行中，有時可能會涉及行政審判權(quán)，但歸根結(jié)底是檢察權(quán)作用于行政權(quán)，在制約行政權(quán)的過程中，檢察權(quán)必須有一定的謙抑性，否則將超出檢察權(quán)的范圍，對行政權(quán)的正常行使帶來不利影響。檢察權(quán)的謙抑性表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)性，檢察權(quán)作為一種稀缺資源，其使用和運(yùn)行要以理性人的角度去思考和衡量，尋求監(jiān)督效果與監(jiān)督成本的最佳配比，如果不考慮經(jīng)濟(jì)性，長此以往，檢察權(quán)的行使將會導(dǎo)致難以承受的社會支出；有限性，法律監(jiān)督的內(nèi)容和功能是有限的；補(bǔ)充性，只有公益或私益在通過其他通常的方式無法得到有效保護(hù)時，才啟動法律監(jiān)督。[2]

二是復(fù)合性。復(fù)合性是行政檢察在體系上的特征。行政檢察不僅涉及行政檢察權(quán)對行政審判權(quán)的訴訟內(nèi)監(jiān)督，也包括行政檢察權(quán)對行政權(quán)的訴訟外監(jiān)督，兩種體系既在對象和方式上相互區(qū)別，也在目的和效果上服務(wù)于維護(hù)法制統(tǒng)一、促進(jìn)依法行政，因此不能割裂。如果不能從整體上把握行政檢察的復(fù)合性，就無法全面認(rèn)識和把握行政檢察，協(xié)調(diào)行政檢察體系內(nèi)各相關(guān)制度，造成認(rèn)識上的混亂，阻礙行政檢察的科學(xué)發(fā)展。

三是程序性。程序性是行政檢察在效果上的特征。行政檢察權(quán)是一種程序性的權(quán)力，其行使并不產(chǎn)生實(shí)體上的最終效果，只具有發(fā)動某種程序的效力。[3]程序正義與其他的法律規(guī)則不同，其獨(dú)特優(yōu)勢是易于把握，把可能的爭議通過一定的程序降至最低。[4]程序性是回應(yīng)行政檢察損害審判獨(dú)立、影響行政自由裁量的主要理由，因為即使存在檢察監(jiān)督的情況下，檢察院對審判結(jié)果或行政行為并不產(chǎn)生最終影響，最終裁判權(quán)仍由法院做出，行政行為違法與否也非檢察機(jī)關(guān)所能最終認(rèn)定。

四是監(jiān)督性。監(jiān)督性是行政檢察在本質(zhì)上的特征。行政檢察主要著眼于監(jiān)督，盡管監(jiān)督的最終結(jié)果可能使受損的公益或私益獲得救濟(jì)，但其根本目的是監(jiān)督，并且通過監(jiān)督達(dá)到維護(hù)法制統(tǒng)一的目的。這一特征的意義在于，即使沒有權(quán)利救濟(jì)的必要或可能時，監(jiān)督本身也具有獨(dú)立的意義。

（二）行政檢察制度的構(gòu)成

行政檢察制度是一個整體，共同服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)從作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位出發(fā)，發(fā)揮其在促進(jìn)依法行政、推進(jìn)依法治國中的特殊作用。

檢察制度體系對行政檢察制度之限制。行政檢察制度是我國檢察制度的一部分，不能脫離整體的檢察制度來談行政檢察，因此在探討行政檢察制度體系時需要對我國檢察制度體系有基本把握。準(zhǔn)確把握檢察權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能是科學(xué)構(gòu)建行政檢察制度的基礎(chǔ)。在行政檢察制度的研究中，存在兩種相反的傾向，一種是較為寬泛，把行政抗訴、職務(wù)犯罪預(yù)防和偵查、行政執(zhí)法與刑事司法銜接及其監(jiān)督作為行政檢察制度的研究范疇；[5]一種是相對狹窄，如認(rèn)為抗訴、查辦職務(wù)犯罪、對偵查活動的監(jiān)督不是檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。[6]我國的檢察權(quán)在憲法上被定位為法律監(jiān)督權(quán)，主要表現(xiàn)為訴訟權(quán)和監(jiān)督權(quán)兩大類。關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，有行政權(quán)、司法權(quán)、雙重屬性三種主要觀點(diǎn)。認(rèn)為檢察權(quán)屬于行政權(quán)，主要是著眼于兩種權(quán)力運(yùn)行方式中的一些相似性：一是領(lǐng)導(dǎo)體制相同，上下級檢察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，與行政機(jī)關(guān)上下級關(guān)系相同；二是檢察系統(tǒng)內(nèi)部的“檢察一體化”機(jī)制，如上下級檢察機(jī)關(guān)之間的指揮監(jiān)督權(quán)、職權(quán)轉(zhuǎn)移權(quán)、變更決定權(quán)、人員替換權(quán)等都體現(xiàn)出行政領(lǐng)導(dǎo)的特性；三是檢察權(quán)不具有司法權(quán)的被動性、終局性。認(rèn)為檢察權(quán)屬于司法權(quán)，主要是著眼于兩種權(quán)力目標(biāo)本質(zhì)等實(shí)質(zhì)方面的相似性：一是檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)都以正確適用法律為主要目標(biāo)，在查明案件事實(shí)和法律適用判斷方面都強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)法律和維護(hù)公益；二是檢察權(quán)與審判權(quán)的運(yùn)行都強(qiáng)調(diào)獨(dú)立行使、避免干預(yù)，在訴訟中既要維護(hù)公益也要維護(hù)被告一方的合法權(quán)益，與審判權(quán)的中立屬性類似具有一定的中立性，在身份保障方面檢察官也往往與法官一致；三是歸于司法權(quán)而非行政權(quán)力體系，有利于防止行政干預(yù)司法。認(rèn)為檢察權(quán)具有雙重屬性，即是對于前述兩種屬性綜合的結(jié)果。[7]上述觀點(diǎn)都具有一定的合理性，但都無法對我國檢察權(quán)進(jìn)行全面準(zhǔn)確的判斷。正如有學(xué)者所指出的“在論及檢察權(quán)的性質(zhì)時……必須從國家權(quán)力配置與運(yùn)行的宏觀角度出發(fā)，方能得出正確的結(jié)論”[8]，對我國檢察權(quán)的認(rèn)識，要緊緊圍繞憲法定位，檢察權(quán)既不是行政權(quán)、也并不是審判權(quán)意義上的狹義司法權(quán)，而是契合中國政治制度實(shí)際、具有獨(dú)立存在意義和價值的法律監(jiān)督權(quán)。與西方的三權(quán)分立不同，人民民主專政的國家性質(zhì)決定了我國的國家權(quán)力集中于人民代表大會，同時為了便于各項國家權(quán)力的具體行使，人民代表大會選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”具體行使各項國家權(quán)力。我國憲法確立檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是在我國國體和政體背景下，由專門機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，對各項具體權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，保障國家法律的統(tǒng)一實(shí)施。

我國檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的屬性，決定了其權(quán)能的多樣性。檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)的身份是多重的，實(shí)際上是集國家權(quán)力實(shí)施者、法律執(zhí)行者、政府行政權(quán)監(jiān)督者、公民權(quán)利保護(hù)者、社會糾紛裁決者、法治觀念教育者和規(guī)范行為示范者等諸多社會職能于一身。[9]具體來說，由于檢察權(quán)更多體現(xiàn)在刑事領(lǐng)域，權(quán)能表現(xiàn)一般包括偵查權(quán)、起訴權(quán)、不起訴權(quán)、決定或批準(zhǔn)逮捕權(quán)、支持公訴權(quán)、公訴變更權(quán)、抗訴權(quán)、檢察建議權(quán)等。在國家監(jiān)察體制改革的背景下，雖然原有的對國家工作人員貪污賄賂犯罪案件、國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪案件等公職人員涉嫌職務(wù)犯罪的偵查權(quán)劃轉(zhuǎn)至監(jiān)察委，但是檢察機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案偵查的案件，在移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為證據(jù)不足以支持起訴，為了保證公訴的正確行使，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)享有對案件進(jìn)行補(bǔ)充偵查的權(quán)力。相應(yīng)地具體到行政檢察領(lǐng)域，我國檢察權(quán)的權(quán)能表現(xiàn)為：調(diào)查取證權(quán)，即對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的情況進(jìn)行調(diào)查，獲取相關(guān)證據(jù)材料；檢察建議權(quán)，即建議督促行政機(jī)關(guān)對違法行政或不作為以及行政審判部門在行政訴訟中存在的問題進(jìn)行整改；提起公益訴訟權(quán)，即對經(jīng)建議督促后仍不整改的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟；支持起訴權(quán)，即提起公益訴訟后，出席或指派人員出席公益訴訟庭審要求法庭支持訴訟請求的權(quán)力；訴求變更權(quán)，即提起公益訴訟后，案件事實(shí)發(fā)生變化如行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改、公益得到恢復(fù)的情況下，享有變更、撤回訴訟請求的權(quán)力；訴訟監(jiān)督權(quán)，即認(rèn)為法院的裁判（包括檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件和一般的行政訴訟監(jiān)督案件）有誤，要求對案件進(jìn)行重新審判的權(quán)力；以及其他對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督所需要的權(quán)力。

從直接監(jiān)督對象上看，行政檢察制度分為對法院行政訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督的行政訴訟監(jiān)督制度和對行政機(jī)關(guān)行政活動進(jìn)行監(jiān)督的行政違法行為監(jiān)督制度。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，有的學(xué)者從行政訴訟法的完善需要對行政公益訴訟進(jìn)行規(guī)定，或者將提起訴訟作為豐富檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的方式的角度，將其劃入行政訴訟監(jiān)督制度的研究框架；有的學(xué)者則將提起訴訟作為行政違法行為監(jiān)督的一種方式或效力保障的角度，將其劃入行政違法行為監(jiān)督制度的研究框架。筆者認(rèn)為，行政檢察的制度體系，從最終目的和對象上看，是檢察權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，直接表現(xiàn)為行政違法行為檢察監(jiān)督；進(jìn)而從是否必然經(jīng)由審判權(quán)的角度，分為行政訴訟檢察監(jiān)督和行政違法行為檢察監(jiān)督；如果進(jìn)一步考慮經(jīng)由審判權(quán)的方式上的差異或者是檢察權(quán)的介入方式的差異，則可以分為行政訴訟檢察監(jiān)督、行政違法行為檢察監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。研究行政檢察的制度體系，既不能過于寬泛，將行政違法行為所涉及的刑事檢察內(nèi)容如職務(wù)犯罪查辦等納入，也不能過于概括，將相關(guān)制度不作適當(dāng)分類而置于行政檢察監(jiān)督的唯一范疇下。既要在最終目的和對象上限定其范圍，又要依據(jù)權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行組合方式進(jìn)行科學(xué)劃分。綜上，筆者將行政檢察的制度體系劃分為三個有機(jī)組成部分，即行政訴訟檢察監(jiān)督、行政違法行為檢察監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。

二、我國行政檢察制度體系的歷史溯源和比較研究

（一）我國行政檢察制度體系的歷史溯源

1.新中國成立前的行政檢察制度

自中國檢察制度誕生之日起，行政檢察的相關(guān)制度就已經(jīng)萌芽。清朝末年頒行的《法院編制法》規(guī)定審判衙門中設(shè)置的各級檢察廳，其職權(quán)之一是充當(dāng)民事案件的訴訟當(dāng)事人和公益代表人。民國時代的檢察制度基本上沿襲了清末的制度,北洋政府時期對行政檢察的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在行政訴訟的相關(guān)規(guī)定中，在受到行政官署行為損害的民眾未提起行政訴訟或未提出訴愿的情況下，肅政廳的肅政史可以代為提起行政訴訟。然而，肅政廳存在時間很短，由肅政史提起行政公訴的案件在實(shí)踐中并未出現(xiàn)。[10]我黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地的立法如《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》、《晉冀魯豫高等法院組織條例》都有檢察長可以作為訴訟當(dāng)事人或公益代表人的相關(guān)規(guī)定。

2.新中國成立后的行政檢察制度

新中國成立后相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，除去文化大革命時期檢察制度事實(shí)上被取消，我國法律賦予檢察機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的廣泛監(jiān)督權(quán)。1949年9月，《中央人民政府組織法》賦予最高人民檢察署“最高的檢察責(zé)任”，對包括公務(wù)人員、一般民眾、政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的廣泛主體嚴(yán)格遵守法律負(fù)責(zé)。同年12月，《最高人民檢察署試行組織條例》第三條規(guī)定六項職權(quán)，其中與行政檢察相關(guān)的職能體現(xiàn)在三個方面：一是對包括政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和一般民眾在內(nèi)的廣泛主體嚴(yán)格遵守政策法律的監(jiān)督；二是對違法判決向司法機(jī)關(guān)提起抗議；三是代表國家參與涉及公益的民事案件和全部行政訴訟。兩年后制定的《最高人民檢察署暫行組織條例》、《各級地方人民檢察署組織通則》中規(guī)定的最高人民檢察署和各級地方人民檢察署職權(quán)與《試行組織條例》中的職權(quán)相似，但也有一定的變化：對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督從“提起抗議”變?yōu)椤疤崞鹂乖V”，對象從“違法判決”擴(kuò)展為“違法或不當(dāng)裁判”；將“民事案件及一切行政訴訟”限縮為“重要民事案件及行政訴訟”。這些擴(kuò)展或限縮體現(xiàn)了建國初期已經(jīng)對行政檢察相關(guān)制度進(jìn)行了一定的思考與完善。

1954年9月，《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定的地方各級人民檢察院的相關(guān)職權(quán)具有以下特點(diǎn)：進(jìn)一步明確了一般監(jiān)督的范圍；訴訟監(jiān)督的范圍回歸合法性標(biāo)準(zhǔn)；取消檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的職能。1954年《憲法》和978年《憲法》都有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對國務(wù)院以下的行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，分別體現(xiàn)在1954年《憲法》第81條和1978年《憲法》第43條。1979年7月，《人民檢察院組織法》第5條取消了對國家機(jī)關(guān)和公民進(jìn)行普遍的監(jiān)督的權(quán)力，進(jìn)一步取消了民事案件上的提起訴訟和參加訴訟權(quán)，僅保留“對于人民法院的審判活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督”，并且并未單獨(dú)成項，僅作為第四項職權(quán)的一部分，列在“對于刑事案件提起公訴，支持公訴”的表述之后。1982年《憲法》確認(rèn)了對一般監(jiān)督的取消，雖然第129條明確人民檢察院“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的地位，但取消了1954年《憲法》第81條和1978年《憲法》第43條中關(guān)于檢察權(quán)行使的具體對象的規(guī)定，將對各級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)集中到各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)。對于行政的監(jiān)督職能僅限于行政機(jī)關(guān)和工作人員違反刑法、需要追究刑事責(zé)任的情況下，這一職能也應(yīng)劃入刑事檢察職能，真正意義上的行政檢察職能僅以行政訴訟檢察監(jiān)督職能的形式通過后續(xù)立法而延續(xù)。1982年《民事訴訟法（試行）》事實(shí)上承認(rèn)了對法院審理行政案件實(shí)行法律監(jiān)督。1989年《行政訴訟法》對行政訴訟的法律監(jiān)督作了明確規(guī)定。與之相對應(yīng)的是，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的完善和有關(guān)工作機(jī)制的建立。1988年4月,最高人民檢察院設(shè)立民事行政訴訟監(jiān)督研究小組；1988年9月,最高人民檢察院設(shè)立民事行政檢察廳；1990年9月,最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展民事經(jīng)濟(jì)行政訴訟法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》,選擇部分省市開展訴訟監(jiān)督試點(diǎn)工作，曾經(jīng)一度在法律上有明確依據(jù)的訴訟監(jiān)督就以試點(diǎn)的方式再度展開。

隨著行政訴訟檢察監(jiān)督的探索積累，行政檢察在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域得到不斷發(fā)展和完善。2001年發(fā)布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》對抗訴案件辦理進(jìn)行了具體規(guī)定，一定程度上彌補(bǔ)了1989年《行政訴訟法》對檢察監(jiān)督的規(guī)定過于籠統(tǒng)的不足。2010年《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》發(fā)布后，各地積極開展有關(guān)違法行為監(jiān)督工作，通過發(fā)出檢察建議、糾正違法通知、建議更換辦案人等方式，糾正訴訟活動中的違法行為。2011年3月“兩高”會簽文件進(jìn)一步拓寬了范圍。其中，《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》進(jìn)一步拓寬了行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍和方式，明確了除再審程序還可以對其他的審判活動進(jìn)行監(jiān)督，除抗訴外還可以通過檢察建議進(jìn)行監(jiān)督；《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定了民事執(zhí)行監(jiān)督的具體規(guī)則，行政執(zhí)行監(jiān)督可以參照適用。

行政違法行為檢察監(jiān)督最初在行政執(zhí)法和刑事司法的銜接中形成了雛形，即檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督有關(guān)行政部門向公安部門移送涉嫌刑事犯罪案件，檢察院的職能具體包括公安機(jī)關(guān)移送案件的立案監(jiān)督、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的移送監(jiān)督、接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件等。[11]2006年，中共中央在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》中明確提出：“人民檢察院要抓住人民群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等突出問題，加大法律監(jiān)督力度，促進(jìn)依法行政、公正司法”。其中針對執(zhí)法不嚴(yán)、促進(jìn)依法行政，直接指向了行政違法行為。2010年，全國二次民行檢察會議對行政檢察工作提出了新要求，指出要充分發(fā)揮行政檢察工作在社會矛盾化解和社會管理創(chuàng)新中的積極作用，探索行政執(zhí)法監(jiān)督。

以上對我國行政檢察制度的發(fā)展歷程進(jìn)行了簡要的回顧，從中不難看出，行政檢察相關(guān)制度的發(fā)展變化與政治發(fā)展?fàn)顩r聯(lián)系非常緊密，盡管檢察制度作為一個整體必然受到政治發(fā)展的影響，但相對刑事檢察和民事檢察兩種職能而言，行政檢察受到的影響更大，新中國成立以來我國對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的調(diào)整充分體現(xiàn)在行政檢察職能的變遷方面。而行政檢察職能的變遷又直接表現(xiàn)為監(jiān)督對象和監(jiān)督方式的變化，從最初的對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的一般監(jiān)督、對行政判決的抗議、對行政訴訟的參與，到1954 年取消對行政訴訟的參與，再到1979年取消對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的一般監(jiān)督，最終只保留行政訴訟中的行政檢察職能。

（二）國外行政檢察制度的比較研究

1.法國

法國檢察機(jī)關(guān)設(shè)在法院內(nèi)，但是兩者是平行的、無隸屬關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)屬司法部系統(tǒng)。法國設(shè)有專門的行政法院系統(tǒng)，包括一般管轄權(quán)的行政法院和特殊管轄權(quán)的行政法院。在一般管轄權(quán)的行政法院，檢察官可以介入其中個人與行政機(jī)關(guān)的糾紛，介入的方式不是啟動訴訟或上訴，而是為了捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)而提供建議。在特殊管轄權(quán)的行政法院，以財政法院系統(tǒng)為例，檢察官可以監(jiān)督審查會計賬目，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的違法行為的具體情況采取處以罰金或向普通法院檢察官通告犯罪行為等措施。[12]在非司法領(lǐng)域的監(jiān)督包括兩個方面，分別是對政府批準(zhǔn)執(zhí)業(yè)的司法助理人員嚴(yán)重違規(guī)行為和法院工作人員等特定人員違規(guī)行為進(jìn)行紀(jì)律追究，對監(jiān)獄、精神病院等特殊機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為予以制止和追究。此外，還監(jiān)督與維護(hù)公共秩序關(guān)系緊密的其他事項，如監(jiān)督民政事務(wù)、對書刊版本備案的合法性進(jìn)行審核、確保司法援助部門良好運(yùn)作，等等。[13]

2.德國

德國檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置與普通法院相對應(yīng)，受司法部長領(lǐng)導(dǎo)，屬于行政權(quán)。《聯(lián)邦行政法院法》設(shè)立了聯(lián)邦公益代表人制度。公益代表人為了維護(hù)公共利益，代表州以上層級的公共利益，以除提起訴訟之外的方式參與到訴訟中，享有上訴權(quán)和變更權(quán)，在聯(lián)邦和州的層面分別為聯(lián)邦利益代表人和州公益代表人。[14]聯(lián)邦利益代表人的前身是高等聯(lián)邦檢察官，聯(lián)邦利益代表人可以參與聯(lián)邦行政法院的任何訴訟（戰(zhàn)爭利益法庭訴訟除外）。[15]此外，德國行政法上的“民眾訴訟”制度，即公民在憲法性權(quán)利受到包括行政機(jī)關(guān)文件在內(nèi)等法律文件侵害時可向憲法法院起訴，這一制度進(jìn)一步擴(kuò)大了對行政監(jiān)督的范圍。

3.日本

日本檢察機(jī)構(gòu)隸屬于內(nèi)閣法務(wù)大臣，屬行政權(quán)。根據(jù)《日本檢察廳法》的第4條規(guī)定，在涉及裁判事項中，檢察官除對刑事案件進(jìn)行公訴、監(jiān)督裁判執(zhí)行外，對其他裁判所權(quán)限范圍的事項要求通知或陳述意見；對于其他法令規(guī)定的權(quán)限，檢察官作為公益代表人履行相關(guān)職責(zé)。由此可見，“日本檢察官作為公益代表人對裁判所適用法律和執(zhí)行法律，負(fù)有監(jiān)督的權(quán)限……必須廣泛地關(guān)心和促進(jìn)法律的貫徹執(zhí)行”[16]，在涉及行政領(lǐng)域，檢察官主要是參與行政訴訟并發(fā)表意見以促成行政機(jī)關(guān)依法履職。此外，根據(jù)日本的“民眾訴訟”制度，民眾以選舉人、納稅人等身份的相關(guān)權(quán)益受到侵害而提起訴訟，這一制度進(jìn)一步擴(kuò)大了對行政監(jiān)督的范圍。

4.英國

英國實(shí)行議會君主立憲制，國家檢察機(jī)構(gòu)的最高首長是檢察總長，由首相提名推薦，由女王任命，是政府的組成人員，同時也是英國辯護(hù)律師協(xié)會的首腦、政府首席法律顧問。檢察總長可以就法律問題向政府提出建議，針對非法行政的情況申請禁止令。檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在行政訴訟中，在需要頒布訓(xùn)誡保護(hù)公共利益、防止行政違法損害公共利益、選舉權(quán)案件中對違法的說明報告等情形下，檢察總長可以自身參與或許可其他個人或機(jī)關(guān)以檢察總長的名義提起訴訟。

5.美國

美國實(shí)行三權(quán)分立制，總統(tǒng)、國會、聯(lián)邦最高法院三大權(quán)力相互制衡。檢察機(jī)構(gòu)是行政系統(tǒng)的一部分，與司法部聯(lián)合辦公，聯(lián)邦總檢察長同時是司法部長，由總統(tǒng)提名，參議院裁決?！睹绹姓绦蚍ā返?18條規(guī)定，聯(lián)邦總檢察長基于美國利益的考慮，可以參與與此相關(guān)的任何行政或民事案件。因此，其參與的方式并非僅限于提起訴訟，也包括建議和糾正等方式：檢察官作為政府法律顧問向總統(tǒng)、州長、及政府組成部門首長就特定法律問題提供法律咨詢；申請罷免行政長官的建議權(quán)；在官員明知犯罪行為而不報案、明知財務(wù)人員利用職權(quán)實(shí)施不法而不起訴等現(xiàn)象時撤銷其職務(wù)。[17]

6.俄羅斯

俄羅斯聯(lián)邦總檢察長由聯(lián)邦委員會根據(jù)總統(tǒng)的提名任命，聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)是聯(lián)邦統(tǒng)一的機(jī)關(guān)體系，不受聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和社會組織的干涉。聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)的使命是保障法律至高無上，保障法制統(tǒng)一，保護(hù)公民權(quán)利，捍衛(wèi)社會和國家利益。《聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》規(guī)定，檢察機(jī)構(gòu)對憲法遵守情況和法律執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。范圍涵蓋了全部執(zhí)行機(jī)構(gòu)。對執(zhí)行法律情況的監(jiān)督，包括實(shí)施的具體行為和頒布的法律文件兩類，享有三個方面的權(quán)限，一是發(fā)現(xiàn)和調(diào)查權(quán)限，即發(fā)現(xiàn)違法行為查明產(chǎn)生原因和責(zé)任人；二是處理和追究權(quán)限，即消除違法行為產(chǎn)生根源和追究責(zé)任人；三是預(yù)防違法行為方面的權(quán)限。檢察長有權(quán)向頒布文件的機(jī)關(guān)或公職人員提出異議或向法院提出控告，有權(quán)向能夠制止違法行為的機(jī)關(guān)和公職人員提出消除違法行為的建議書。[18]

由于各國政治制度不同，檢察官和檢察機(jī)關(guān)在國家體系中的定位不同，各國檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的相關(guān)制度差別較大，表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是權(quán)限多元。在對象上，既有對具體行為的監(jiān)督，也有對文件決議的監(jiān)督。針對不同性質(zhì)的行為，有不同的監(jiān)督處理方式，既有咨詢和建議的柔性方式，也有控告起訴的剛性方式。我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，不是全面的“一般監(jiān)督”，但也不局限于“訴訟監(jiān)督”，更不是單純的“追訴機(jī)關(guān)”，在對行政權(quán)的監(jiān)督方面要綜合確定監(jiān)督范圍和配置監(jiān)督權(quán)限。二是身份多元。各國檢察機(jī)關(guān)在對行政權(quán)的監(jiān)督中，一般都代表國家利益和社會公益，作為公共利益和社會秩序的維護(hù)者，不完全是政府的代言人。在具體的目的上，有的強(qiáng)調(diào)維護(hù)法律的尊嚴(yán)，有的強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共利益，有的則兼而有之。我國檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量，要充分認(rèn)識兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，協(xié)調(diào)好不同檢察職能之間的關(guān)系。三是與訴訟制度的關(guān)系緊密。除俄羅斯外，上述其他幾個國家的檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的制約多通過參與訴訟的方式，英美法系國家也有通過提起訴訟的方式，但都是以訴訟這一載體為主，少數(shù)情況下在訴訟之外僅對極少數(shù)特定的機(jī)構(gòu)、人員或事項有監(jiān)督權(quán)限；而俄羅斯檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的制約則有廣泛的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、處理、追究等權(quán)限，以訴訟為載體發(fā)揮作用為輔。在我國，行政檢察雖然長期以來多表現(xiàn)為行政訴訟監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)對特定范圍的行政執(zhí)法即監(jiān)獄、看守所等具有司法屬性、限制人身自由的行政執(zhí)法有監(jiān)督職能[19]，加之近年來在對其他行政執(zhí)法領(lǐng)域尤其是涉及公益的執(zhí)法問題監(jiān)督方面進(jìn)行探索的大量實(shí)踐，呈現(xiàn)出訴訟載體和其他方式相融合的發(fā)展趨勢?？偟目矗鲊鴻z察機(jī)關(guān)的隸屬和職權(quán)屬性不同，但都在對行政權(quán)的制約監(jiān)督中發(fā)揮著作用，要立足于各國的政治制度去認(rèn)識檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用。

（三）我國行政檢察制度的新發(fā)展

改革開放以來，我國的檢察制度和檢察事業(yè)取得了快速的發(fā)展，但由于行政檢察制度涉及一般監(jiān)督權(quán)的某些內(nèi)容，而一般監(jiān)督在現(xiàn)行法上已無明確的依據(jù)，所以行政檢察成為了改革實(shí)踐探索中的一個敏感領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)為了不招致恢復(fù)一般監(jiān)督的嫌疑，一般僅將行政訴訟監(jiān)督作為行政檢察的唯一領(lǐng)域。[20]隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，法治建設(shè)不斷完善，行政檢察又重新引起社會各界乃至國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的重視。2012年12月，十一屆全國人大常委會第三十次會議聽取和審議了最高人民檢察院所作的《關(guān)于民事行政檢察工作情況的報告》，常委們審議中針對行政檢察監(jiān)督相對薄弱的實(shí)際情況，提出了加強(qiáng)行政檢察工作的要求。最高人民檢察院在《關(guān)于貫徹落實(shí)全國人大常委會對民事行政檢察工作情況報告審議意見的通知》中專門強(qiáng)調(diào)，要大力加強(qiáng)行政檢察工作。2014年以來，以黨的十八屆四中全會為節(jié)點(diǎn)，行政檢察制度迎來了歷史性的發(fā)展機(jī)遇，突出表現(xiàn)在四中全會決定、新修訂《行政訴訟法》的頒布實(shí)施、第一次全國檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會召開和國家監(jiān)察體制改革背景下新時代檢察職能的新布局。

1.十八屆四中全會決定中的體現(xiàn)

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進(jìn)依法治國作出了全面部署?！稕Q定》突出“中國特色”，強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成法律規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障、黨內(nèi)法規(guī)等五大體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體地位、法律面前人人平等、依法治國和以德治國相結(jié)合、從中國實(shí)際出發(fā)等五大原則。在強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的同時，“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度”。強(qiáng)調(diào)從“中國實(shí)際”出發(fā)，包括基本國情、改革開放的深化和黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行法治的成功經(jīng)驗。

十八屆四中全會在行政檢察方面的部署可以分為傳統(tǒng)制度和新制度兩大方面：在傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督方面主要是強(qiáng)化，其中又進(jìn)一步對行政訴訟作出特別強(qiáng)調(diào)，盡管主要是對法院的要求，但是也間接構(gòu)成行政訴訟檢察監(jiān)督的重點(diǎn)。在新的制度拓展方面，十八屆四中全會對行政檢察的拓展具體體現(xiàn)在三個方面：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟、對涉及公民人身財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施加強(qiáng)檢察監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為應(yīng)督促糾正，為行政檢察工作的創(chuàng)新發(fā)展提供了具體的方向指引。

十八屆四中全會指出，我國在立法、行政、司法、守法等法治的重要環(huán)節(jié)都取得了一定的成就，立法方面形成了中國特色社會主義法律體系，法律無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都有大幅的提升；行政方面法治政府不斷推進(jìn)，政府依法行政、依法辦事的能力明顯提高；司法體制改革引向深入，司法職權(quán)配置更加科學(xué)，司法公正得到更加有效的維護(hù)；全社會的法治觀念不斷增強(qiáng)，法律在社會生活中發(fā)揮越來越大的作用。在這樣的大背景下，行政檢察監(jiān)督必然要注意對與被監(jiān)督對象和與其他監(jiān)督者之間的關(guān)系進(jìn)行考量：從與被監(jiān)督對象的關(guān)系角度，行政機(jī)關(guān)自身負(fù)有依法行政的職責(zé)；從與其他監(jiān)督者的關(guān)系角度，從執(zhí)政黨內(nèi)部紀(jì)律出發(fā)的黨內(nèi)監(jiān)督、從人大和政協(xié)職能出發(fā)的人大監(jiān)督和民主監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部自我約束的行政監(jiān)督、以法院審判權(quán)和檢察院監(jiān)督權(quán)為主的司法監(jiān)督、以特定領(lǐng)域為對象的審計監(jiān)督、以社會公眾廣泛參與和媒體強(qiáng)大影響力為特點(diǎn)的社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，這八項監(jiān)督制度，來自不同主體、通過不同途徑、側(cè)重不同領(lǐng)域，相互配合發(fā)揮了監(jiān)督的合力，形成了全面的行政權(quán)監(jiān)督體系。在十八屆四中全會精神的指引下，2015年，中共中央、國務(wù)院制定的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020）》第27條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對各種監(jiān)督的協(xié)作配合義務(wù)，對配合檢察監(jiān)督也作出了明確的規(guī)定。

2.新修訂《行政訴訟法》的頒布實(shí)施

2015年5月1日，新修訂《行政訴訟法》正式實(shí)施。此次修訂對行政訴訟檢察監(jiān)督進(jìn)行了諸多完善，不僅明確了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，而且明確規(guī)定了行政訴訟檢察監(jiān)督的具體制度和程序：一是擴(kuò)大監(jiān)督范圍。在審判結(jié)果監(jiān)督中，增加了對調(diào)解書的監(jiān)督；在審判結(jié)果監(jiān)督之外，增加了對審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督；在審判程序之外，增加了對執(zhí)行的監(jiān)督。二是增加監(jiān)督方式。在原有上對下的抗訴制度的基礎(chǔ)上，新設(shè)了同級監(jiān)督的檢察建議制度，并賦予了調(diào)查核實(shí)的監(jiān)督手段。三是明確規(guī)定行政訴訟檢察監(jiān)督中行政訴訟法沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，解決了長期困擾行政訴訟監(jiān)督工作法律依據(jù)不足的突出問題。這些修改把檢察監(jiān)督的范圍擴(kuò)展到對法院受理、審理、裁判、執(zhí)行等訴訟活動的全面監(jiān)督，適應(yīng)了加強(qiáng)和規(guī)范對行政訴訟法律監(jiān)督的需要。

3.第一次全國檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會

2015年5月21-22日，最高人民檢察院在吉林省長春市召開了全國檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會,會議從全面推進(jìn)依法治國的高度，深刻分析了行政檢察工作面臨的新形勢和新任務(wù)，對行政檢察職能定位進(jìn)行了科學(xué)界定，就進(jìn)一步加強(qiáng)行政訴訟監(jiān)督工作、穩(wěn)步探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度和其他行政檢察監(jiān)督相關(guān)改革作了全面部署。會議分析了行政檢察內(nèi)涵外延的變化：在監(jiān)督范圍上，從單一的行政訴訟監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓V訟監(jiān)督（訴訟內(nèi)監(jiān)督）和行政違法行為監(jiān)督（訴訟外監(jiān)督）并舉；在監(jiān)督對象上，從主要是法院生效行政裁判，轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄔ荷姓门小⑿姓{(diào)解、審判人員違法行為、行政執(zhí)行，還要逐步拓展到檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為；在監(jiān)督方式上，從單一的抗訴，轉(zhuǎn)變?yōu)榭乖V、檢察建議、督促起訴、提起公益訴訟等方式；在案件來源上，從主要以當(dāng)事人申請，轉(zhuǎn)變?yōu)槁穆氈邪l(fā)現(xiàn)、當(dāng)事人申請、依職權(quán)監(jiān)督。在分析這些重要變化的基礎(chǔ)上，會議指出：行政檢察的核心是對公權(quán)力的監(jiān)督；基本職責(zé)是通過監(jiān)督人民法院行政訴訟活動依法進(jìn)行和督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，促進(jìn)公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)國家和社會公共利益并保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益；根本目標(biāo)是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。

4.國家監(jiān)察體制改革的全面推開及新時代檢察職能的新布局

在以往的行政檢察研究中，由于檢察機(jī)關(guān)原有的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防等職能主要涉及行政機(jī)關(guān)的工作人員，因此，往往將上述職能也作為行政檢察的重要組成部分。[21]在國家監(jiān)察體制改革中，隨著上述職能被劃轉(zhuǎn)，檢察職能也需要重新布局。當(dāng)前，檢察系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)隸就是轉(zhuǎn)機(jī)”，檢察機(jī)關(guān)要回歸監(jiān)督的主責(zé)主業(yè)，要堅持黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持把檢察工作放到黨和國家工作大局中謀劃，堅持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，實(shí)現(xiàn)刑事檢察、民事檢察、行政檢察、檢察公益訴訟等職能的協(xié)調(diào)發(fā)展。[22]行政檢察不再是作為民行檢察職能的一個分支，而是作為一項獨(dú)立的檢察職能和檢察領(lǐng)域，這進(jìn)一步增強(qiáng)了行政檢察制度存在的獨(dú)立性和特殊地位，也為重新認(rèn)識行政檢察制度提供了新的機(jī)遇。

三、行政檢察制度體系之協(xié)調(diào)

作為“制度”的監(jiān)督，必須實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)體系的合理配置，監(jiān)督權(quán)能職責(zé)的恰當(dāng)行使，監(jiān)督程序方法的公正公開、監(jiān)督功能作用的根本實(shí)現(xiàn)”。[23]新時代隨著監(jiān)察體制改革、司法體制改革等改革成果的落地，我國對行政權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制不斷豐富完善，在這樣的大背景下，行政檢察制度的健康發(fā)展必須更加關(guān)注制度體系內(nèi)外的協(xié)調(diào)。行政檢察制度體系的協(xié)調(diào)分為三個層面，由小到大的范疇依次為：行政檢察制度體系內(nèi)部各項制度之間的協(xié)調(diào)；檢察制度下，行政檢察制度與其他相關(guān)檢察制度之間的協(xié)調(diào)；行政權(quán)監(jiān)督體系中，檢察制度與其他監(jiān)督制度之間的協(xié)調(diào)。

（一）行政檢察制度體系內(nèi)部之協(xié)調(diào)

行政訴訟監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟是行政檢察制度的三個組成部分，行政檢察制度是一個整體，三個組成部分相互之間存在內(nèi)在的聯(lián)系，處理好三者之間的關(guān)系，才能使行政檢察制度形成科學(xué)的有機(jī)整體，共同促進(jìn)行政檢察的科學(xué)發(fā)展。我們對三個部分進(jìn)行排列組合，就形成了以下三組對比關(guān)系：

第一，行政訴訟監(jiān)督與行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職責(zé)與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟監(jiān)督的職責(zé)區(qū)別在于：一是法律依據(jù)不同：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟處于探索階段，法律依據(jù)是全國人大常委會的授權(quán)決定；檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟監(jiān)督已經(jīng)在三大訴訟法中明確規(guī)定，《民事訴訟法》第十四條、《行政訴訟法》第十一條、《刑事訴訟法》第八條。二是履行職責(zé)中的作用方式不同：在履行提起行政公益訴訟的職責(zé)中，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，是訴訟的發(fā)起者，直接參與到訴訟中去；在履行訴訟監(jiān)督的職責(zé)中，檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者并不提起訴訟或者參與訴訟，而是在訴訟中或者訴訟結(jié)束后以監(jiān)督者身份監(jiān)督訴訟活動。兩者的聯(lián)系主要在對行政公益訴訟進(jìn)行檢察監(jiān)督的過程中，法院審理檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，同樣要接受檢察監(jiān)督，不能以檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的提起主體，就否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，這與刑事訴訟中作為公訴方同時享有刑事訴訟監(jiān)督權(quán)力是相同的原理。

第二，行政訴訟監(jiān)督與行政違法行為監(jiān)督。兩者的區(qū)別在于：一是監(jiān)督對象上，前者針對法院的審判權(quán)，后者針對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)；二是性質(zhì)和表現(xiàn)載體上，前者一般作為行政訴訟制度的組成部分由行政訴訟法進(jìn)行規(guī)定，后者則作為對行政權(quán)的監(jiān)督制度體系的一部分，從這個意義上講，應(yīng)與行政行為的司法審查即行政審判制度相并列，在表現(xiàn)形式上應(yīng)在行政法律法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定，現(xiàn)階段主要表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)與有關(guān)行政部門簽訂的其他規(guī)范性文件中。兩者的聯(lián)系主要在進(jìn)行行政訴訟監(jiān)督的過程中，可能發(fā)現(xiàn)行政違法的線索，包括與訴訟義務(wù)相關(guān)的行為和其他行政行為。其中，訴訟義務(wù)相關(guān)的行為屬于行政訴訟監(jiān)督的范疇，其他行政行為則應(yīng)通過行政違法行為監(jiān)督的途徑。

第三，行政違法行為監(jiān)督與行政公益訴訟。兩者的區(qū)別在于方式途徑不同，行政違法行為監(jiān)督并不必然通過訴訟的方式進(jìn)行，而且必然優(yōu)先采取訴訟之外的其他途徑，如檢察建議，包括糾正違法或履行職責(zé)的檢察建議，也包括督促起訴的檢察建議，而行政公益訴訟則是通過訴訟的方式進(jìn)行。兩者的聯(lián)系主要在行政公益訴訟的訴前程序?qū)嵸|(zhì)上是行政違法行為監(jiān)督，而提起訴訟是對與公益相關(guān)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的方式之一，是對這類違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督的效力保障。

（二）行政檢察制度與其他相關(guān)檢察制度之間的協(xié)調(diào)

與行政檢察相關(guān)的其他檢察制度或環(huán)節(jié)主要是偵查監(jiān)督、提起公訴等。其中，與偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)的聯(lián)系表現(xiàn)為，一些違法犯罪行為發(fā)生的背后是相關(guān)行政部門履行監(jiān)管職責(zé)不到位造成的，如環(huán)境污染領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域案件的集中發(fā)生，往往與有關(guān)部門的履職缺位有關(guān)；與提起公訴環(huán)節(jié)的聯(lián)系表現(xiàn)為，在審查起訴的過程中，公訴部門也可能發(fā)現(xiàn)違法行政的相關(guān)線索。由此可見，行政檢察制度與其他相關(guān)檢察制度之間的聯(lián)系主要表現(xiàn)為線索發(fā)現(xiàn)上，應(yīng)當(dāng)通過建立線索雙向移送機(jī)制，在各司其職的基礎(chǔ)上發(fā)揮監(jiān)督合力，避免出現(xiàn)各種檢察職能輪番監(jiān)督、各部門單打獨(dú)斗，發(fā)揮檢察一體化的優(yōu)勢，節(jié)約司法資源。需要注意的是，在加強(qiáng)行政檢察制度與其他相關(guān)檢察制度的協(xié)作時，也要注意認(rèn)識制度之間的區(qū)分，檢察機(jī)關(guān)也承擔(dān)著“對公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事立案監(jiān)督”和“對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行監(jiān)督”的職責(zé)，這些也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，但其重心是在刑事司法領(lǐng)域，并不是典型的行政檢察制度范疇，因此也有學(xué)者將其概括為“刑事檢察職能的行政法作用”[24]。

(三)與檢察系統(tǒng)外部其他行政權(quán)監(jiān)督制度之間的協(xié)調(diào)

行政檢察是行政權(quán)監(jiān)督制約體系的組成部分之一，“監(jiān)督行政權(quán)力不是某一組織或機(jī)構(gòu)能單方面完成的，它是一個系統(tǒng)工程，需要放在整個中國大的生態(tài)環(huán)境中，系統(tǒng)全面地研究如何實(shí)施行政權(quán)力監(jiān)督的行為”。[25]行政檢察制度需要與其他對行政權(quán)的監(jiān)督制度相協(xié)調(diào)，才能真正發(fā)揮監(jiān)督的實(shí)效。

第一，行政檢察和人大監(jiān)督。目前，人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要通過執(zhí)法檢查。人大監(jiān)督具有宏觀性，開展某項法律實(shí)施情況的檢查依托于對某領(lǐng)域各類相關(guān)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督；行政檢察則具有針對性，針對個案中行政機(jī)關(guān)存在的具體問題。由于人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的特殊地位，人大監(jiān)督具有較強(qiáng)的政治性，通過質(zhì)詢、述職評議等會議方式對行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人產(chǎn)生影響；而檢察機(jī)關(guān)需要嚴(yán)守法律監(jiān)督的界限，“不能運(yùn)用政治民主的方式或行政手段來進(jìn)行監(jiān)督”[26]。實(shí)踐中，在對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方面兩者相互促進(jìn)，人大在執(zhí)法檢查的一些環(huán)節(jié)往往也邀請檢察機(jī)關(guān)參加，通過檢察機(jī)關(guān)履職情況進(jìn)而掌握行政機(jī)關(guān)執(zhí)法情況；檢察機(jī)關(guān)在行政檢察工作中，通過向人大專題匯報相關(guān)工作，爭取人大常委會作出有關(guān)決議、組織人大代表專題調(diào)研等為行政檢察工作提供支持。

第二，行政檢察和監(jiān)察監(jiān)督。在監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)有著十分緊密的聯(lián)系，監(jiān)察職能中包括了原來由檢察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查預(yù)防職能。監(jiān)察監(jiān)督的對象包括全體公職人員，由于行政機(jī)關(guān)工作人員在公職人員的總量中占據(jù)絕對多數(shù)，因此對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也必定是監(jiān)察工作的主體。在組織形態(tài)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過派駐的方式，人員機(jī)構(gòu)常駐在被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)雖也有對特定部門如監(jiān)獄的派駐機(jī)構(gòu)，但是對一般行政部門沒有派駐，少數(shù)地方檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合建立的派駐檢察室，一般也僅是作為一種工作協(xié)作機(jī)制而存在。在監(jiān)督范圍上，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象是“所有行使公權(quán)力的公職人員”，主要對“人”，主要針對行政機(jī)關(guān)工作人員追究個人責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)主要對“事”，監(jiān)督對象是行政機(jī)關(guān)，并不直接針對具體工作人員。在監(jiān)督內(nèi)容上，監(jiān)察機(jī)關(guān)對依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)在行政檢察工作中，主要針對行政違法行為或不作為進(jìn)行監(jiān)督，限于法定職責(zé)層面。在處理方式上，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過對違法公職人員依法作出政務(wù)處分決定、對履職不力失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)、對涉嫌職務(wù)犯罪的將調(diào)查結(jié)果移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴、向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議的方式進(jìn)行處置；檢察機(jī)關(guān)在行政檢察工作中則主要通過檢察建議、提起訴訟等方式進(jìn)行處理。需要注意的是，《中華人民共和國監(jiān)察法》第11條第3項明確將“監(jiān)察建議”規(guī)定為監(jiān)察委員會的處置職責(zé)之一，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的“監(jiān)察建議”與“檢察建議”也有重疊之處。在實(shí)際效力上，監(jiān)察監(jiān)督有“代表組織”的權(quán)威性[27]，而行政檢察工作中檢察監(jiān)督更具平等性，因此檢察建議的效果可能不如監(jiān)察建議的力度。

第三，行政檢察和法院監(jiān)督。在我國，檢察權(quán)與審判權(quán)同屬于司法性質(zhì)的國家權(quán)力，但兩者也存在明顯的區(qū)別：一是“檢察一體機(jī)制”使檢察權(quán)的行使具有整體性，而庭審的直接言詞原則使審判權(quán)的行使具有分散性；二是檢察權(quán)的行使只能引起或終結(jié)某種程序，僅具有程序性，而審判權(quán)則具有實(shí)體性，通過實(shí)體性的裁決終結(jié)案件；三是檢察權(quán)在行使的不同階段對證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)的要求高低不同，但審判權(quán)對證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)采取裁判需要的最高標(biāo)準(zhǔn)。[28]審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督主要是通過司法審查，制度層面體現(xiàn)為行政訴訟制度。與行政審判相比，行政檢察不僅僅局限于以當(dāng)事人的申請作為啟動監(jiān)督程序的前提條件，能夠主動地介入對行政權(quán)的監(jiān)督。另外，相對于行政審判嚴(yán)格的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，行政檢察不同階段證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)相對靈活，能夠基于不同證據(jù)情況分步開展監(jiān)督工作。

第四，行政檢察和行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督。行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督主要是依賴于行政機(jī)關(guān)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在制度層面主要是行政復(fù)議制度。內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)勢在于上級行政機(jī)關(guān)作為直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)具有專業(yè)性，能夠及時糾正下級行政機(jī)關(guān)的錯誤行為，但由于同屬于一個系統(tǒng)，其公正性客觀上受到減損。在行政檢察工作中，由于主要針對的是涉及公益的具體行政行為，其作出的行政機(jī)關(guān)主要是縣（區(qū)）直的委辦局，在涉及一些專業(yè)問題時，往往需要向上一級即市（地）直的委辦局請求協(xié)助，尤其是在分局，雖承擔(dān)屬地監(jiān)管責(zé)任、但沒有行政主體資格的情況下，上一級行政機(jī)關(guān)成為法律上的被監(jiān)督對象，在這些情況下檢察機(jī)關(guān)往往可以通過行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)及時糾錯的目的。

總之，一個行政行為可能受到多種監(jiān)督，其中與行政檢察比較容易產(chǎn)生交集的是行政復(fù)議、行政訴訟等同樣由專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行一般性監(jiān)督的制度，而與專業(yè)性較強(qiáng)的審計監(jiān)督、非專業(yè)性的社會監(jiān)督等則比較容易區(qū)分，之間的協(xié)調(diào)也較易掌握。要注意把握與行政復(fù)議、行政訴訟的協(xié)調(diào)，在具體個案中可能在時間順序上依次存在以下情況：一是相關(guān)行政違法還未進(jìn)入復(fù)議或訴訟程序，如果依據(jù)相關(guān)政策法律或協(xié)議屬于行政檢察的職能范圍，此時并不存在優(yōu)先次序，即使是行政訴訟中的復(fù)議前置事項，也不會對行政檢察職能的行使構(gòu)成限制，有關(guān)主體可以向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行控告、舉報，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督；二是相關(guān)行政違法可能已進(jìn)入行政復(fù)議或行政訴訟的程序，此時行政檢察不宜再介入，應(yīng)等待復(fù)議或訴訟結(jié)果，不能干擾行政復(fù)議部門或?qū)徟袡C(jī)關(guān)的職權(quán)行使；三是相關(guān)行政違法已經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟等監(jiān)督途徑進(jìn)行過處理，此時行政檢察應(yīng)依據(jù)行政違法行為監(jiān)督或行政訴訟監(jiān)督的條件履行職責(zé)。

四、完善行政檢察制度體系的建議

我國行政檢察制度并不是一個單一的制度，而是一系列制度組成的制度體系，行政檢察制度的完善，既有賴于各項具體制度的完善，也需要從整體上謀劃和推進(jìn)，考慮到行政檢察制度體系和工作開展的現(xiàn)狀，當(dāng)前需要從制度體系的方向、依據(jù)、機(jī)制、隊伍等方面進(jìn)一步完善。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最鮮明的特色，行政檢察制度體系的完善尤其要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為了維護(hù)公共利益，需要協(xié)作配合，不能就案辦案。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先，要準(zhǔn)確把握黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政檢察制度之間的內(nèi)在聯(lián)系，充分認(rèn)識行政檢察制度的特殊地位。行政檢察涉及檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)等多種國家權(quán)力，各種權(quán)力都基于人民代表大會制度，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，共同維護(hù)國家利益和社會公共利益。我國行政檢察制度的歷史發(fā)展表明，行政檢察制度植根于中國國情和政體實(shí)際，但與此同時黨的領(lǐng)導(dǎo)尤其是國家最高層面的決策對行政檢察制度的發(fā)展影響也起到?jīng)Q定作用。新時期行政檢察制度的快速發(fā)展，直接根源于黨的十八屆四中全會決定，特別是習(xí)近平總書記在決定說明中對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為重要意義的深刻論述，為行政檢察的發(fā)展提供了有力的支撐，以行政公益訴訟為代表的行政檢察改革也成為了全面深化改革的典范，成為習(xí)近平中國特色社會主義思想的有機(jī)組成部分。其次，要緊緊圍繞中心大局謀劃開展行政檢察制度，檢察機(jī)關(guān)要將行政檢察工作置于黨中央和各級黨委對中心大局工作的統(tǒng)籌謀劃中，切實(shí)通過行政檢察工作的開展為中心大局服務(wù)，提升服務(wù)中心大局的效果，不斷提升行政檢察工作的存在感和重要性。第三，要在個案上處理好與各級黨委的關(guān)系。行政檢察工作涉及行政機(jī)關(guān)，進(jìn)而可能涉及地方的重大工作重要項目，要主動積極爭取各級黨委支持，妥善化解辦案阻力。

（二）完善制度規(guī)范

從行政檢察具體制度的運(yùn)行情況考察中不難發(fā)現(xiàn)，依據(jù)不充分、細(xì)化不夠是制約行政檢察制度發(fā)展的主要短板。首先，要充分認(rèn)識制度規(guī)范對行政檢察的意義，行政檢察的本質(zhì)是公權(quán)力監(jiān)督，是一種公權(quán)力（檢察權(quán)）對另一種公權(quán)力（行政權(quán)或行政審判權(quán)）的監(jiān)督，公權(quán)力行使的基本原則是“職權(quán)法定”，如果欠缺法律依據(jù)，不僅不利于制度的運(yùn)行，從根本上就是對“職權(quán)法定”的違背。其次，要細(xì)化規(guī)范內(nèi)容。當(dāng)前，行政檢察制度中，行政訴訟監(jiān)督、行政公益訴訟都已經(jīng)有《行政訴訟法》司法解釋層面的規(guī)范依據(jù)，但仍然需要根據(jù)實(shí)踐檢察不斷完善，對一些爭議問題經(jīng)檢驗明確后要及時納入修改完善的范疇。第三，要提高規(guī)范層級。當(dāng)前，行政檢察制度中，行政違法行為檢察監(jiān)督的依據(jù)往往是地方人大層面的決議或規(guī)范性文件，甚至是通過檢察機(jī)關(guān)與其他部門之間的協(xié)作性文件建立的臨時性機(jī)制并不具有法律上的效力，不僅導(dǎo)致了這項制度在實(shí)踐中操作不一，也客觀上阻礙了統(tǒng)一的立法規(guī)范進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有依據(jù)的基礎(chǔ)上，不斷提高規(guī)范的層級，不斷縮小規(guī)范的差異性，最終要從根本上推動國家法律層面的確認(rèn)。

（三）強(qiáng)化外部銜接

行政檢察制度歸根結(jié)底是規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行，作為監(jiān)督行政權(quán)的方式之一，必須與其他監(jiān)督方式強(qiáng)化銜接，與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)加強(qiáng)配合。首先，要樹立“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念。在與各機(jī)關(guān)的協(xié)作中，既有協(xié)作的關(guān)系，也有監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，其次，要找準(zhǔn)與各機(jī)關(guān)配合的切入點(diǎn)。在與人大配合方面，要發(fā)揮人大監(jiān)督的特殊地位優(yōu)勢，既注重在行政檢察工作的整體推進(jìn)上爭取人大支持，也要注重在一些需要多方參與、協(xié)調(diào)解決的復(fù)雜案件中借助人大監(jiān)督的力量。在與監(jiān)察委員會配合方面，要避免簡單移送案件線索而導(dǎo)致的被監(jiān)督對象抑制行政檢察工作的阻力，而應(yīng)將重點(diǎn)放在協(xié)作解決調(diào)查取證難問題的解決上，對于不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的情況要爭取監(jiān)察委員會的介入支持，更好推動案件辦理。在與法院配合方面，要加強(qiáng)行政法律適用工作方面的溝通，凝聚司法共識，共同推進(jìn)公正司法和公益司法保護(hù)制度的完善。在與行政機(jī)關(guān)的配合方面，一方面要加強(qiáng)日常工作聯(lián)系，及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的問題，最大程度避免或減輕違法行政導(dǎo)致的公益損害；一方面要加強(qiáng)具體案件中的理解協(xié)作，共同維護(hù)公益，減少辦案阻力。

（四）完善機(jī)構(gòu)機(jī)制

機(jī)構(gòu)與機(jī)制兩者相互作用。行政檢察專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立是統(tǒng)籌推進(jìn)行政檢察制度的基礎(chǔ)，長期以來行政檢察一直作為民行檢察工作中的一個占比很小的部分，由民行檢察部門負(fù)責(zé)，在民事檢察工作任務(wù)偏重的客觀壓力下，進(jìn)一步制約了行政檢察工作的開展。而一些較早設(shè)立單獨(dú)行政檢察部門的檢察機(jī)關(guān)，行政檢察工作往往走在前列。因此，要進(jìn)一步推進(jìn)行政檢察機(jī)構(gòu)的分設(shè)，尤其是最高檢和省級檢察院要單獨(dú)設(shè)立行政檢察部門，加強(qiáng)對全國和本省份的行政檢察工作的統(tǒng)籌和指導(dǎo)。我國行政權(quán)力配置和行政機(jī)關(guān)層級設(shè)置的現(xiàn)狀決定了行政檢察工作的重心在基層，但在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的背景下，基層檢察院受規(guī)模限制，多數(shù)無法單獨(dú)設(shè)立行政檢察部門。針對這一問題，要充分發(fā)揮檢察一體化機(jī)制的作用，并根據(jù)行政檢察工作的特點(diǎn)，構(gòu)建體現(xiàn)行政檢察工作特點(diǎn)、適應(yīng)行政檢察工作需要的一體化機(jī)制。要充分發(fā)揮上級檢察機(jī)關(guān)的作用，尤其是地市一級檢察機(jī)關(guān)的作用，加強(qiáng)對轄區(qū)基層檢察院行政檢察線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、辦案力量調(diào)配等方面的統(tǒng)籌調(diào)度作用，實(shí)現(xiàn)行政檢察辦案機(jī)構(gòu)與辦案機(jī)制的互補(bǔ)。

（五）加強(qiáng)隊伍建設(shè)

行政機(jī)關(guān)在我國國家權(quán)力體系中最為龐大，承擔(dān)的行政職權(quán)極為廣泛，適用的行政法律規(guī)范層級多、內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，這些都給行政檢察人員的辦案能力帶來了極大的挑戰(zhàn)。行政檢察的現(xiàn)有隊伍主要是民行部門人員，原有的工作主要是行政訴訟檢察監(jiān)督，直接針對的對象是法院的行政訴訟活動，而法院行政訴訟的對象是行政機(jī)關(guān)的行政行為。行政違法行為監(jiān)督、行政公益訴訟所針對的對象直接就是行政機(jī)關(guān)的行政行為，兩者具有一定的聯(lián)系，但對檢察人員提出了新的要求。行政違法行為監(jiān)督的對象相對廣泛，而行政訴訟通過受案范圍等具體的制度限定其監(jiān)督對象是有限的，也曾一度受到“受案范圍狹窄”的詬病。面臨如此變化，對原有人員提出新的要求。既要注意引進(jìn)具有相關(guān)專業(yè)背景的辦案人才，通過遴選、招錄、引進(jìn)一批業(yè)務(wù)精通、經(jīng)驗豐富的行政檢察人才，配齊配強(qiáng),行政檢察辦案力量；又要對現(xiàn)有辦案人員加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進(jìn)整體業(yè)務(wù)水平的提高，改變不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的局面。