楊露

六朝興廢，秦淮艷跡，南京主城區(qū)帶給人深邃的古韻。但隨著城市化步伐加快，城市負(fù)載徒增，南京被迫突破城墻，朝外拓展，延伸向周邊的“縣”。

在中國，“縣”作為一種行政區(qū)劃，基于農(nóng)耕社會(huì)得以存在兩千年之久。而“區(qū)”作為行政區(qū)劃的歷史雖遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及縣，卻代表了一個(gè)大勢所趨的方向一—城市化。

如今在南京身上，可以看到其蓬勃的朝氣，古都風(fēng)貌與現(xiàn)代文明并存。從2000年江寧設(shè)區(qū)，到2002年江北地區(qū)4個(gè)區(qū)縣接連調(diào)整，再到2013年溧水縣和高淳縣撤縣設(shè)區(qū)，南京就此進(jìn)入了“無縣時(shí)代”。南京的行政區(qū)域調(diào)整是中國城市化前進(jìn)的縮影，這條改革路徑，經(jīng)歷了縣改市到縣改區(qū)等一系列復(fù)雜調(diào)整，最終達(dá)到通順。

◎進(jìn)擊的江寧

早在20世紀(jì)90年代，中國縣級行政單位的“分分合合”就已開始，最早經(jīng)歷了一波“縣改市”的熱潮。彼時(shí)，中國沿海地區(qū)很多縣份都搭乘了“撤縣設(shè)市”的頭班車，包括為人熟知的浙江義烏市和桐鄉(xiāng)市。

南京區(qū)劃調(diào)整的故事里也有這一章節(jié)一一南京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重頭“江寧區(qū)”也曾經(jīng)歷了一個(gè)“撤縣設(shè)市”到“撤縣設(shè)區(qū)”的曲折過程。

江寧縣，緊挨南京主城區(qū)，地理位置極佳，還與周邊蘇皖兩省7個(gè)區(qū)縣相鄰。1988年，江寧被列為國家對外開放縣后，開放型經(jīng)濟(jì)取得了長足發(fā)展。但隨著國際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化和外商投資要求的不斷提高，縣的建制、稱謂影響和制約了其招商引資力度。因此，當(dāng)時(shí)的江寧堅(jiān)持撤縣設(shè)市，想要進(jìn)一步提高知名度。

江寧撤縣設(shè)市報(bào)至南京市后，當(dāng)時(shí)的市委、市政府及上級有關(guān)部門上下形成兩種意見，一種意見認(rèn)可江寧的想法，認(rèn)為江寧撤縣設(shè)市可進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，于南京也能起到補(bǔ)充作用。

另一種意見則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參照全國其他中心城市的行政區(qū)劃改革經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)90年代末期，武漢、廣州、杭州等中心城市都在撤市（縣）設(shè)區(qū)，比如廣州，原來廣州番禺、花都兩個(gè)縣級市都改成了廣州市轄區(qū)。

盡管江寧多年來多次要求撤縣設(shè)市，但始終沒能趕上這趟車。1997年，國務(wù)院明確提出了凍結(jié)縣改市的審批。據(jù)了解，凍結(jié)縣改市，一方面是因?yàn)槌房h設(shè)市往往“名大于實(shí)”，不少農(nóng)村人口比重過大的縣改為市，帶來了假性城市化。另一方面，市級權(quán)限還給部分有心之人帶來了更多尋租空間。

2000年，在城市化的迅速推進(jìn)下，江寧縣最終改為了江寧區(qū)。

通常縣改區(qū)后，會(huì)面臨權(quán)力結(jié)構(gòu)上的變化。在中國，縣體制下?lián)碛幸恍└鼮槌浞值淖灾鳈?quán)，比如審批權(quán)、規(guī)劃權(quán)及財(cái)政權(quán)等，在設(shè)區(qū)之后這些權(quán)限將逐步由所轄市進(jìn)行統(tǒng)籌。

改區(qū)后的江寧，在體制上有所創(chuàng)新一一既保留了縣級經(jīng)濟(jì)體制的管理權(quán)限，還享受了市轄區(qū)優(yōu)惠待遇，接受南京主城區(qū)輻射和帶動(dòng)。在這兩種管理體制的交匯下，江寧為南京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步贏得了先機(jī)。

撤縣設(shè)區(qū)之前，南京市區(qū)面積976平方千米，江寧區(qū)加入后，市區(qū)面積擴(kuò)展到2549平方千米，增加了2.6倍。按照南京市城市規(guī)劃確定的“東進(jìn)南延”的總體構(gòu)想，江寧區(qū)地處南京市區(qū)東南，是南京城市今后發(fā)展的主要方向，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)南京的總體實(shí)力。

這些年來，江寧區(qū)體現(xiàn)了強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢?？h改區(qū)之初的2000年，江寧的地方財(cái)政總收入僅8.18億元，到2013年增長了37倍，高達(dá)305.23億元。其中，公共財(cái)政預(yù)算收入躍升至全省縣（市、區(qū)）第三位。

更重要的是，縣改區(qū)后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)勢也開始迸發(fā)。此前，縣的發(fā)展主要以農(nóng)村為主導(dǎo)形態(tài)，改為區(qū)之后，則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，城區(qū)的覆蓋范圍迅速增大。

南京市民政局地名辦副處長譚曉林對南京近年來的行政區(qū)劃工作頗為熟悉，他對記者表示，撤縣設(shè)區(qū)后，區(qū)域在用地功能導(dǎo)向方面會(huì)有所變化，市政府能夠?qū)Ω鲄^(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的城市規(guī)劃、交通建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局，有利于加快城市化以及招商引資。

電子信息、汽車制造成為了江寧的兩大支柱產(chǎn)業(yè)，與此同時(shí)，江寧開發(fā)區(qū)、濱江開發(fā)區(qū)、祿口新城構(gòu)筑了三大先進(jìn)制造業(yè)板塊，東山副城、湯山新城形成了兩大服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。在這樣的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)下，江寧區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、競爭激烈的江蘇能穩(wěn)居全省十強(qiáng)。

譚曉林認(rèn)為，“如果沒有縣改市，大學(xué)城也不會(huì)布局在江寧?！比缃瘢瓕幋髮W(xué)城已經(jīng)引進(jìn)了包括東南大學(xué)、南京航空航天大學(xué)等在內(nèi)的25所高校，擁有國家級重點(diǎn)學(xué)科25個(gè)、國家級重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室6個(gè)，形成了高校及高科技規(guī)模企業(yè)的聚集地，區(qū)域創(chuàng)新能力在全省領(lǐng)先。

回溯過去，江寧“撤縣設(shè)市”還是“撤縣設(shè)區(qū)”的論證和決策先后用了八年時(shí)間，改區(qū)之后至今，經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面高速發(fā)展的18年則充分驗(yàn)證了“科學(xué)行政區(qū)劃調(diào)整出生產(chǎn)力”這一論斷的正確性。

◎設(shè)區(qū)后誰受益？

南京的行政區(qū)劃調(diào)整并未止步于2000年的江寧設(shè)區(qū)。2002年，江北地區(qū)4個(gè)區(qū)縣接連進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，再到2013年，溧水縣和高淳縣經(jīng)歷了新一輪的撤縣設(shè)區(qū)，南京就此進(jìn)入了“無縣時(shí)代”。

撤縣設(shè)區(qū)，不是行政區(qū)劃的簡單變化，而是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度的必然結(jié)果。南京主城區(qū)雖經(jīng)幾次調(diào)整擴(kuò)大，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍顯面積過小。通過溧水和高淳兩縣改區(qū)，能幫助南京統(tǒng)籌和加快城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)步伐，向特大城市的目標(biāo)邁進(jìn)。

如今，擴(kuò)展后的南京版圖形狀像一個(gè)數(shù)字“3”，“3”的下半部分就是溧水與高淳。

從地圖上看，溧水與高淳距離原來的南京主城區(qū)有一定距離，甚至在語言上也有較大的差異，不少南京人都表示，聽不懂溧水和高淳的方言。不過，在撤縣設(shè)區(qū)之后，這并不妨礙溧水和高淳正慢慢向南京靠攏。

國務(wù)院副總理劉鶴曾有一個(gè)觀點(diǎn)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不是簡單的建城市，關(guān)鍵是解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。而如何將一個(gè)地區(qū)的交通設(shè)施形態(tài)轉(zhuǎn)換為功能聚合，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)闃屑~經(jīng)濟(jì)，就是撤縣設(shè)區(qū)的統(tǒng)籌優(yōu)勢所在。

目前在“硬件”上，溧水區(qū)和高淳區(qū)正在建設(shè)最高效的交通網(wǎng)絡(luò)。如今，南京主城到溧水每天有30多趟高鐵動(dòng)車，最快15分鐘即可到達(dá)。此外，主城到溧水的S7、經(jīng)溧水到高淳的S9兩條城際輕軌也先后通車，將兩地與南京主城之間的距離縮短到了20分鐘以內(nèi)。

通過城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化，能把一個(gè)區(qū)域內(nèi)各個(gè)節(jié)點(diǎn)整合起來，形成城市網(wǎng)絡(luò)。在“撤縣設(shè)區(qū)”的背景下，合理的統(tǒng)籌規(guī)劃不僅能更好地實(shí)現(xiàn)這種同城化，還能充分緩解在現(xiàn)有的財(cái)稅金融體制下，基于高房價(jià)造成的區(qū)域資源配置失衡。

于普通民眾而言，撤縣設(shè)區(qū)能給他們帶來有形的利益一—戶籍管理與南京同步后，他們從縣民變成了市民。這種改變更是打消了人才落戶的顧慮，許多人愿意到溧水和高淳購房居住，在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，或通過便捷的交通來往主城區(qū)上下班。

一位溧水居民對記者表示，撤縣設(shè)區(qū)之后，溧水的變化顯而易見，“以前人們一說去溧水，只能想到田園鄉(xiāng)村、采莓農(nóng)家樂，但這幾年都在打造新城區(qū)，更加現(xiàn)代化了。生活上與南京的差距逐漸縮小，對外我們也都說自己是南京人了?！?/p>

譚曉林介紹，“高淳區(qū)正在經(jīng)歷更大規(guī)模的‘鎮(zhèn)改街道，最近進(jìn)行的這次街道整改結(jié)束后，街道能占到整個(gè)區(qū)的80%，有利于城市化的推進(jìn)和發(fā)展。目前，在高淳區(qū)大約有50%以上的農(nóng)村居民已經(jīng)成為城市居民。”

通過撤縣設(shè)區(qū)帶來的城市化均衡，能夠讓更多人享受到核心城市的輻射帶來的升級優(yōu)化，包括就業(yè)、居住、醫(yī)療、教育等多方面，進(jìn)而在社會(huì)穩(wěn)定狀況下有序引導(dǎo)城市化健康發(fā)展。

◎?yàn)楹文暇┠艹晒Γ?/p>

南京易于推行撤縣設(shè)區(qū)，通常被人認(rèn)為，是因其副省級省會(huì)城市的身份。因?yàn)樵谀壳暗捏w制下，副省級城市縣改區(qū)后，相應(yīng)的官員行政級別能從縣處級提升為副廳級。

相比之下，地級市往往不具備這樣的優(yōu)勢條件。一些地級市的縣不愿意“改區(qū)”，重要原因就在于，“改區(qū)”既沒有提升行政級別，還會(huì)逐步喪失統(tǒng)籌規(guī)劃的權(quán)力。因此，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣與其所屬相對弱市之間的矛盾，也時(shí)常在“撤縣改區(qū)”中產(chǎn)生。

比如經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣長興“撤縣設(shè)區(qū)”的失敗。2013年，擁有63萬人口的湖州市長興縣集體抗議撤縣設(shè)區(qū)一一兩百多名老干部上書縣委，縣委四套班子全部反對。

湖州雖是地級市，但在浙江省中經(jīng)濟(jì)實(shí)力一直徘徊在倒數(shù)幾位，輻射能力相對較弱。2012年，長興縣財(cái)政收入62.2億，湖州市中心城區(qū)吳興區(qū)僅達(dá)其一半。并且浙江省管縣，長興的財(cái)政自主性很大，若是變成區(qū)之后，財(cái)政權(quán)、審批權(quán)、規(guī)劃權(quán)等都有可能被一并拿走。

即便是在副省級城市，縣改區(qū)也并非一帆風(fēng)順。盡管城市市轄區(qū)面積越來越大，但很多地方的公共服務(wù)還是無法普及。

比如杭州的蕭山和余杭。2001年，蕭山、余杭成為杭州市轄區(qū)，但長時(shí)間與主城區(qū)“貌合神離”。杭州市出臺(tái)的很多政策內(nèi)容后面，常常會(huì)出現(xiàn)一個(gè)括弧一一蕭山、余杭除外，直到2015年的“一體化”以后才實(shí)現(xiàn)了同城待遇。

所以，如何在縣改區(qū)后續(xù)整合區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，是個(gè)更大的難題。

華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院教授林拓對此深有研究，他對記者表示，對于一般的地級市，南京這樣的副省級城市“撤縣設(shè)區(qū)”的借鑒意義至少體現(xiàn)在三個(gè)方面，包括循序漸進(jìn)，空間治理，以及都市圈協(xié)同。

林拓認(rèn)為，南京“全區(qū)化”是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，與南京市城鄉(xiāng)一體化和城市發(fā)展階段相適應(yīng)。在這個(gè)過程中，南京發(fā)揮了主城區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)同下的空間治理，為南京城市發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，南京的行政區(qū)劃調(diào)整，還是在長三角一體化發(fā)展和南京都市圈背景下的戰(zhàn)略選擇。南京都市圈，地跨蘇皖兩省一一江蘇的寧鎮(zhèn)揚(yáng)淮與安徽的滁馬蕪宣。目前，從基礎(chǔ)設(shè)施共建，公共服務(wù)共享，進(jìn)而升級到產(chǎn)業(yè)布局協(xié)同、生態(tài)環(huán)保共治，合作層次都在不斷提升。因此，通過行政區(qū)劃調(diào)整，進(jìn)一步強(qiáng)化南京中心城市地位，有助于推動(dòng)長三角城市群合理布局，促進(jìn)安徽進(jìn)一步融入長三角，促進(jìn)長三角一體化的國家戰(zhàn)略實(shí)施。

林拓強(qiáng)調(diào)，“撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整確實(shí)要有‘提前量，但更應(yīng)該從‘調(diào)了再想怎么做切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)椤牒迷趺醋隽瞬耪{(diào)。方案科學(xué)，調(diào)整合理，過程規(guī)范，結(jié)果有效，這是行政區(qū)劃調(diào)整的基本要求?！?/p>

像南京這樣縣改區(qū)后高速發(fā)展的城市不是個(gè)例，受到市縣同城體制困擾而影響發(fā)展的城市也仍有不少。撤縣設(shè)區(qū)，不應(yīng)該是區(qū)與縣一字之差的改變，它聯(lián)系著國家、地方和個(gè)人。在服務(wù)國家戰(zhàn)略和地方發(fā)展的同時(shí)，還要讓民眾有獲得感，讓行政區(qū)劃調(diào)整更有溫度，這才是城市化的應(yīng)有之義。（資料來源：《南風(fēng)窗》）